Quy trình soạn thảo, trình cơ quan lập pháp (Quốc hội hay Nghị viện) thông qua, ban hành ở các nướ có nhiều điểm tương đồng, nhưng do cơ quan lọ pháp của các nước, xét về mặt cơ cấu, một viện - hai viện, theo hình thức chính thể cộng hoà tổng thống hay cộng hoà đại nghị hoặc theo hình tới chính thể cộng hoà hay quân chủ, cũng như truyền thống lịch sử mà có nhiều nét khác nhau.

 

1. Quy trình lấy ý kiến đóng góp cho dự thảo văn bản luật tại Việt Nam

Để bảo đảm cho dự thảo văn bản quy phạm pháp luật phù hợp với đối tượng thi hành, pháp luật quy định các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật phải được lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan. Tuỳ theo nội dung dự thảo văn bản, pháp luật quy định cơ quan soạn thảo có thể tự mình quyết định việc lấy ý kiến hoặc bắt buộc phải lấy ý kiến những đối tượng nhất định.

Ví dụ: Đối với dự thảo văn bản quy định các vấn đề liên quan đen quyền, lợi ích của doanh nghiệp thì cơ quan soạn thảo bắt buộc phải lấy ý kiến của Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI). Trong trường hợp pháp luật không quy định bắt buộc thì cơ quan soạn thảo có quyền quyết định việc lấy ý kiến và chọn đối tượng để lấy ý kiến. Tuỳ thuộc vào tính chất, nội dung, điều kiện thực tế, việc lấy ý kiến của các cơ quan, tố chức, cá nhân liên quan có the được thực hiện bằng các hình thức: hội nghị, hội thảo; nghiên cứu, góp ý trực tiếp hoặc gửi thư tới ban soạn thảo; thông qua các phương tiện thông tin đại chúng. Đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước trung ương, pháp luật quy định bắt buộc đăng tải dự thảo trên trang thông tin điện tử của cơ quan chủ trì soạn thảo trong thời gian ít nhất là 60 ngày để người dân đóng góp ý kiến. Trên cơ sở những ý kiến đóng góp của các cơ quan, tổ chức, cá nhân, cơ quan chủ trì soạn thảo chỉnh lý đế hoàn thiện dự thảo.

- Thảo luận về nội dung của dự thảo, tờ trình, nội dung giải trình, tiếp thu ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân.

- Bảo đảm các quy định của dự thảo phù hợp với chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng. Để thực hiện nhiệm vụ này, ban soạn thảo tiến hành tổ chức nghiên cửu thông tin, chủ trương, chính sách của Đảng và tài liệu có liên quan đến dự thảo.

- Bảo đảm tính họp hiến, tính họp pháp, tính thống nhất của dự thảo với hệ thống pháp luật.

- Bảo đảm tính khả thi của văn bản.

Kết quả của giai đoạn soạn thảo, cơ quan chủ trì soạn thảo đã có dự thảo văn bản quy phạm pháp luật tương đối hoàn chỉnh.

 

2. Thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

Thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là thủ tục có ý nghĩa quan trọng trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Hoạt động này được thực hiện bởi một số cơ quan có thẩm quyền nhằm đánh giá một cách toàn diện, khách quan dự thảo văn bản quy phạm pháp luật về các vấn đề: nội dung, hình thức, kĩ thuật pháp lý trước khi trình cơ quan có thẩm quyền thông qua. Hoạt động thẩm định, thẩm tra góp phần bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật, đồng thời bảo đảm chất lượng và tính khả thi của văn bản. về bản chất, đây là những hoạt động kiểm tra trước văn bản quy phạm pháp luật. Hoạt động này có mục đích phát hiện để xử lý kịp thời các khiếm khuyết của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ngay trong quá trình soạn thảo.

 

2.1 Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

- Chủ thể tiến hành hoạt động thẩm định

Theo quy định của pháp luật, Bộ Tư pháp có trách nhiệm thẩm định dự án luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của ủy ban Thường vụ Quốc hội (do Chính phủ trình), nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ; vụ pháp chế của các bộ, cơ quan ngang bộ có trách nhiệm thẩm định thông tư do các bộ, cơ quan ngang bộ này ban hành; sở tư pháp có trách nhiệm thẩm định dự thảo nghị quyết của hội đồng nhân dân (do ủy ban nhân dân trình), quyết định của ủy ban nhân dân cấp tỉnh; phòng tư pháp có trách nhiệm thẩm định dự thảo nghị quyết của hội đồng nhân dân (do ủy ban nhân dân trình), quyết định của ủy ban nhân dân cấp huyện. Đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật có nội dung phức tạp, liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực hoặc do Bộ Tư pháp, sở tư pháp, phòng tư pháp chủ trì soạn thảo thì người đứng đầu những cơ quan này thành lập hội đồng thẩm định. Hội đồng thẩm định bao gồm đại diện các cơ quan hữu quan, các chuyên gia, các nhà khoa học.

- Nội dung hoạt động thẩm định

Việc thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật tập trung vào các vấn đề sau đây:

+ Sự phù hợp của nội dung dự thảo văn bản với mục đích, yêu cầu, phạm vi điều chỉnh, chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh đã được thông qua;

+ Tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của dự thảo văn bản với hệ thống pháp luật; tính tương thích với điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên. Đây là phần đánh giá quan trọng nhất trong nội dung thẩm định. Theo đó, ở nội dung thẩm định về tính hợp hiến, cần nêu rõ ý kiến đánh giá về các vấn đề sau đây của dự án, dự thảo:

. Sự phù hợp giữa các quy định của dự án, dự thảo với quy định cụ thể, nguyên tắc, tinh thần của Hiến pháp về bản chất của Nhà nước.

. Sự phù hợp của các quy định của dự án, dự thảo với quy định cụ thể, nguyên tắc cơ bản, tinh thần của Hiến pháp về chế độ kinh tế.

. Sự phù hợp giữa các quy định của dự án, dự thảo với quy định cụ thể, nguyên tắc cơ bản, tinh thần của Hiến pháp về quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân.

. Sự phù hợp giữa các quy định của dự án, dự thảo với quy định cụ thể, nguyên tắc cơ bản, tinh thần của Hiến pháp về vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước.

Đối với nội dung thẩm định về tính hợp pháp, cần nêu rõ ý kiến đánh giá về các vấn đề sau đây của dự án, dự thảo:

. Sự phù hợp giữa hình thức, nội dung văn bản với thẩm quyền của chủ thể ban hành văn bản.

. Sự phù hợp giữa nội dung dự án, dự thảo với quy định của văn bản quy phạm pháp luật hiện hành có giá trị pháp lý cao hơn (trong trường hợp phát hiện dự án, dự thảo có quy định không phù hợp với quy định của văn bản có giá trị pháp lý cao hơn nhưng phù hợp với tình hình thực tế, đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, tạo điều kiện thuận lợi cho việc bảo đảm quyền và nghĩa vụ của công dân thì báo cáo thẩm định phải nêu rõ vấn đề này và đề xuất việc xin ý kiến của cơ quan có thẩm quyền).

. Việc tuân thủ trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản theo quy định của pháp luật về xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

Trong nội dung thẩm định về tính thống nhất, tính đồng bộ của dự án, dự thảo đối với hệ thống pháp luật, phải nêu rõ ý kiến đánh giá sự thống nhất giữa quy định của dự án, dự thảo với các quy định của văn bản hiện hành khác do cùng cấp có thẩm quyền ban hành về cùng một vấn đề.

Trong trường hợp phát hiện quy định của dự án, dự thảo không thống nhất với quy định của các văn bản hiện hành khác do cùng cấp có thẩm quyền ban hành về cùng một vấn đề thì báo cáo thẩm định phải phân tích lý do, ưu điểm, nhược điểm trong quy định của dự án, dự thảo và đề xuất phương án xử lý.

Trong nội dung thẩm định về tính tương thích của dự án, dự thảo văn bản với điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên, báo cáo thẩm định phải nêu rõ ý kiến đánh giá về các vấn đề sau đây của dự án, dự thảo:

+ Mức độ chuyển hoá các quy định của điều ước quốc tế vào các quy định của dự án, dự thảo.

+ Những cản trở, khó khăn mà quy định của dự án, dự thảo có thể gây ra đối với việc thực hiện điều ước quốc tế và đề xuất hướng giải quyết.

+ Sự phù hợp giữa quy định của dự án, dự thảo với quy định của các điều ước quốc tế có liên quan. Trong trường hợp phát hiện quy định của dự án, dự thảo trái hoặc không thống nhất với quy định của điều ước quốc tế thì báo cáo thẩm định phải nêu rõ vấn đề này và đề xuẩt hướng xử lý.

+ Sự phù hợp giữa nội dung dự án, dự thảo với các điều ước quốc tế mà Việt Nam đã có kế hoạch tham gia.

+ Sự cần thiết, tính hợp lý và chi phí tuân thủ các thủ tục hành chính trong dự thảo văn bản, nếu trong dự thảo văn bản có quy định thủ tục hành chính. Thẩm định về sự cần thiết ban hành văn bản là việc đánh giá về nhu cầu, mức độ cần thiết phải đặt ra yêu cầu ban hành văn bản để giải quyết các vấn đề của thực tiễn quản lý nhà nước. Việc đánh giá về sự cần thiết ban hành văn bản tập trung vào cơ sở pháp lý và cơ sở thực tiễn làm căn cứ cho việc ban hành vàn bản.

Theo đó, ý kiến đánh giá thể hiện ở các vấn đề sau đây:

- Việc ban hành văn bản là nhằm thể chế hoá chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng; quy định chi tiết thi hành văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn.

- Việc ban hành văn bản là nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, giải quyết các vẩn đề đặt ra của xã hội.

- Việc ban hành văn bản là nhằm giải quyết tình trạng pháp luật hiện hành chưa có quy định hoặc đã có quy định nhưng các biện pháp đó chưa đủ mạnh để giải quyết vấn đề hoặc quy định không còn phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội.

- Khả năng các quy định của dự án, dự thảo bảo đảm giải quyết vấn đề mà văn bản cần phải giải quyết nhằm thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng - an ninh, vị thế đối ngoại của đất nước.

- Sự cần thiết của các chính sách, quy định mới trong dự án, dự thảo.

Đối với tính hợp lý của dự thảo, cơ quan thẩm định tập trung vào những khía cạnh sau:

- Sự phù hợp giữa quy định của dự án, dự thảo với điều kiện kinh tế - xã hội.

- Sự toàn diện của các biện pháp, sự tương xứng, hợp lý của các chế tài trong dự án, dự thảo so với yêu cầu giải quyết vấn đề.

Trong trường hợp các biện pháp nhằm giải quyết vấn đề của dự án, dự thảo gây tác động tiêu cực đến sự phát triển kinh tế - xã hội, đến các đối tượng khác trong xã hội thì báo cáo thẩm định phải nêu rõ vấn đề này và đề nghị biện pháp khắc phục.

- Có cơ chế bảo đảm thực thi theo hướng xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn, trình tự, thủ tục thực hiện.

- Sự phù hợp giữa quy định của dự án, dự thảo với chủ trương cải cách hành chính.

- Sự rõ ràng, cụ thể của các quy định trong dự án, dự thảo để có thể hiểu đúng, hiểu thống nhất, thuận tiện khi thực hiện và áp dụng được ngay khi văn bản có hiệu lực thi hành mà không phải ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành, trừ trường hợp theo quy định tại khoản 1 Điều 11 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.

- Sự phù hợp giữa các quy định của dự án, dự thảo với điều kiện thực tế về nguồn tài chính, nguồn nhân lực để thi hành văn bản; trình độ quản lý, trình độ dân trí.

+ Điều kiện bảo đảm về nguồn nhân lực, tài chính để bảo đảm thi hành văn bản quy phạm pháp luật;

+ Việc lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong dự thảo văn bản, nếu trong dự thảo văn bản có quy định liên quan đến vấn đề bình đẳng giới;

+ Ngôn ngữ, kĩ thuật và trình tự, thủ tục soạn thảo văn bản.

Trong nội dung thẩm định về ngôn ngừ, kĩ thuật soạn thảo phải nêu rõ sự đánh giá về các vấn đề sau đây của dự án, dự thảo:

. Tính hợp lý, khoa học trong bố cục của dự án, dự thảo.

. Việc sử dụng nhất quán các thuật ngữ chuyên môn trong hệ thống văn bản pháp luật hiện hành. Trường hợp trong dự án, dự thảo sử dụng thuật ngữ chuyên ngành, thuật ngữ giới hạn trong phạm vi điều chỉnh của dự án, dự thảo thì các thuật ngữ này phải được giải thích rõ ràng.

. Ngôn ngữ được sử dụng trong dự án, dự thảo phải rõ ràng, đơn nghĩa, dễ hiểu.

. Tuân thủ thể thức, lã thuật trình bày văn bản theo quy định của pháp luật.

 

2.2 Thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

- Chủ thể tiến hành hoạt động thẩm tra

Theo quy định của pháp luật (Xem: Điều 63, Điều 124 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. ban nhân dân trình Quốc hội, hội đồng nhân dân ban hành hoặc văn bản do Chính phủ, ủy ban nhân dân có thẩm quyền ban hành), trách nhiệm thẩm tra dự án luật, pháp lệnh của Quốc hội và ủy ban Thường vụ Quốc hội thuộc về Hội đồng dân tộc và các ủy ban của Quốc hội; dự thảo nghị quyết của hội đồng nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện thuộc về các ban của hội đồng nhân dân. Ngoài ra, Văn phòng Chính phủ, văn phòng ủy ban nhân dân cấp tỉnh, huyện có trách nhiệm thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do Chính phủ…

- Nội dung của hoạt động thẩm tra (Xem: Điều 65 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2020).

Cơ quan thẩm tra tiến hành xem xét, đánh giá về những vấn đề sau:

+ Phạm vi, đối tượng điều chỉnh của văn bản. Tương tự hoạt động thẩm định, thẩm tra về đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản là nhằm đánh giá về các vấn đề liên quan đến đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản đó ở các góc độ: sự phù hợp giữa đối tượng với phạm vi điều chỉnh của dự án, dự thảo; sự phù hợp giữa đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự án, dự thảo với chính sách cơ bản của dự án, dự thảo; sự phù hợp giữa đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự án, dự thảo với các quy định cụ thể của dự án, dự thảo.

+ Nội dung của dự thảo văn bản và những vấn đề còn có ý kiến khác nhau, việc giao và chuẩn bị văn bản quy định chi tiết (nếu có).

+ Sự phù hợp giữa nội dung của dự thảo văn bản với chủ trương, đường lối của Đảng; tính họp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của dự thảo văn bản vói hệ thống pháp luật; tính tương thích với điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên.

+ Tính khả thi của các quy định trong dự thảo văn bản.

+ Điều kiện bảo đảm về nguồn nhân lực, tài chính cho việc thi hành văn bản quy phạm pháp luật.

+ Việc bảo đảm chính sách dân tộc, lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong dự thảo văn bản, nếu dự thảo văn bản có quy định liên quan đến vấn đề dân tộc, bình đẳng giới.

+ Ngôn ngữ, kĩ thuật và trình tự, thủ tục soạn thảo văn bản.

Sau khi tiến hành thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, cơ quan thẩm định, thẩm tra phải thể hiện quan điểm về chất lượng của dự thảo trong báo cáo thẩm định, thẩm tra để cơ quan soạn thảo tiếp thu, chỉnh sửa hoàn chỉnh dự thảo trước khi trình chủ thể có thẩm quyền ban hành.

Luật Minh KHuê (sưu tầm & biên tập)