1. Nhập đề

Vi phạm hành chính (VPHC) là loại vi phạm pháp luật vô cùng phổ biến và tính nghiêm trọng đang ngày càng gia tăng, mỗi ngày một “nóng” hơn, đặc biệt là về môi trường, với những hành vi kéo dài như “giết sông Thị Vải của VEDAN”, “đầu độc sông Hồng của MIWON”, xả các chất độc hại ra môi trường của nhiều cơ sở khác, là nguyên nhân của những “làng ung thư”, “trường bệnh phổi”; nhiều vụ triệt phá rừng, mất cảnh quan và tính hấp dẫn của du lịch v.v.. Kết luận sách vở xưa nay rằng: “VPHC là loại vi phạm pháp luật không nguy hiểm cao như tội phạm, nhưng do tính phổ biến nên trong tổng thể nó cũng nguy hại cho xã hội” có lẽ đã lỗi thời theo thực tiễn hiện nay ở nước ta. Nhiều VPHC ngày nay có lẽ còn nguy hiểm hơn nhiều lần một tội phạm nặng nhất như giết người, vì chúng giết môi trường sống của con người, tức là gián tiếp, có khi là trực tiếp giết nhiều người và hủy hoại môi trường sống của nhiều thế hệ mai sau. Vì vậy, VPHC ở nước ta là loại hành vi gây bất ổn cho xã hội rất lớn, gây nguy hiểm cho xã hội rất lớn so với nhiều nước. Nhà nước nào cũng đều quan tâm ban hành chính sách, đường lối xử lý thích hợp đối phó với tình hình VPHC nước mình. Do đó, nước ta càng phải quan tâm cao hơn.

Để đem lại trật tự cho lĩnh vực này cần đến một chính sách tổng thể, đồng bộ, không chỉ là pháp luật, mà cả thực hiện pháp luật, biện pháp tổ chức, giáo dục, thậm chí rất quan trọng là các biện pháp xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế, vật chất - kỹ thuật v.v.. Nhưng vấn đề đầu tiên quan trọng là hoàn thiện hệ thống pháp luật. Ở đây tôi chỉ xin bàn đôi điều về đổi mới chính sách trong lĩnh vực pháp luật.

>> Luật sư tư vấn pháp luật trực tuyến qua điện thoại gọi:   1900 6162

Luật sư bào chữa tại tòa án ?

Luật sư tư vấn & bào chữa tại tòa án - Ảnh minh họa

2. Khái lược quá trình phát triển của pháp luật về VPHC

Trước năm 1989, pháp luật về VPHC ở nước ta chỉ dừng lại ở tầm thấp, đáng kể nhất là Nghị định phạt vi cảnh số 143 năm 1977. Khái niệm “vi cảnh” được hiểu tương tự như khái niệm VPHC sau này, nhưng với tính chất nhẹ, mức độ thiệt hại nhỏ.

Bước ngoặt cơ bản là Pháp lệnh xử phạt VPHC ngày 30/11/1989 được ban hành và có hiệu lực từ ngày 01/01/1990 (Pháp lệnh 1989). Đây là văn bản đầu tiên có tầm pháp lệnh quy định về TNHC và quy định đầy đủ hơn, cụ thể hơn, chặt chẽ hơn Nghị định 143 nhiều vấn đề cơ bản.

Nhưng theo sự biến đổi nhanh chóng của đời sống, nhất là về giá trị đồng tiền, biến động về tổ chức bộ máy hành chính, Pháp lệnh 1989 và các nghị định đều sớm lạc hậu, Pháp lệnh xử lý VPHC năm 1995 (Pháp lệnh 1995) ra đời, thay thế Pháp lệnh 1989. Ngoài việc quy định lại các loại khung phạt tiền cho phù hợp, các chủ thể có thẩm quyền xử lý và thủ tục xử lý VPHC cụ thể hơn, Pháp lệnh 1995 có sửa đổi rất quan trọng ở chỗ đưa vào Pháp lệnh “các biện pháp hành chính khác” và điều chỉnh thủ tục áp dụng các biện pháp này rất chi tiết, chiếm một số lượng rất lớn các điều của Pháp lệnh.

Thời kỳ này ban hành khoảng 50 nghị định.

Nhưng rồi cũng vì những lý do tương tự thời ban hành Pháp lệnh 1995 mà Pháp lệnh xử lý VPHC năm 2002 (Pháp lệnh 2002) được ban hành, thay thế Pháp lệnh 1995, trong đó “các biện pháp hành chính khác” được giữ nguyên với những sửa đổi không đáng kể.

Tiếp đến Pháp lệnh ban hành năm 2007 (Pháp lệnh 2007) bãi bỏ biện pháp quản chế hành chính và những điều liên quan của Pháp lệnh 2002.

Lại cũng vì những lý do tương tự như trước mà Pháp lệnh ban hành ngày 02/4/2008 (Pháp lệnh 2008) sửa đổi, bổ sung một lần nữa một số điều của Pháp lệnh 2002 (có hiệu lực từ 01/8/2008). Các biện pháp hành chính khác được giữ nguyên như Pháp lệnh 2007.

Từ ngày ban hành Pháp lệnh 2002 đã có khoảng 70 nghị định được ban hành để thực hiện Pháp lệnh này, chưa kể Nghị định số 134/2003/NĐ-CP hướng dẫn thi hành Pháp lệnh 2002 và Nghị định 37/2005/NĐ-CP quy định thủ tục áp dụng các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử lý VPHC, cũng không kể trong số đó các nghị định về “các biện pháp hành chính khác”. Chưa kể rồi sẽ một lọat nghị định mới lại ra đời trên cơ sở Pháp lệnh 2008 để thay thế các nghị định cũ được ban hành trên cơ sở Pháp lệnh 2002. 

Như vậy, có thể hình dung hệ thống pháp luật về VPHC nước ta đồ sộ và thay đổi nhanh, khó theo dõi như thế nào, không chỉ đối với người áp dụng, người bị áp dụng, mà cả đối với người nghiên cứu. Tuy các pháp lệnh và nghị định liên tục sửa kế tiếp nhau, thay đổi nhanh, nhưng với kiểu chắp vá, đưa ra các giải pháp tình thế nên vẫn không thể theo kịp với biến động của thực tiễn, nhất là dưới tác động của các yếu tố kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế, lạm phát, đồng tiền mất giá. Mặt khác, khi có quá nhiều nghị định thì không chỉ trong ban hành dễ bị chồng chéo, mâu thuẫn, mà khi thực hiện cũng rất khó theo dõi và do đó lại dễ xảy ra vi phạm. Hơn nữa, các nghị định này, cũng giống các nghị định trong các lĩnh vực khác, đều mắc một chứng tật chung là rất nhiều chỗ “copy lại pháp lệnh, luật và copy lẫn nhau” nên rất khó theo dõi.

Quá trình ban hành, sửa đổi, bổ sung các pháp lệnh và kéo theo là các nghị định là một quá trình hoàn thiện pháp luật về TNHC làm cho nó thích ứng hơn với cuộc sống. Vì vậy, không thể phủ nhận rằng các pháp lệnh và nghị định đã đem lại kết quả đáng kể trong lĩnh vực phòng và xử lý VPHC, bảo đảm trật an toàn xã hội. Mỗi pháp lệnh mới được ban hành là một bước tiến mới của công tác lập pháp, có những kinh nghiệm không thể xem nhẹ cần kế thừa, phát huy.

Tuy nhiên, trong nội dung hệ thống pháp luật hiện hành vẫn còn không ít những tồn tại cơ bản. Một nguyên nhân lớn của tình trạng này là do sự thiếu hụt về lý luận, dẫn đến hậu quả là phương pháp điều chỉnh pháp luật còn nhiều bất cập với thực tiễn.

3. Những vấn đề đang đặt ra đối với hệ thống pháp luật về TNHC

Thực tiễn đang dặt ra nhiều vấn đề lớn cho hệ thống pháp luật hiện hành về TNHC, chủ yếu nhất là:

1) Về các khung và mức phạt tiền

Tin tức thường ngày luôn phản ánh tình trạng nhiều cơ quan chức năng “bị trói tay” hoặc buông xuôi, cơ sở, cá nhân bất chấp pháp luật, “sẵn sàng chịu phạt để tiếp tục vi phạm”,... Lý do quan trọng nhất dễ thấy rõ là các hình thức TNHC hiện hành không đủ sức răn đe, trước hết là phạt tiền. Để tìm giải pháp cụ thể, cần điểm qua quá trình phát triển.

Theo Pháp lệnh 1989, mức phạt tiền tối thiểu là 1.000 đồng, mức cao nhất là trong lĩnh vực kinh tế có thể được “tính từ 1 đến 3 lần trị giá hàng phạm pháp hoặc từ 1 đến 3 lần số lợi bất chính thu được do VPHC gây ra”. Lúc này lĩnh vực môi trường chưa được đưa vào khung phạt tiền cao nhất. Mức phạt tiền cao nhất theo thủ tục đơn giản là 20.000 đồng.

Pháp lệnh 1995 tăng mức phạt tối thiểu lên 5.000 đồng, và bỏ cách quy định tùy nghi của Pháp lệnh 1989 về mức phạt tiền tối đa (các pháp lệnh sau cũng đều bỏ), mà quy định mức tuyệt đối xác định là 100.000.000 đồng và lĩnh vực môi trường đã được đưa vào khung phạt tiền cao nhất. Mức phạt tiền cao nhất theo thủ tục đơn giản là 20.000 đồng, không thay đổi.

Pháp lệnh 2002 giữ nguyên mức phạt tối thiểu là 5.000 đồng, mức phạt tiền tối đa tuyệt đối xác định nâng lên 500.000.000 đồng, nhưng lại đưa lĩnh vực môi trường vào khung thứ ba mà cao nhất chỉ là 70.000.000 đồng. Mức phạt cao nhất theo thủ tục đơn giản nâng từ 20.000 đồng lên 100.000 đồng.

Pháp lệnh 2008 sửa đổi, bổ sung Pháp lệnh 2002 chủ yếu về mức và khung phạt tiền, cụ thể là: (1) Nâng mức phạt tối thiểu từ 5.000 đông lên 10.000 đồng; (2) Mức tối đa tuyệt đối xác định vẫn là 500.000.000 đồng, nhưng bổ sung thêm quy định: “Trong trường hợp luật quy định mức phạt tiền tối đa khác với quy định tại Điều này thì áp dụng theo quy định của luật” (Điều 14) và lĩnh vực môi trường lại được đưa trở lại vào khung cao nhất; (3) Mức phạt cao nhất theo thủ tục đơn giản nâng từ 100.000 đồng lên 200.000 đồng; (4) Theo đó, mức cao nhất mà các chủ thể có thẩm quyền xử phạt cũng được nâng lên tương ứng, ví dụ: Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã (UBND) và Trưởng công an cấp xã: nâng từ 500.000 đồng lên 2.000.000 đồng; Chủ tịch UBND cấp huyện: từ 20.000.000 đồng nâng lên 30.000.000 đồng; v.v..

Do các pháp lệnh vẫn chỉ dừng lại ở những quy định chung, mang tính nguyên tắc, nên các nghị định mới đóng vai trò chủ yếu trong thực tiễn. Nhưng các pháp lệnh, kể cả các nghị định, vừa mới ban hành, đến ngày có hiệu lực thì nhiều quy định đã lỗi thời, trước hết là mức phạt tiền. Tuy nhiên mức phạt tiền (ngay cả theo Pháp lệnh 2008 mới có hiệu lực) đối với VPHC trong nhiều lĩnh vực là chưa đủ sức răn đe, kém hiệu quả. Hoặc có khi muốn sửa nghị định thì lại vướng pháp lệnh, như tình trạng Dự thảo Nghị định sửa đổi, bổ sung Nghị định về xử lý VPHC trong lĩnh vực xây dựng hiện nay: nếu nâng mức phạt lên cho tương xứng thì quá tải cho cấp huyện, cấp tỉnh, mà lại khó xử lý được kịp thời. Bởi vì, Chủ tịch UBND cấp xã chỉ được phạt cao nhất đến 2.000.000 đồng, so với thời giá hiện nay và đối với loại VPHC về xây dựng của người dân thì cũng đã rất thấp, và 30.000.000 đồng đối tổ chức kinh doanh thì không thấm vào đâu.

Trong tình hình đó thì cách quy định tùy nghi nói trên về mức phạt tiền cao nhất của Pháp lệnh 1989 phải chăng là một biện pháp có thể bảo đảm tính răn đe, một kinh nghiệm đáng xem lại? Quy định như vậy thì khi áp dụng dễ vi phạm pháp chế, nhiều trường hợp không khả thi, nhưng nếu hiểu biết pháp luật và thực tiễn, tổ chức tốt, trách nhiệm cao và kiểm tra, thanh tra, giám sát chặt chẽ thì pháp chế vẫn có thể được bảo đảm mà chủ thể có thẩm quyền lại rộng đường xử lý. Tuy các pháp lệnh sau này đều bỏ cách quy định này, nhưng có những nghị định “vẫn cứ khôi phục lại”[1] chứng tỏ có nhu cầu thực tiễn và hiệu quả.  

Cuộc sống và thực tiễn điều chỉnh pháp luật về mức phạt tiền đối với VPHC đòi hỏi phải có những đổi mới đồng bộ, hệ thống, mạnh, triệt để và kịp thời mang tính đường lối, chính sách khác với cách làm lâu nay.

2) Về thẩm quyền quy định

Pháp lệnh 1989, ngoài việc trao cho Chính phủ thẩm quyền quy định các hành vi VPHC và các hình thức xử lý, thủ tục áp dụng cụ thể đối với các hành vi theo những nguyên tắc và khung mà Pháp lệnh quy định, Pháp lệnh còn trao cho bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ (gọi chung là bộ trưởng) và cơ quan thuộc Chính phủ quyền hướng dẫn việc áp dụng quy định của Pháp lệnh và Nghị định của Chính phủ, trao cho Hội đồng nhân dân (HĐND) cấp tỉnh quyền quy định các hành vi VPHC trong các lĩnh vực quản lý nhà nước ở địa phương, hình thức xử phạt và các biện pháp áp dụng đối với các vi phạm đó.

Đáng quan tâm nhất, có thể là một kinh nghiệm quan trọng đáng xem xét, là việc trao quyền cho HĐND cấp tỉnh. Nhưng việc trao quyền kèm theo ba điều kiện:

(1) VPHC đó chưa được quy định trong văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở trung ương;

(2) Dựa trên đặc điểm riêng và yêu cầu quản lý ở địa phương;

(3) Các hình thức, mức xử phạt và điều kiện áp dụng chúng không trái với quy định tương ứng trong văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở trung ương (Điều 2 Pháp lệnh 1989)

Nhưng vì các bộ trưởng và chính quyền cấp tỉnh, không chỉ HĐND, mà cả UBND, ban hành nhiều văn bản trái pháp luật, lạm quyền (không có quyền quy định VPHC mà cứ quy định), hoặc vượt quyền được trao, nên Pháp lệnh 1995 đã bãi bỏ hoàn toàn việc trao quyền nói trên. Đáng tiếc rằng, các pháp lệnh sau vẫn “quên” sự trao quyền này. Các biện pháp tình thế thường theo kiểu “đau chỗ nào cắt bỏ chỗ ấy”, điều trị triệu chứng mà không phải căn nguyên.

Nhưng việc bãi bỏ sự trao quyền này không đưa lại kết quả khả quan hơn, khi mà rất nhiều địa phương sau đó từ Pháp lệnh 1995 vẫn cứ “xé rào” Pháp lệnh và các nghị định. Gần đây hơn, trong thời gian khoảng năm 2003-2004, 33 tỉnh thành đã “nóng ruột” do tình hình VPHC gia tăng lại “xé rào” Pháp lệnh 2002 và các nghị định: quy định không chỉ các VPHC theo đặc điểm địa phương, mà định ra cả tổ chức mới chuyên xử phạt VPHC, tăng thẩm quyền xử phạt hơn cả Pháp lệnh và quy định cả chế tài xử phạt mới. Như vậy là không hợp pháp, nên sau đó có tỉnh thành đã tự bãi bỏ khi Chính phủ răn đe nhiều lần, nhưng nhiều tỉnh thành vẫn “chờ” Bộ trưởng Bộ Tư pháp đình chỉ và Thủ tướng bãi bỏ.

Thực trạng này nói lên vấn đề quan hệ giữa yếu tố hợp pháp và hợp lý: pháp luật về VPHC (bao gồm cả Pháp lệnh và các nghị định) là cứng nhắc, không theo kịp tình hình và không phù hợp với đặc điểm các địa phương 64 tỉnh thành khác nhau trên cả nước nên không đủ sức răn đe. Thường bao giờ cũng vậy, địa phương hiểu mình hơn là trung ương, mà VPHC thì vô cùng đa dạng, mỗi địa phương mỗi khác, miền núi khác miền xuôi, nông thôn khác thành thị, lại khác nhau theo vùng miền, chúng không chỉ khác nhau về địa lý (có khi cả thời tiết), mà cả điều kiện kinh tế, tập quán, thói quen, ý thức pháp luật… VPHC lại biến động và phát triển nhanh chóng, nhất là đối với tình hình kinh tế - xã hội đất nước hiện nay, đòi hỏi phải có những biện pháp xử lý uyển chuyển, mạnh, kịp thời và phân hóa theo đặc điểm địa phương. Điều này các cơ quan trung ương không đáp ứng được, mà lại “đang chuyển lên tầm quản lý vĩ mô”, phân cấp, phân quyền mạnh cho địa phương.

Có vẻ như là một “mâu thuẫn thống nhất” với lập luận trên là sự kiện trong quá trình xây dựng và ban hành thì dự thảo Pháp lệnh 1989 phải trình Hội đồng Nhà nước (HĐNN), nếu chúng tôi không lầm, đến 3 lần mới được thông qua, bởi lý do chính là HĐNN yêu cầu Chính phủ trình HĐNN không chỉ Dự thảo Pháp lệnh để ban hành mà cả các dự thảo nghị định về các hành vi VPHC để HĐNN cho ý kiến, nhưng Chính phủ mấy lần không làm được. Cuối cùng, Chính phủ hứa sẽ sớm ban hành các nghị định về các hành vi VPHC trong 1-2 năm tới, nhưng rồi lời hứa không giữ được: cho đến trước Pháp lệnh 1995 các nghị định vẫn liên tục ra đời. Yêu cầu này của HĐNN, theo chúng tôi, là rất hợp lý, thể hiện ở chỗ: Trong chính sách pháp luật về VPHC điều quan trọng không chỉ là quy định các nguyên tắc và khung xử lý, mà là các hành vi VPHC cụ thể và hình thức, cách xử lý đối với chúng. Đây là lý do vì sao ở đa phần các nước phát triển phần nguyên tắc và hành vi VPHC quan trọng đều ban hành bằng luật.

Một điều đáng để suy nghĩ là hiện nay, Uỷ ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH) ban hành pháp lệnh là “do Quốc hội giao” (quy định tại Điều 21 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 (Luật 1996), Điều 12 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 (Luật 2008)), và Chính phủ ban hành nghị định lại là theo uỷ quyền của UBTVQH (quy định tại khoản 2b Điều 56 Luật 1996, Điều 14 Luật 2008). Đây đã là sự “uỷ quyền bắc cầu”, hiện tượng xa lạ đối với luật pháp tiên tiến vì đơn giản là nó không hợp pháp. Lý do cũng dễ hiểu: anh không thể cho hay ủy quyền cái không phải của anh. Nhưng đây là do cơ chế UBTVQH ban hành pháp lệnh có hiệu lực như luật, một giải pháp tình thế đã tồn tại quá lâu của thực tiễn nước ta, một đặc điểm không hay của “mô hình UBTVQH”. Thậm chí còn có hiện tượng “uỷ quyền bắc cầu hai lần”: có nhiều nghị định lại trao quyền hướng dẫn và cụ thể hóa về vấn đề này cho bộ và địa phương.

Những phân tích và thực trạng về vấn đề trao thẩm quyền quy định VPHC chứng tỏ đây là một vấn đề có ý nghĩa lý luận và thực tiễn quan trọng và đến nay vẫn rất thời sự, cần mạnh dạn đổi mới tư duy để xem xét lại, tiếp thu những kinh nghiệm, rút ra giải pháp.

3) Về “các biện pháp hành chính khác”  

Khi có nhu cầu thay thế Nghị quyết số 49 ban hành ngày 20/6/1961 của UBTVQH về việc tập trung cải tạo những phần tử có hành động nguy hại cho xã hội (Nghị quyết 49) đã lỗi thời, trong đó quy định hai biện pháp cưỡng chế hành chính là tập trung giáo dục cải tạo và quản chế, HĐNN đã bàn rất kỹ về việc nên hay không nên đưa vào Pháp lệnh 1989 “các biện pháp hành chính đặc biệt” mà chính là “các biện pháp hành chính khác” theo cách hiểu sau này. Sau khi cân nhắc nhiều lần, cuối cùng HĐNN thống nhất phương án không quy định “các biện pháp cưỡng chế hành chính đặc biệt” trong Pháp lệnh 1989, mà sẽ ban hành một nghị định riêng mang tên “các biện pháp cưỡng chế hành chính đặc biệt” và giao Bộ Nội vụ (tức Bộ Công an ngày nay) soạn thảo và trên thực tế đã soạn thảo. Quyết định như vậy là rất khoa học, chính xác. Cần lưu ý rằng, lúc đó các tổ chức nhân quyền quốc tế quan tâm rất nhiều đến các cơ sở áp dụng Nghị quyết 49 của nước ta.

Nhưng Pháp lệnh 1995 và Pháp lệnh hiện hành lại đưa “các biện pháp hành chính khác” vào: Đây là lý do của việc đổi tên từ “Pháp lệnh xử phạt VPHC” thành “Pháp lệnh xử lý VPHC”. Đây là sửa đổi lớn nhất và không khoa học nhất mà ít thấy nước nào làm, do quan niệm sai lầm rằng “xử lý VPHC” bao gồm “xử phạt VPHC” và áp dụng “các biện pháp hành chính khác” (Điều 1). Gọi là “xử lý VPHC” đáng lẽ chính xác hơn là “xử phạt VPHC”, vì chính sách đối với VPHC không chỉ nhằm mục đích xử phạt, mà còn thường áp dụng các biện pháp khôi phục các quyền và lợi ích bị VPHC xâm hại mà pháp luật hiện hành gọi là “biện pháp khắc phục hậu quả do VPHC gây ra”, và nhiều biện pháp khác nhằm phòng ngừa, ngăn chặn VPHC, chưa kể những biện pháp mang tính chất giáo dục. Cũng vì thế, nhiều nghị định hiện nay mang tên “xử phạt VPHC” là không phù hợp.

“Các biện pháp hành chính khác” là 5 biện pháp theo Pháp lệnh 1995 và Pháp lệnh 2002: giáo dục tại xã, phường, thị trấn; đưa vào trường giáo dưỡng; đưa vào cơ sở giáo dục; đưa vào cơ sở chữa bệnh và quản chế hành chính. Pháp lệnh 2007 đã bãi bỏ biện pháp quản chế hành chính, nay còn 4 biện pháp. Trừ biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn, còn 3 biện pháp còn lại thì chỉ cần đọc tên, đã thấy tính chất “cưỡng chế hành chính đặc biệt” của các biện pháp này.

Nếu nghiên cứu kỹ các pháp lệnh, các nghị định thì nhận thấy rõ ràng việc vẫn để trong pháp luật về VPHC 4 biện pháp này là không khoa học, không phù hợp về lý luận, đặc biệt là trái nguyên tắc pháp chế, vì:

a) Đa phần đối tượng bị xử lý không phải là đối tượng VPHC, mà rất đa dạng: có thể có người thuộc đối tượng VPHC, nhưng đa phần không thuộc diện này, mà là người phạm tội, hoặc thực hiện tội phạm, thậm chí đến “tội nghiêm trọng”, “tội đặc biệt nghiêm trọng” nhưng chưa đến tuổi chịu trách nhiệm hình sự hoặc những đối tượng đặc biệt đa dạng khác.

b) Tính chất các biện pháp này, xét về khía cạnh quyền tự do thân thể của công dân, càng không phải là biện pháp xử lý VPHC, vì mức độ khắc nghiệt cao hơn nhiều so với các biện pháp cưỡng chế hành chính thông thường. Biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn thì về tính chất không khắc nghiệt, nhưng cũng không có thể gọi là biện pháp xử lý VPHC. Ba biện pháp còn lại thì có tính chất của biện pháp hình sự. Trong Bộ luật Hình sự năm 1999 đã có một số biện pháp tương tự, ví dụ: Điều 31- Cải tạo không giam giữ; Điều 37 - Cấm cư trú; Điều 38 - Quản chế: ba biện pháp này thậm chí còn được đưa vào chương hình phạt; và Điều 43 - Bắt buộc chữa bệnh ở Chương Các biện pháp tư pháp khác. Trong Điều 70 - Các biện pháp tư pháp áp dụng đối với người chưa thành niên phạm tội, còn có 2 biện pháp: giáo dục tại xã, phường, thị trấn; đưa vào trường giáo dưỡng. Như vậy, không chỉ tính chất nội dung, mà ngay tên gọi “các biện pháp hành chính khác” này hầu hết trùng với các biện pháp hình sự.

c) Chúng lại được áp dụng theo thủ tục hành chính, nghĩa là được áp dụng không thông qua thủ tục xét xử của Toà án. Đây rõ ràng là trái nguyên tắc pháp chế, vì 3 trong số 4 biện pháp nói trên hạn chế đáng kể quyền tự do thân thể của công dân.

Nói những điều này không có nghĩa là hoàn toàn không cần các biện pháp gọi là “biện pháp hành chính khác” với nội dung khác, mang tính giáo dục hoặc cưỡng chế, vì xã hội vẫn luôn tồn tại các đối tượng cần áp dụng biện pháp này. Vấn đề là chúng không phải nhằm mục đích cưỡng chế, trừng phạt, hạn chế tự do thân thể của cá nhân, hay là “phòng ngừa, ngăn chặn kiểu trừng phạt”, mà chủ yếu là để giáo dục, chữa bệnh, nhiều khi là bắt buộc hoặc để cách ly tránh các đối tượng đó gây hại cho xã hội. Đó là các đối tượng đặc biệt, như: người điên, tâm thần, những người mắc một số bệnh xã hội, nghiện ma tuý mà pháp luật không quy định là tội phạm, thậm chí không phải là VPHC, hoặc đã bị xử phạt hành chính nay tình nguyện chữa trị hoặc cần phải cưỡng chế chữa trị. Do vậy, tuy các biện pháp này là biện pháp hành chính, nhưng không thể để trong Pháp lệnh xử lý VPHC, cũng không phải trong Bộ luật Hình sự, mà phải quy định trong các văn bản riêng, kể cả biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn.

4) Về hình thức phạt giam hành chính và phạt lao động bắt buộc

Nghị định 143, ngoài hai hình thức phạt chính là cảnh cáo và phạt tiền, còn quy định hai hình thức phạt giam hành chính từ 1 đến 3 ngày và phạt lao động bắt buộc từ 1 đến 3 ngày. Pháp lệnh 1989 chỉ quy định hai hình thức phạt chính và hai hình thức phạt bổ sung như hiện nay, từ Pháp lệnh 2002 thì thêm hình thức phạt trục xuất áp dụng đối với người nước ngoài, tức là bỏ phạt giam hành chính và phạt lao động bắt buộc. Sự bãi bỏ này là do qua khảo sát, tổng kết thực tiễn lúc đó thấy khá phổ biến tính trạng vi phạm pháp chế, quyền công dân khi áp dụng hai hình thức này. Tuy nhiên, nhiều nước vẫn áp dụng hai hình thức này, thậm chí với thời gian dài hơn quy định của Nghị định 143 khá nhiều. Tổng hợp ý kiến các địa phương lúc đó thì đa số ngành chức năng nhiều tỉnh, thành phố lại vẫn muốn để hai hình thức này với mục đích đa dạng hóa các hình thức xử phạt, cũng là để dễ áp dụng đối với các đối tượng VPHC vốn rất đa dạng và do đó, tăng hiệu quả của chính sách xử lý VPHC. Đáng tiếc cho đến nay, hai hình thưc này vẫn chưa được tái lập, dù ý thức pháp luật của quan chức đã được nâng lên nhiều so với thời 1989, trong khi đó lại đưa ra cái gọi là “các biện pháp hành chính khác” vào Pháp lệnh xử lý VPHC.

Có một cách làm vừa bảo đảm nguyên tắc pháp chế, vừa hiệu quả là bỏ “các biện pháp hành chính khác” trong Pháp lệnh, thay vào đó áp dụng lại hai hình thức phạt giam hành chính và lao động bắt buộc mà Nghị định 143 đã quy định, nhưng với thời hạn cao nhất là dưới ba tháng. Cố Phó Chánh án Tòa án nhân dân tối cao Trịnh Hồng Dương (sau này là Chánh án) khi đó đã phát biểu trước HĐNN, rằng phạt giam hình sự có thời gian từ 3 thàng trở lên, thì phạt giam dưới 3 tháng là khoảng trống mà pháp luật về VPHC có thể lấp đầy để bảo đảm tính hệ thống của chế tài phạt giam nói chung. Chúng tôi rất tán thành quan điểm đó và cho rằng, đối với các đối tượng sau đây quy định tại Pháp lệnh hiện hành thuộc diện áp dụng “các biện pháp hành chính khác” nếu đưa sang diện áp dụng hai hình thức phạt này là hoàn toàn hợp lý, đó là:

(1) Các đối tượng bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn được quy định tại điểm c khoản 2 Điều 23: “Người nghiện ma tuý từ đủ 18 tuổi trở lên, người bán dâm có tính chất thường xuyên từ đủ 14 tuổi trở lên có nơi cư trú nhất định”.

Đối với các đối tượng quy định tại điểm b khoản 2: “Người từ đủ 12 tuổi trở lên nhiều lần có hành vi trộm cắp vặt, lừa đảo nhỏ, đánh bạc nhỏ, gây rối trật tự công cộng” thì cần quy định phân hóa: chỉ người từ đủ 14 tuổi trở lên mới đưa vào diện có thể áp dụng hai hình thức phạt này cho đúng tuổi chịu TNHC; còn diện từ đủ 12 tuổi đến dưới 14 tuổi, cũng như các đối tượng quy định tại điểm d khoản 2: “Người trên 55 tuổi đối với nữ và trên 60 tuổi đối với nam thực hiện hành vi vi phạm pháp luật quy định tại khoản 2 Điều 25 của Pháp lệnh này” thì vẫn áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn, nhưng lúc này biện pháp trên chỉ thuần túy mang tính chất giáo dục và nằm ngoài pháp luật về VPHC.

(2) Các đối tượng bị áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng được quy định tại điểm c khoản 2 Điều 24: “Người từ đủ 14 tuổi đến dưới 18 tuổi nhiều lần thực hiện  hành vi trộm cắp vặt, lừa đảo nhỏ, đánh bạc nhỏ, gây rối trật tự công cộng mà trước đó đã bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn hoặc chưa bị áp dụng biện pháp này nhưng không có nơi cư trú nhất định”.

(3) Các đối tượng bị áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở giáo dục được quy định tại khoản 2 Điều 25, là: “người thực hiện hành vi xâm phạm tài sản của tổ chức trong nước hoặc nước ngoài, tài sản, sức khoẻ, danh dự, nhân phẩm của công dân, của người nước ngoài, vi phạm trật tự, an toàn xã hội có tính chất thường xuyên nhưng chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự, đã bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn hoặc chưa bị áp dụng biện pháp này nhưng không có nơi cư trú nhất định”.

(4) Các đối tượng bị áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở chữa bệnh được quy định tại khoản 2 Điều 26, bao gồm:

“a) Người nghiện ma tuý từ đủ 18 tuổi trở lên đã bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn hoặc chưa bị áp dụng biện pháp này nhưng không có nơi cư trú nhất định;

b) Người bán dâm có tính chất thường xuyên từ đủ 16 tuổi trở lên đã bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn hoặc chưa bị áp dụng biện pháp này nhưng không có nơi cư trú nhất định”.

Đối với các đối tượng này mà áp dụng “các biện pháp hành chính khác” hạn chế tự do thân thể từ 3 tháng trở lên là vi phạm pháp chế, nhưng phạt tiền thì hoặc không hiệu quả hoặc bất khả thi. Nhưng phạt giam hành chính đối với một số đối tượng cụ thể trong số đó thì có thể ngăn chặn những nguy hại cho trật tự xã hội, còn phạt lao động bắt buộc lại thích hợp đối với một số loại đối tượng cần giáo dục lao động nhiều hơn. Tuy nhiên, đối với đối tượng nào thì áp dụng biện pháp nào và với thời hạn bao nhiêu thì tùy từng trường hợp mà quy định cho phù hợp, nhưng cả hai biện pháp đều cần lưu ý tăng cường kết hợp với các hình thức giáo dục.

Trên đây là bốn vấn đề, vừa là tồn tại của pháp luật về TNHC của nước ta hiện nay, vừa là kinh nghiệm mà theo chúng tôi, là lớn nhất. Bên cạnh đó, còn một số tồn tại về mặt kỹ thuật khác, cũng có khi mang tính chất quan điểm của Pháp lệnh (ở đây không thể điểm đến các nghị định, vì nó quá nhiều), đơn cử như: 

(1)  Về định nghĩa khái niệm VPHC:

Pháp lệnh 1989 thì định nghĩa trực tiếp khái niệm VPHC (Điều 1), nhưng các pháp lệnh sau này đều không định nghĩa khái niệm “hành vi VPHC” - cơ sở của TNHC, mà định nghĩa khái niệm “xử lý VPHC”, tức là định nghĩa “việc làm”, và còn giải nghĩa rằng: “xử lý VPHC” bao gồm “xử phạt VPHC” và “các biện pháp hành chính khác”. Quan niệm về “xử lý VPHC” như trên, theo chúng tôi, là sai về nhiều nghĩa, vì như đã trình bày, “các biện pháp hành chính khác” chủ yếu không phải để áp dụng với VPHC và pháp luật về VPHC không chỉ nhằm mục đích xử phạt.

(2)  Về khách thể VPHC trong định nghĩa VPHC:

Các pháp lệnh trong các định nghĩa vừa nêu trên đều dùng công thức “xâm phạm các quy tắc quản lý nhà nước” để chỉ khách thể VPHC và tính nguy hại mà nó gây ra cho xã hội là không chính xác. “Các quy tắc quản lý nhà nước”, theo nghĩa rộng chính là pháp luật, theo nghĩa hẹp thì rất không xác định. Vì vậy, công thức này thực ra vẫn chỉ nói về tính chất trái pháp luật của VPHC và như vậy là lặp lại trong định nghĩa. 

(3)  Về loại chủ thể VPHC đặc biệt là cán bộ, công chức nhà nước và người có thẩm quyền nói riêng:

Chủ thể của VPHC, theo tất cả các pháp lệnh và Điều 6 Pháp lệnh hiện hành, là cá nhân hoặc tổ chức. Đáng tiếc rằng, không phân biệt ra được một loại chủ thể đặc biệt là cán bộ, công chức nhà nước nói chung và người có thẩm quyền nói riêng chịu TNHC đối với những VPHC liên quan đến công vụ. Chỉ có một quy định “lợi dụng chức vụ, quyền hạn để vi phạm” là một tình tiết tăng nặng (khoản 5 Điều 9 Pháp lệnh hiện hành). Nhưng như thế là chưa đầy đủ. Nguyên tắc tăng nặng mức xử phạt đối với những người có thẩm quyền, cán bộ, công chức nhà nước là một vấn đề lý luận về xử lý VPHC có nhu cầu thực tiễn và thường pháp luật nhiều nước quy định.

(4)  Vấn đề phân định thẩm quyền xử lý VPHC:

Điều 42 của Pháp lệnh hiện hành về nguyên tắc xác định thẩm quyền xử lý VPHC, mặc dù đã cụ thể hơn các pháp lệnh trước, vẫn còn giữ quy định không khoa học có từ Pháp lệnh 1989 và 1995: “Trong trường hợp VPHC thuộc thẩm quyền xử phạt của nhiều người, thì việc xử phạt do người thụ lý đầu tiên thực hiện” (khoản 1). Đáng lẽ nên đặt ra nguyên tắc mỗi một VPHC chỉ được giao cho một chủ thể xử lý và những trường hợp ngoại lệ cũng phải được quy định rõ, hoặc khái niệm “người thụ lý đầu tiên” phải được định nghĩa rõ. Sẽ là trái với nguyên tắc cơ bản về phân định thẩm quyền: mỗi chủ thể cần có một công việc xác định, một mảnh sân riêng, trong phạm vi đó nó phải hoạt động chủ động, sáng tạo và phải chịu toàn bộ trách nhiệm về hoạt động của mình, không được lấn sân của chủ thể khác. Nếu không, sẽ xảy ra tình trạng hoặc tranh chấp, rối loạn, hoặc nhiều vi phạm không ai xử lý vì không biết ai là “người thụ lý đầu tiên”, mà cũng khó quy trách nhiệm cho ai.

(5)  Quan hệ giữa “thời hạn” và “thời hiệu”:

Quy định tại Điều 56 Pháp lệnh rằng: nếu quá thời hạn 10 ngày, kể từ ngày lập biên bản về VPHC (hoặc 60 ngày trong trường hợp đặc biệt, kể cả gia hạn), người có thẩm quyền xử phạt không được xử phạt, trừ trường hợp xử phạt trục xuất, mà chỉ có thể áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả, là trái với Điều 10 về thời hiệu xử lý VPHC là 1 hoặc 2 năm. Vậy nếu quá “thời hạn” này mà chưa quá “thời hiệu” thì sao? Theo chúng tôi, ở đây ý nghĩa khái niệm “thời hạn” và “thời hiệu” được hiểu chưa đúng.

 (6)  Về các biện pháp ngăn chặn và bảo đảm việc xử lý VPHC: 

Các Điều 43 - 52 Pháp lệnh hiện hành quy định 8 biện pháp bảo đảm việc xử lý VPHC:

a) Tạm giữ người theo thủ tục hành chính;

b) Tạm giữ tang vật, phương tiện vi phạm hành chính;

c) Khám người theo thủ tục hành chính;

d) Khám phương tiện vận tải, đồ vật theo thủ tục hành chính;

đ) Khám nơi cất giấu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính;

e) Bảo lãnh hành chính;

g) Quản lý đối với người nước ngoài vi phạm pháp luật Việt Nam trong thời gian làm thủ tục trục xuất;

h) Truy tìm đối tượng bị áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác bỏ trốn.

Trong đó, ba biện pháp e, g, h là được bổ sung từ Pháp lệnh 2002. Nhưng qua nội dung cụ thể quy định tại các điều về các biện pháp này, thì chỉ biện pháp ở điểm g theo Điều 51 mới có thể coi là biện pháp ngăn chặn và bảo đảm việc xử lý VPHC, nhưng tên gọi nên là “quản chế” hay “bảo lãnh đối với người nước ngoài trong xử phạt trục xuất” mới mang tính pháp lý hơn. Nghĩa là tổng cộng chỉ có sáu biện pháp: a, b, c, d, đ, g.

Còn biện pháp ở điểm e (Điều 50) với tên đúng là để ngăn chặn và đảm bảo việc xử lý vi phạm, nhưng nội dung Điều này lại là để thực hiện việc đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục, tức là không phải để ngăn chặn và đảm bảo việc xử lý VPHC. Biện pháp h (Điều 52) cũng chỉ là để áp dụng “các biện pháp hành chính khác”, tức là cũng không phải là biện pháp ngăn chặn và đảm bảo việc xử lý VPHC (*).

Ngoài ra, đáng lẽ việc người có thẩm quyền xử lý VPHC phải ra lệnh đình chỉ ngay hành vi VPHC (Điều 53 Pháp lệnh hiện hành) cũng nên được coi là một biện pháp ngăn chặn và bảo đảm việc xử lý VPHC mà vừa có tính chất khắc phục hậu quả, nhưng ý này chưa được Pháp lệnh tính đến. Pháp lệnh chỉ quy định đơn giản như một việc làm đầu tiên trong thủ tục xử lý VPHC và không quy định “ra lệnh đình chỉ” bằng hình thức nào mà đáng lẽ phải quy định rõ. Do đó, Điều 18 Nghị định số 134/2003/NĐ-CP hướng dẫn thi hành Pháp lệnh 2002 đã phải “giải nghĩa” là “ra lệnh đình chỉ” bằng “quyết định bằng văn bản” hoặc “quyết định bằng lời nói, còi, tín hiệu hoặc các hình thức khác tuỳ từng trường hợp vi phạm cụ thể”. Lệnh quả đúng là một quyết định. 

4. Một số giải pháp hoàn thiện

Thực trạng VPHC và hệ thống pháp luật hiện hành về TNHC và hiệu quả thấp của thực tiễn xử lý VPHC đang đặt ra nhu cầu cấp bách phải đổi mới cơ bản chính sách về VPHC, trước hết là phương pháp điều chỉnh pháp luật đối với lĩnh vực này. Trên cơ sở những phân tích trên, chúng tôi có vài ý kiến về giải pháp hoàn thiện, nhưng ở đây chỉ dừng lại ở giải pháp chung về phương pháp điều chỉnh.

Muốn thực hiện giải pháp này đòi hỏi phải đổi mới cơ bản tư duy và phương pháp điều chỉnh pháp luật. Về lý luận, không nhất thiết mọi hành vi VPHC và cách xử lý đối với chúng đều cần phải điều chỉnh bằng luật, ít nhất là vì các lý do sau:

1) VPHC đa dạng và khác nhau xa về tính địa phương và tính chất ngành;

2) VPHC biến động rất nhanh, nhất là trong điều kiện nước ta: tính quá độ trong xây dựng chủ nghĩa xã hội, xây dựng kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng;

3) Giá trị đồng tiền thay đổi rất nhanh theo thời gian và rất khác nhau giữa các địa phương: thành thị, nông thôn, miền núi, miền xuôi, thậm chí theo vùng miền;

4) VPHC không nguy hiểm cao như tội phạm.

Do đó, điều chỉnh bằng luật (hay pháp lệnh) cụ thể đến chi tiết tất cả các loại VPHC to nhỏ, đều rất khó phản ứng kịp với biến động của thực tiễn, bằng nghị định thì có thể nhanh hơn, nhưng thực tiễn đã chứng tỏ vẫn rất bất cập.

Do đó, để thiết lập trật tự trong lĩnh vực này, một điều kiện quan trọng là phải có một hệ thống pháp luật về TNHC hoàn chỉnh, uyển chuyển, nên vừa cần một văn bản có tính pháp điển hoá cao như Bộ luật và vừa kết hợp với các loại văn bản dưới luật, bảo đảm chủ động thích ứng với những biến đổi của hoàn cảnh cả nước, vừa phân hóa phù hợp theo vùng miền, địa phương.

Trên thế giới có những nước ban hành Bộ luật TNHC (thường là những nước xã hội chủ nghĩa trước đây và hiện nay), có nơi lại ban hành luật về các nguyên tắc của TNHC, còn các hành vi VPHC và hình thức, cách xử lý đối với chúng lại quy định trong các luật chuyên ngành[2]. Bên cạnh đó, thông thường người ta xử lý việc này uyển chuyển: Những quy định quan trọng mang tính nguyên tắc (như kiểu các pháp lệnh của nước ta) và những nhóm, loại VPHC quan trọng, chủ yếu và cách xử lý đối với chúng, được quy định bằng luật; những VPHC cụ thể mang tính đặc thù của địa phương và cách thức xử lý đối với chúng được trao cho chính quyền địa phương, thậm chí cả cho cơ quan hành chính địa phương quy định trong những trường hợp nhất định trên cơ sở khung luật định. Thậm chí như ở Mỹ, quy định về tội phạm và cách thi hành hình phạt tử hình ở các bang cũng khác nhau.

VPHC, cũng như tội phạm, đều là vi phạm pháp luật, chỉ khác nhau ở mức độ nguy hiểm của từng hành vi. Vì thế, đường lối, chính sách về VPHC và phương pháp điều chỉnh pháp luật đối với VPHC cũng nên tiếp nhận, vận dụng đương lối, chính sách hình sự và những nét cơ bản của pháp luật hình sự, kể cả nhiều khái niệm, vào đặc điểm cụ thể của VPHC. Đối với nước ta, nơi vốn đã có thông lệ ban hành Pháp lệnh và các nghị định riêng về VPHC và theo mô hình xã hội chủ nghĩa, nên việc xây dựng và ban hành Bộ luật về VPHC - “luật cơ bản về VPHC” là phù hợp, dưới đó là các nghị định và văn bản của chính quyền cấp tỉnh, kể cả HĐND và UBND. Theo đó, cơ cấu chung của Bộ luật và cách phân định thẩm quyền giữa các cấp (phân cấp) có thể như sau:

1. Phần chung về cơ bản cần dựa trên các quy định của Pháp lệnh hiện hành để nâng lên theo mô hình tương tự như nội dung Phần chung của Bộ luật Hình sự và nội dung của Bộ luật Tố tụng hình sự, loại bỏ phần về “các biện pháp hành chính khác”. Nó không chi tiết, đồ sộ như các nội dung tương ứng của pháp luật hình sự, nhưng cũng không đơn giản, chung quá như Pháp lệnh hiện hành.

2. Phần riêng là các chương quy định về từng nhóm (loại) hành vi VPHC trong các lĩnh vực cụ thể. Nay đã có khoảng 70 nghị định về các loại VPHC, nhưng nên gom lại, kiểu như Bộ luật Hình sự, cũng không loại trừ tồn tại cả các loại VPHC cụ thể quy định trong các luật chuyên ngành. Các chương này vừa có những VPHC cụ thể bảo đảm áp dụng được ngay, nhưng để khoảng không gian cụ thể và xác định cho nghị định và văn bản của chính quyền cấp tỉnh bổ sung hay cụ thể hóa, theo nguyên tắc:

(1) Những loại VPHC về các lĩnh vực cần tập trung xử lý thống nhất và hình thức xử lý cụ thể đối với chúng cần quy định trực tiếp, cụ thể, chi tiết trong Bộ luật. Đó là những loại VPHC nghiêm trọng trong các lĩnh vực như môi trường, quản lý đường hàng không, hàng hải, thềm lục địa, chất phóng xạ, an ninh, quốc phòng v.v.. Nhưng trong số đó có những nhóm VPHC cụ thể nhất định, tùy theo tính chất của chúng, cần giao cho Chính phủ quy định bổ sung và những VPHC cụ thể trong số đó cần giao cho Chính phủ cụ thể hóa, cũng như cách xử lý đối với chúng, nhưng chỉ trong những trường hợp mới phát sinh, thay đổi hoặc trường hợp khẩn cấp. Các quy định loại này của Chính phủ sau đó phải báo cáo Quốc hội trên phiên họp gần nhất, nếu ổn định thì bổ sung vào Bộ luật.

(2) Những VPHC thuộc các lĩnh vực trên nhưng không nghiêm trọng và những VPHC khác chịu ảnh hưởng nhiều đặc điểm của các địa phương và hình thức xử lý đối với chúng thì cần quy định mang tính chất khung và trao cho Chính phủ quy định chi tiết hoặc cụ thể hóa trên cơ sở Bộ luật, luật và trao cho chính quyền địa phương quy định chi tiết hoặc cụ thể hóa trên cơ sở Bộ luật, luật, nghị định, cũng chỉ trong những trường hợp mới phát sinh, thay đổi hoặc trường hợp khẩn cấp. Các quy định loại này của Chính phủ sau đó phải báo cáo Quốc hội tại phiên họp gần nhất, các quy định của chính quyền địa phương thì báo cáo Chính phủ, để biết mà giám sát, kiểm tra.

3. Phải có phần phân định thẩm quyền cụ thể hơn Pháp lệnh hiện hành và phải làm rõ khái niệm “người thụ lý đầu tiên” nếu vẫn sử dụng, nhằm đạt mục đích mỗi nhóm (loại) VPHC hay từng VPHC cụ thể chỉ trao cho một chủ thể có thẩm quyền xử lý, những ngoại lệ phải thật xác định, cũng là nhằm khắc phục tình trạng tranh chấp về thẩm quyền xử lý hoặc đùn đẩy trách nhiệm xử lý, “bó tay” mà rất khó truy cứu trách nhiệm đối với ai. Cần trao mạnh hơn thẩm quyền xử lý đối với những vụ VPHC phức tạp cho Tòa án, và thành lập những tổ chức chuyên xử lý VPHC những vụ VPHC đặc biệt như VPHC của người vị thành niên, quân nhân, cán bộ, công chức,…

4. Cuối cùng, ngoài phần thủ tục chung, cần có phần những thủ tục đặc biệt áp dụng đối với những lĩnh vực (loại) VPHC cụ thể do chúng có đặc điểm khác nhau nên thủ tục áp dụng cũng phải có những đặc điểm khác nhau, như thủ tục xử lý VPHC của tổ chức, của người vị thành niên, quân nhân, cán bộ, công chức. Cũng cần phần thủ tục đơn giản hay thủ tục rút gọn.

Quá trình đổi mới có thể thực hiện từng bước, ngay lập tức chưa thể có ngay Bộ luật hoàn chỉnh. Trước mắt, Bộ luật cần quy định những vấn đề cơ bản nhất, như Phần chung, phần thủ tục bao gồm nội dung phân định thẩm quyền, các thủ tục đặc biệt và các nhóm, hay hành vi VPHC cơ bản, quan trọng nhất của Phần riêng. Những vấn đề còn lại dành cho Nghị định, sau đó, sẽ dần đưa vào Bộ luật ./.

[1] Đó là, ví dụ: Nghị định số 106/2006/NĐ-CP quy định xử phạt hành chính về sở hữu công nghiệp: các khoản 2,3,4 Điều 12; khoản 3,4 Điều 13; khoản 3,4 Điều 14; khoản 3,4 Điều 15; hoặc Nghị định số 98/2007/NĐ-CP “Về xử lý vi phạm pháp luật về thuế và cưỡng chế thi hành quyết định hành chính thuế”: các khoản 1b Điều 6; khoản 2,3,4,5 Điều 14...   

(*) Về mặt nội dung thì đây chỉ là việc đương nhiên phải làm, còn hành động rất có ý nghĩa pháp lý - quyền lực trong khi tiến hành việc “truy tìm” như “bắt” được nhắc đến trong khoản 2 Điều này thì mới là một biện pháp ngăn chặn rất đặc trưng, nhưng lại không được quy định ở đâu cả.

[2]. Xem: Đỗ Hoàng Yến, Pháp luật về xử lý vi phạm hành chính ở một số nước trên thế giới, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 10/2007. 

PGS, TS. Nguyễn Cửu Việt

 

(MKLAW FIRM: Bài viết được đăng tải nhằm mục đích giáo dục, phổ biến, tuyên truyền pháp luật và chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước không nhằm mục đích thương mại. Thông tin nêu trên chỉ có giá trị tham khảo và có thể một số thông tin pháp lý đã hết hiệu lực tại thời điểm  hiện tại vì vậy Quý khách khi đọc thông tin này cần tham khảo ý kiến luật sư, chuyên gia tư vấn trước khi áp dụng vào thực tế.)