Quyền khiếu nại, quyền tố cáo là những quyền cơ bản của công dân đã được Hiến pháp và pháp luật ghi nhận và bảo đảm thực hiện. Quá trình phát triển của pháp luật và do những đòi hỏi của thực tiễn mà khiếu nại và tố cáo dần dần có sự phân biệt, nhất là kể từ khi ban hành Pháp lệnh về khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1991 và qua một thời gian đã dẫn đến việc xuất hiện hai đạo luật: Luật khiếu nại và Luật tố cáo riêng biệt vào năm 2011. Đây là những cơ sở pháp lý hết sức quan trọng giúp cho người dân thuận tiện trong việc thực hiện quyền khiếu nại, quyền tố cáo, đồng thời, giúp cho các cơ quan nhà nước và những người có trách nhiệm có thể tiến hành xử lý các vụ việc theo đúng tình tự, thủ tục, thẩm quyền mà pháp luật quy định.
Khoản 1 Điều 2 Luật khiếu nại quy định khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do pháp luật quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình

Như vậy, xét về bản chất việc thực hiện quyền khiếu nại thể hiện mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân mà trong đó bên đi khiếu nại luôn luôn là công dân (hoặc cơ quan, tổ chức trong một số trường hợp) chịu sự tác động trực tiếp của quyết định, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước. Còn bên bị khiếu nại là cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước.

Khiếu nại gồm có các dấu hiệu sau:

- Chủ thể thực hiện quyền khiếu nại là công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức.

- Đối tượng khiếu nại là các quyết định hành chính, hành vi hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước hoặc những người có thẩm quyền trong các cơ quan hành chính nhà nước, quyết định kỷ luật cán bộ, công chức.

- Cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu là chính cơ quan đã có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại.

Mẫu số 01A-KN

(Ban hành kèm theo Thông tư số 02/2016/TT-TTCP ngày 20/10/2016 của Thanh tra Chính phủ)

CỘNG HOÀ XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM
Độc lập - Tư do - Hạnh phúc
————————

…….., ngày ..... tháng …. năm......

ĐƠN KHIẾU NẠI

Kính gửi: ……………………………….(1)

Họ và tên: ............................................................... (2); Mã số hồ sơ ………………….(3)

Địa chỉ: ..............................................................................................................................

Khiếu nại ...................................................................................................................... (4)

Nội dung khiếu nại ....................................................................................................... (5)

...........................................................................................................................................

...........................................................................................................................................

(Tài liệu, chứng cứ kèm theo - nếu có).

Người khiếu nại
(ký và ghi rõ họ tên)

(1) Tên cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết khiếu nại.

(2) Họ tên của người khiếu nại,

- Nếu là đại diện khiếu nại cho cơ quan, tổ chức thì ghi rõ chức danh, tên cơ quan, tổ chức mà mình đại diện.

- Nếu là người được ủy quyền khiếu nại thì ghi rõ theo uỷ quyền của cơ quan, tổ chức, cá nhân nào.

(3) Nội dung này do cơ quan giải quyết khiếu nại ghi.

(4) Khiếu nại lần đầu (hoặc lần hai) đối với quyết định, hành vi hành chính gì, của ai?

(5) Nội dung khiếu nại

- Ghi tóm tắt sự việc dẫn đến khiếu nại;

- Yêu cầu (đề nghị) của người khiếu nại (nếu có).

Mặc dù đã có sự phân định ngày càng rõ nét trong các quy định của pháp luật và trong việc xử lý đơn thư, giải quyết các vụ việc khiếu nại, tố cáo nhưng không thể phủ nhận rằng trên thực tế vẫn có sự lẫn lộn giữa khiếu nại và tố cáo với những dạng chủ yếu sau đây:
Trong một vụ việc vừa có khiếu nại, vừa có tố cáo: Chẳng hạn một công dân viết đơn trình bày về việc mình đã nhận được đền bù giải phóng mặt bằng theo họ là không đúng với quy định của Nhà nước khiến cho họ thiệt thòi. Đồng thời, người này cũng tố cáo hành vi của một cán bộ trong ban giải phóng mặt bằng đã nhận hối lộ của một người nào đó đã tính thừa diện tích đất của một ai đó để nhận được số tiền đền bù nhiều hơn so với thực tế. Rõ ràng trong vụ việc cụ thể này thì cùng lúc có hai nội dung khác nhau và như vậy sẽ được xử lý bằng hai trình tự, thủ tục khác nhau: Việc xem xét thắc mắc của người này sau đó trả lời hoặc đưa ra một phương án đền bù khác sẽ theo trình tự thủ tục giải quyết khiếu nại. Việc làm rõ có hay không hành vi nhận tiền rồi đo thừa diện tích để nhận tiền đền bù cao hơn thực tế sẽ theo trình tự giải quyết tố cáo.
Trong một vụ việc người đưa đơn vừa khiếu nại để đòi lại lợi ích, vừa tố cáo người đã ban hành quyết định hoặc có hành vi trái pháp luật, đòi xử lý người có quyết định hay hành vi đó: Đây là trường hợp khá phổ biến. Nếu nhìn về bề ngoài thì có vẻ như vụ việc vừa có khiếu nại, vừa có tố cáo nhưng nếu xét về bản chất thì đây chỉ là những vụ việc khiếu nại vì mục đích đòi lại lợi ích của mình. Những yếu tố gọi là tố cáo trong đó có thể chỉ là thể hiện sự bức xúc của người khiếu nại trước sự thiệt thòi của mình mà họ cho rằng do người ban hành hay thực hiện quyết định đã gây ra, cũng có thể họ đưa ra những hành vi sai trái của đối tượng để tăng thêm sức ép hay tạo niềm tin cho người nhận được khiếu nại về hành vi mà họ khiếu nại, thúc đẩy cơ quan, người có thẩm quyền quan tâm giải quyết. Những người làm công tác thanh tra giải quyết khiếu nại, tố cáo thường gọi đây là vụ việc “tố để khiếu”.
Người khiếu nại đã tố cáo người giải quyết khiếu nại về việc đã ban hành quyết định giải quyết (hoặc người đã đưa ra kiến nghị giải quyết): Đây là một hiện tượng ngày càng xảy ra nhiều trên thực tế, nhất là sau khi Luật khiếu nại được ban hành. Nguyên nhân xuất phát từ việc theo quy định của pháp luật thì việc giải quyết khiếu nại chỉ được thực hiện ở mức độ nào đó (theo quy định hiện hành thì chỉ là 02 lần). Nếu không hài lòng với việc giải quyết khiếu nại thì người khiếu nại có thể khởi kiện vụ kiện hành chính tại tòa án (nếu họ tiếp tục khiếu nại thì cơ quan nhận được sẽ từ chối thụ lý; khoản 7 Điều 11 của Luật khiếu nại). Tuy nhiên, vì những lý do khác nhau họ không khởi kiện ra tòa mà vẫn muốn được giải quyết tại các cơ quan hành chính. Vì vậy, họ “lách luật” bằng cách thay vì tiếp tục khiếu nại, họ tố cáo hành vi vi phạm pháp luật của người có thẩm quyền ban hành quyết định giải quyết (thủ trưởng cơ quan hành chính) hoặc người đã tiến hành thẩm tra, xác minh và kiến nghị việc giải quyết (Chánh thanh tra hoặc thủ trưởng cơ quan chuyên môn). Một số cơ quan đã khá lúng túng trong việc giải quyết những vụ việc như vậy và có những cách ứng xử khác nhau và không phải không có cơ quan đã tiến hành giải quyết theo trình tự tố cáo. Theo chúng tôi, đối với những vụ việc chuyển từ khiếu nại sang tố cáo như vậy thì về bản chất vẫn là khiếu nại vì mục đích của nó không có gì thay đổi, vẫn là việc theo đuổi lợi ích của bản thân mình. Nếu chỉ căn cứ vào hình thức mà chấp nhận sự thay đổi này thì sẽ làm lẫn lộn và có nguy cơ là vụ việc khiếu nại không bao giờ có thể kết thúc.
Có thể còn có những dạng khác nữa xảy ra trên thực tế mà muốn giải quyết được thì trước hết phải nắm rõ bản chất của sự việc với một vài tiêu chí mà chúng tôi mạnh dạn nhiều ý kiến trao đổi. Và có lẽ cũng đã đến lúc các cơ quan nhà nước có thẩm quyền cần có sự tổng kết, từ đó đưa ra những hướng dẫn, có thể dưới hình thức quy phạm, có thể dưới hình thức hướng dẫn nghiệp vụ để có sự thống nhất về nhận thức và phương hướng xử lý những vụ việc “vừa khiếu, vừa tố” như trên.