1. Cơ sở pháp lý

- Hiến pháp năm 2013

- Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015

- Nghị định số 34/2016/NĐ-CP

- Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015

2. Bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật là gì?

Việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền tuyên bố một văn bản quy phạm pháp luật hiện hành hết hiệu lực thi hành. Các văn bản quy phạm pháp luật có thể bị bãi bỏ trong những trường hợp sau:

1) Cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã ban hành một văn bản quy phạm pháp luật có quyền bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật đó;

2) Cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp trên bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp dưới.

3. Thẩm quyền bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật là gì?

Theo quy định tại Khoản 10 Điều 70 Hiến pháp năm 2013 thì Quốc hội có thẩm quyền bãi bỏ văn bản, trong đó có văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước, của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội;

Căn cứ khoản 4 Điều 98 Hiến pháp năm 2013: Thủ tướng Chính phủ bãi bỏ những quyết định, chỉ thị, thông tư của bộ trưởng; Hội đồng nhân dân có quyền bãi bỏ quyết định sai trái của Uỷ ban nhân dân cùng cấp, những nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp dưới.

4. Quy định về bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật

Tại Điều 12 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 sửa đổi năm 2020 quy định về việc bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật như sau:

Thứ nhất, văn bản quy phạm pháp luật chỉ được bãi bỏ bằng văn bản quy phạm pháp luật của chính cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản đó hoặc bị đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ bằng văn bản của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền.

Thứ hai, văn bản bãi bỏ việc thi hành văn bản khác phải xác định rõ tên văn bản, phần, chương, mục, tiểu mục, điều, khoản, điểm của văn bản bị bãi bỏ.

Thứ ba, văn bản bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật phải được đăng Công báo, niêm yết theo quy định.

Thứ tư, khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật, cơ quan ban hành văn bản phải đồng thời bãi bỏ văn bản, phần, chương, mục, tiểu mục, điều, khoản, điểm của văn bản quy phạm pháp luật do mình đã ban hành trái với quy định của văn bản mới đó.

Thứ năm, một văn bản quy phạm pháp luật có thể được ban hành để đồng thời bãi bỏ nội dung trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật do cùng cơ quan ban hành trong các trường hợp sau đây:

- Để thực hiện điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên;

- Nội dung bãi bỏ có liên quan chặt chẽ với nhau để bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất với văn bản mới được ban hành;

- Để thực hiện phương án đơn giản hóa thủ tục hành chính đã được phê duyệt.

5. Hình thức bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân

5.1. Bãi bỏ bằng văn bản quy phạm pháp luật

Theo quy định tại Khoản 1 Điều 12 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định: “văn bản quy phạm pháp luật chỉ được sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc bãi bỏ bằng văn bản quy phạm pháp luật của chính cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản đó hoặc bị đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ bằng văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên có thẩm quyền”.

Như vậy, để bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật mà mình đã ban hành, Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân các cấp có thể ban hành văn bản quy phạm pháp luật để bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật mà mình đã ban hành. Cách thức này phù hợp với thẩm quyền ban hành văn bản của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân các cấp, kể cả đối với trường hợp HĐND, UBND cấp huyện, cấp xã ban hành văn bản QPPL để bãi bỏ các văn bản quy phạm pháp luật mà mình đã ban hành.

5.2. Ban hành văn bản hành chính để bãi bỏ

Hội đồng nhân dân cấp xã đề nghị Hội đồng nhân dân cấp huyện, Hội đồng nhân dân cấp huyện đề nghị Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, Uỷ ban nhân dân cấp dưới đề nghị Uỷ ban nhân dân cấp trên trực tiếp ban hành văn bản hành chính để bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật mà mình đã ban hành. Cách thức này cũng phù hợp với Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và khoản 1 Điều 19 của Luật tổ chức chính quyền địa phương.

Đối với chỉ thị là văn bản Quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân các cấp đã được ban hành trước ngày Luật Ban hành văn bản Quy phạm pháp luật năm 2015 có hiệu lực thì khoản 2 Điều 172 của Luật năm 2015 quy định: “… chỉ thị của UBND các cấp là văn bản QPPL được ban hành trước ngày Luật này có hiệu lực thì tiếp tục có hiệu lực cho đến khi có văn bản bãi bỏ hoặc bị thay thế bằng văn bản QPPL khác”. Do vậy, Uỷ ban nhân dân các cấp có thể ban hành quyết định hành chính để bãi bỏ chỉ thị là văn bản Quy phạm pháp luật mà mình đã ban hành.

Như vậy, để bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật thì cơ quan đã ban hành văn bản phải ban hành văn bản Quy phạm pháp luaath để bãi bỏ. Trường hợp cơ quan ban hành không tự bãi bỏ mà đề nghị cấp trên bãi bỏ thì văn bản bãi bỏ được ban hành dưới dạng văn bản hành chính thông thường chứ không phải văn bản Quy phạm pháp luật.

Tuy nhiên, thực tiễn áp dụng quy định về cách thức Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân ban hành văn bản Quy phạm pháp luật để bãi bỏ văn bản Quy phạm pháp luật mà mình đã ban hành đã xảy ra một số vướng mắc, cụ thể như sau:

Một là, một trong những yếu tố để xác định văn bản Quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật. Mà theo giải thích từ ngữ tại Khoản 1 Điều 3 của Luật Ban hành văn bản Quy phạm pháp luật năm 2015 thì: “Quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện”. Thế nhưng trong nội dung của văn bản bãi bỏ thì không chứa quy phạm pháp luật.

Hai là, theo quy định tại Điều 130 Luật Ban hành văn bản Quy phạm pháp luật năm 2015 thì văn bản Quy phạm pháp luật trước khi trình Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phải qua thẩm định của Sở Tư pháp. Nội dung thẩm định dự thảo văn bản Quy phạm pháp luật bao gồm: Đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo; Tính hợp hiến, tính hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo với hệ thống pháp luật; Sự phù hợp của nội dung dự thảo với các quy định trong văn bản đã giao quy định chi tiết;Ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản.Tuy nhiên, nội dung văn bản bãi bỏ văn bản Quy phạm pháp luật lại không chứa đầy đủ các nội dung để thẩm định như trên.

Ba là, mặc dù Nghị định số 34/2016/NĐ-CP đã ban hành một hệ thống các biểu mẫu, trong đó có các mẫu văn bản Quy phạm pháp luật quy định trực tiếp/ gián tiếp/ sửa đổi, bổ sung một số điều, tuy nhiên lại không có mẫu văn bản Quy phạm pháp luật bãi bỏ văn bản Quy phạm pháp luật mà chỉ lồng ghép một nội dung “bãi bỏ các Điều…” trong một điều của các mẫu văn bản Quy phạm pháp luật sửa đổi, bổ sung một số điều.

6. Pháp luật về bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật không hợp pháp của chính quyền địa phương

Bãi bỏ nghị quyết của HĐND. Bãi bỏ là “bỏ đi không thi hành nữa”. Tùy thuộc vào nghị quyết do HĐND cấp nào ban hành mà quyền bãi bỏ được quy định khác nhau: nghị quyết trái pháp luật của HĐND cấp tỉnh, HĐND ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt thì quyền bãi bỏ thuộc về UBTVQH trên cơ sở đề nghị của Thủ tướng Chính phủ; còn nghị quyết trái pháp luật của HĐND cấp huyện và HĐND cấp xã thì về quyền bãi bỏ thuộc về HĐND cấp trên trực tiếp trên cơ sở đề nghị của UBND cùng cấp.

bãi bỏ quyết định của UBND. Quyết định do UBND ban hành khi có dấu hiệu xác định là không hợp pháp sẽ bị chủ thể có thẩm quyền đình chỉ hoặc bãi bỏ nếu có đủ căn cứ và chủ thể có quyền đình chỉ, đồng thời cũng có quyền bãi bỏ quyết định. Quyết định bị đình chỉ hoặc bãi bỏ trong các trường hợp sau: một là, chủ thể có thẩm quyền ở trung ương vừa có quyền đình chỉ đồng thời có quyền bãi bỏ quyết định của UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương khi phát hiện văn bản có dấu hiệu không hợp pháp nhưng chưa khẳng định rõ và cần có thời gian để xác định một cách chắc chắn. Căn cứ khoản 4 Điều 98 Hiến pháp 2013, thì thẩm quyền này thuộc về Thủ tướng Chính phủ. Sau khi đình chỉ, Thủ tướng sẽ bãi bỏ quyết định nếu có đủ căn cứ xác định quyết định đó là không hợp pháp. Trường hợp xác định quyết định đó không trái pháp luật, Thủ tướng hủy bỏ việc đình chỉ và quyết định của UBND tiếp tục có hiệu lực; hai là, chủ thể có thẩm quyền ở địa phương vừa có quyền đình chỉ thi hành vừa có quyền bãi bỏ đối với quyết định không hợp pháp của UBND cấp huyện và cấp xã. Thẩm quyền này thuộc về Chủ tịch UBND cấp trên trực tiếp của UBND đã ban hành quyết định

Từ những vấn đề trên, tác giả cho rằng cần thiết phải sửa đổi các quy định này để địa phương thuận lợi hơn trong quá trình thực hiện nhiệm vụ và góp phần hoàn thiện hơn quy định về các hình thức xử lý văn bản QPPL ở nước ta hiện nay./.

Thực tiễn áp dụng các biện pháp đình chỉ, sửa đổi, bãi bỏ VBQPPL không hợp pháp của chính quyền địa phương cho thấy các chế tài này đã phát huy được vai trò của mình trong việc xử lý các văn bản bị khiếm khuyết, góp phần đảm bảo cho pháp luật được thực hiện nghiêm minh. Tuy nhiên, các quy định của pháp luật cũng tồn tại một số bất cập sau:
Một là, theo quy định tại khoản 2 Điều 130 Nghị định số 34/2016, biện pháp bãi bỏ được áp dụng khi xác định VBQPPL của CQĐP được ban hành trái pháp luật về thẩm quyền, nội dung; nghị quyết của HĐND, quyết định quyết định của UBND vi phạm nghiêm trọng trình tự, thủ tục xây dựng ban hành. Tuy nhiên, Nghị định số 34/2016 không giải thích thế nào là “vi phạm nghiêm trọng trình tự, thủ tục xây dựng ban hành”, điều này gây khó khăn cho các chủ thể khi áp dụng biện pháp chế tài này.
Hai là, bãi bỏ quyết định của UBND là biện pháp chế tài thường do các cơ quan nhà nước cấp trên áp dụng. Tùy thuộc vào từng cấp UBND mà quyền bãi bỏ quyết định của chủ thể này là khác nhau. Tuy nhiên, trong Luật 2015 không có sự tương thích giữa các quy định về quyền bãi bỏ quyết định không hợp pháp của UBND, cụ thể:
(1) Đối với quyết định không hợp pháp của UBND cấp tỉnh sẽ có 2 chủ thể có quyền bãi bỏ là Thủ tướng Chính phủ và HĐND cấp tỉnh. Theo đó, Thủ tướng bãi bỏ khi quyết định của UBND trái với Hiến pháp, luật và VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên (khoản 2 Điều 165 Luật 2015); HĐND bãi bỏ quyết định của UBND cùng cấp khi trái với nghị quyết của mình, VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên (khoản 4 Điều 164). Nghị định số 34/2016 xác định các trường hợp Thủ tướng xem xét, bãi bỏ quyết định của UBND[14], nhưng không xác định HĐND bãi bỏ quyết định của UBND trên cơ sở đề nghị của chủ thể nào và trong trường hợp nào.
(2) Đối với quyết định không hợp pháp của UBND cấp huyện và cấp xã sẽ có 2 chủ thể có quyền bãi bỏ là HĐND cùng cấp khi quyết định của UBND trái với nghị quyết của HĐND và VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên (khoản 4 Điều 164) và Chủ tịch UBND cấp trên trực tiếp (khoản 3 Điều 167). Tuy nhiên, các quy định hiện hành không xác định rõ loại quyết định sẽ thuộc quyền bãi bỏ của HĐND và loại quyết định nào sẽ thuộc quyền bãi bỏ của Chủ tịch UBND.
Ba là, nếu khoản 7 Điều 74 Hiến pháp năm 2013 quy định, UBTVQH có quyền bãi bỏ nghị quyết của HĐND cấp tỉnh trong trường hợp nghị quyết đó trái với Hiến pháp, luật và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, thì khoản 2 Điều 165 Luật 2015 lại xác định UBTVQH chỉ bãi bỏ nghị quyết (là VBQPPL) của HĐND cấp tỉnh trong trường hợp trái với Hiến pháp, luật và VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên. Đồng thời, Nghị định số 34/2016 bổ sung thêm quy định Thủ tướng Chính phủ đề nghị UBTVQH bãi bỏ nghị quyết trái pháp luật của HĐND ở đơn vị hành chính kinh tế- đặc biệt (điểm b khoản 2 Điều 118). Như vậy, so với Hiến pháp năm 2013, quy định của Luật 2015 và Nghị định số 34/2016 vừa thu hẹp vừa mở rộng quyền bãi bỏ nghị quyết của UBTVQH.

7. Kiến nghị hoàn thiện pháp luật về bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương trái pháp luật

Để khắc phục những hạn chế, bất cập trong xử lý đối với việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật không hợp pháp của chính quyền địa phương chúng tôi đề xuất một số giải pháp sau:
Một là, cần bổ sung quy định hướng dẫn cụ thể về những tiêu chí để xác định tính không hợp pháp của văn bản khi áp dụng biện pháp bãi bỏ văn bản, trong đó có nội dung: “văn bản vi phạm nghiêm trọng trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành”?
Hai là, cần phải sửa đổi các quy định trong Luật 2015 và Nghị định số 34/2016 về thẩm quyền áp dụng biện pháp bãi bỏ văn bản trái pháp luật của CQĐP để đảm bảo tính hợp hiến, tính đồng bộ, thống nhất của pháp luật.
Theo đó, đối với quyết định trái pháp luật của UBND cấp tỉnh sẽ do Thủ tướng Chính phủ xem xét bãi bỏ trên cơ sở đề nghị của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ khi quyết định của UBND cấp tỉnh có nội dung trái pháp luật thuộc ngành, lĩnh vực do mình phụ trách hoặc trên cơ sở đề nghị của Bộ trưởng Bộ Tư pháp trong trường hợp quyết định có nội dung trái pháp luật liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước hoặc trên cơ sở đề nghị của HĐND cấp tỉnh; đối với quyết định của UBND cấp tỉnh có nội dung trái với nghị quyết của HĐND cùng cấp thì sẽ do HĐND bãi bỏ; đối với quyết định trái pháp luật của UBND cấp huyện và cấp xã chỉ do HĐND cùng cấp bãi bỏ trên cơ sở đề nghị của Chủ tịch UBND cấp trên trực tiếp.
Ba là, sửa đổi Nghị định số 34/2016 theo hướng bỏ quy định “đính chính” VBQPPL như là một biện pháp xử lý VBQPPL khi có sai sót về căn cứ pháp lý, thể thức, kỹ thuật trình bày để bảo đảm phù hợp với quy định của Luật 2015.
Bốn là, cần nghiên cứu sửa đổi quy định của pháp luật hiện hành theo hướng cho Tòa án quyền phán xử về tính hợp pháp của VBQPPLdo CQĐP ban hành như nhiều nước trên thế giới đã áp dụng[20].Chúng tôi cho rằng, hơn bất kỳ chủ thể nào khác trong bộ máy nhà nước, Tòa án sẽ là cơ quan phán xét về tính hợp pháp có sức thuyết phục nhất và vì lẽ công bằng nhất và có thể thực hiện theo quy trình: khi phát hiện ra và xem xét nội dung bất hợp pháp trong VBQPPL của CQĐP, Tòa án gửi thông báo cho cơ quan CQĐP đã ban hành văn bản để xử lý trước trong một khoảng thời gian nhất định; hết thời hạn đó, CQĐP không tự xử lý, xử lý không đúng hoặc VBQPPL có tính bất hợp pháp với mức độ nghiêm trọng gây thiệt hại cho người khởi kiện, Tòa có quyền tuyên hủy và yêu cầu cơ quan ban hành văn bản phải chịu trách nhiệm bồi thường.Việc trao cho Tòa án thẩm quyền này sẽ là một bước “đột phá”, góp phần hoàn thiện quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam.

Trên đây là tư vấn của chúng tôi. Nếu còn vướng mắc, chưa rõ hoặc cần hỗ trợ pháp lý khác bạn vui lòng liên hệ bộ phận tư vấn pháp luật trực tuyến qua tổng đài điện thoại số: 1900.6162 để được giải đáp.

Rất mong nhận được sự hợp tác!

Trân trọng./.

Luật Minh Khuê - Sưu tầm & biên tập