Lời nói đầu

Tuy nhiên, trước yêu cầu của công cuộc đổi mới đất nước, tổ chức và hoạt động của các cơ quan Thanh tra theo quy định của Pháp lệnh thanh tra 1990 và một số văn bản pháp luật khác đã bộc lộ một số hạn chế. Trên cơ sở tập trung phân tích mô hình tổ chức và những bất cập của hệ thống thanh tra hiện hành, tài liệu này sẽ đưa ra kiến nghị nhằm sửa đổi Pháp lệnh Thanh tra 1990, đồng thời giới thiệu khái quát về công tác thanh tra của một số nước trên thế giới nhằm mục đích tham khảo.

Xin trân trọng giới thiệu với các vị đại biểu Quốc hội.

Phần thứ nhất:  ta

 Các cơ quan Thanh tra không phải chỉ mới được thành lập và hoạt động từ khi có Pháp lệnh Thanh tra (năm 1990) mà ngay từ khi Cách mạng tháng Tám thành công, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã quan tâm đến việc xây dựng và củng cố chính quyền nhân dân, tổ chức các cơ quan nhà nước trong đó có cơ quan Thanh tra. Có thể nói rằng lịch sử hình thành tổ chức và hoạt động của các cơ quan Thanh tra gắn liền với các giai đoạn của Cách mạng Việt Nam.

Ban Thanh tra đặc biệt là tổ chức Thanh tra đầu tiên do Chủ tịch Hồ Chí Minh sáng lập (theo Sắc lệnh số 80-SL ngày 31-12-1945). Đây là văn kiện mang tính chất pháp lý về công tác thanh tra cũng như về công việc xét xử của Toà án. Nhiệm vụ của Ban thanh tra đặc biệt là nghiên cứu và giải quyết các đơn thư khiếu nại và phản ánh của các tầng lớp nhân dân.

Sau khi ban hành Sắc lệnh thành lập Ban thanh tra đặc biệt, từ 1945 đến 1990, Nhà nước ta đã ban hành gần 40 văn bản các loại  (1 luật, 6 sắc lệnh và lệnh, 20 nghị định, nghị quyết, 5 quyết định, 6 thông tư, 1 nội quy) quy định về việc thành lập, giải thể, quy định về chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan thanh tra cũng như của người đứng đầu cơ quan thanh tra... Các hình thức cơ quan Thanh tra lần lượt ra đời như Cục tổng thanh tra Quân đội, Nha Tổng thanh tra tài chính, Nha Thanh tra của Bộ Canh nông...

Trong những năm 1945-1946, hoạt động thanh tra chưa nhiều và chủ yếu ở  địa bàn các tỉnh Bắc bộ và Bắc khu bốn cũ. Trong những năm kháng chiến chống Pháp, tổ chức và hoạt động của Thanh tra đã có sự ‘‘chuyển hướng’‘. Bên cạnh Ban thanh tra đặc biệt, Đảng và Chính phủ đã thành lập các đặc uỷ Đoàn và các Đặc phái viên hoạt động có tính cách như một cơ quan Thanh tra của Chính phủ. Trong Quân đội đã thành lập Cục Tổng thanh tra Quân đội theo Sắc lệnh của Chủ tịch Hồ Chí Minh số 119/SL ngày 25-1-1948.

Ban Thanh tra Chính phủ (thay thế Ban thanh tra đặc biệt) được thành lập ngày 18-12-1949 (theo Sắc lệnh số 138/B-SL của Chủ tịch Hồ Chí Minh). Ban thanh tra Chính phủ là cơ quan trực thuộc Thủ tướng Chính phủ. Đây là tổ chức Thanh tra có tính chất chuyên nghiệp; có nhiệm vụ xem xét sự thi hành chính sách, chủ trương của Chính phủ; thanh tra các uỷ viên Uỷ ban kháng chiến hành chính và viên chức và thanh tra các vụ việc trên cơ sở khiếu nại của nhân dân. Các đoàn thanh tra chú trọng giải quyết đơn thư khiếu tố của nhân dân .

Ban thanh tra Trung ương của Chính phủ được thành lập ngày 28-3-1956 (theo Sắc lệnh số 261/SL của Chủ tịch nước VNDCCH). Tổ chức của Ban thanh tra trung ương gồm Tổng Thanh tra, 2 Phó Tổng thanh tra và một số uỷ viên do Chủ tịch nước bổ nhiệm. Hoạt động của Ban thanh tra Chính phủ căn cứ vào các quy định của Sắc lệnh là  thanh tra công tác của các Bộ, các cơ quan hành chính và chuyên môn các cấp, các doanh nghiệp Nhà nước; thanh tra việc thực hiện kế hoạch nhà nước, việc sử dụng, bảo quản tài sản nhà nước, chống phá hoại, tham ô và lãng phí. Các Ban thanh tra ở các liên khu, khu, thành phố và tỉnh là các Ban thanh tra cấp địa phương được thành lập và đặt dưới sự chỉ đạo của Uỷ ban hành chính các cấp, có nhiệm vụ thanh tra việc chấp hành đường lối, chính sách, mệnh lệnh của Chính phủ, việc thực hiện kế hoạch nhà nước và các nghị quyết, chỉ thị của cấp trên, của Uỷ ban hành chính các cấp; thanh tra việc thi hành dân chủ và kỷ luật trong nội bộ cơ quan, việc sử dụng, bảo quản tài sản công; tiếp nhận và xem xét đơn thư khiếu nại, tố cáo của nhân dân...

Uỷ ban thanh tra của Chính phủ được thành lập theo quy định của Luật tổ chức hội đồng Chính phủ năm 1960 và Nghị định số 136/CP ngày 29/9/1961 của Hội đồng Chính phủ (thay thế Ban thanh tra Trung ương của Chính phủ). Sau khi Ban thanh tra của Chính phủ được thành lập, Chính phủ cũng đã có nghị định về tổ chức, nhiệm vụ và quyền hạn của bộ máy Thanh tra tỉnh, thành phố; các văn bản quy định về việc thành lập Ban thanh tra ở các Bộ, như Bộ công nghiệp nặng, Bộ ngoại giao, Bộ tài chính …; các văn bản quy định về tổ chức thanh tra nhân dân ở các đơn vị chính quyền cơ sở (xã, phường, thị trấn), đơn vị sản xuất kinh doanh; cơ quan hành chính sự nghiệp của Nhà nước (bệnh viện, trường học, trạm nghiên cứu khoa học...).

Hoạt động của các cơ quan Thanh tra trong những năm 60 cũng có những thăng trầm. Điều này thể hiện: từ tháng 4 năm 1965, Uỷ ban thường vụ Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 93/NQUBTVQH phê chuẩn việc giải thể Uỷ ban thanh tra Chính phủ, công tác thanh tra được giao cho Thủ trưởng các cơ quan, các ngành, các cấp phụ trách; công tác thanh tra ở trung ương được giao cho Văn phòng Phủ Thủ tướng đảm nhiệm.  ở các tỉnh, thành phố, công tác thanh tra đươc giao cho Uỷ ban hành chính các cấp đảm nhiệm. Riêng ở các Bộ, Tổng cục, tổ chức Thanh tra vẫn tiếp tục hoạt động. Những cơ quan nào chưa thành lập Ban thanh tra được phép tiếp tục thành lập để thanh tra các vụ việc do lãnh đạo cơ quan yêu cầu. Hoạt động chủ yếu của các Ban thanh tra là xét và giải quyết khiếu tố, ngoài ra có thể làm thêm một số chức năng, nhiệm vụ xác minh do lãnh đạo yêu cầu.

Đến năm 1969, Uỷ ban thanh tra Chính phủ được thành lập lại và được củng cố, tăng cường cả về tổ chức và chức năng, nhiệm vụ. Từ đó, hoạt động của Uỷ ban thanh tra Chính phủ và các tổ chức Thanh tra đã bám sát vào nhiệm vụ chính trị của đất nước trong từng giai đoạn cách mạng, góp phần to lớn vào sự nghiệp bảo vệ Tổ quốc và xây dựng đất nước.

>> Luật sư tư vấn pháp luật trực tuyến qua điện thoại gọi: 1900 6162

 

 Các tổ chức Thanh tra nhân dân

Từ năm 1976, Thủ tưởng Chính phủ đã có quyết định số 25-TTg ngày 9/1/1976 về việc tổ chức Ban Thanh tra nhân dân  ở các đơn vị chính quyền, kinh tế, sự nghiệp và năm 1985, Hội đồng Bộ trưởng đã ban hành Nghị định số 157-HĐBT ngày 1-6-1985 quy định về tổ chức và hoạt động của các Ban thanh tra nhân dân.  Mục đích của việc thành lập các Ban thanh tra nhân dân là để kết hợp chặt chẽ giữa kiểm tra của quần chúng nhân dân với Thanh tra của Chính phủ; tạo điều kiện cho nhân dân lao động thực hiện quyền làm chủ tập thể của mình trong việc kiểm tra, giám sát các cơ quan, xí nghiệp nhà nước, các hợp tác xã và nhân dân trong việc quản lý kinh tế, văn hoá xã hội, trật tự, đời sống.... Theo quy định của 2  văn bản nói trên thì Ban thanh tra nhân dân là cấp cơ sở trong hệ thống tổ chức Thanh tra nhà nước và là tổ chức thanh tra của quần chúng ở cơ sở. Ban thanh tra nhân dân được tổ chức ở các cấp chính quyền cơ sở xã, phường, thị trấn, các cơ sở sự nghiệp (bệnh viện, trường học,…) và các cơ quan hành chính từ cấp huyện trở lên, các cơ sở sản xuất kinh doanh (nhà máy, hầm mỏ, công trường, bến cảng...), do chính quyền cơ sở hoặc thủ trưởng cơ quan, xí nghiệp cơ sở trực tiếp tổ chức và chỉ đạo; Uỷ ban thanh tra hướng dẫn về nghiệp vụ.

Tóm lại, trước khi có Pháp lệnh Thanh tra năm 1990, các tổ chức Thanh tra đã được hình thành và củng cố; vai trò, vị trí của công tác thanh tra và ngành Thanh tra ngày càng phát triển và đóng vai trò quan trọng trong sự nghiệp Cách mạng Việt Nam trước đây cũng như sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc, đổi mới đất nước hiện nay.

Một trong những lý do ban hành Pháp lệnh thanh tra năm 1990 là công tác thanh tra kém hiệu lực và hiệu quả. Nguyên nhân chính của việc hoạt động kém hiệu lực và hiệu quả đó là chưa làm rõ trách nhiệm của các cấp chính quyền, của Thủ trưởng các cơ quan nhà nước trong công tác thanh tra; chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các tổ chức Thanh tra đã quy định trong các văn bản pháp luật có nhiều điểm không còn phù hợp; hệ thống tổ chức Thanh tra và việc chỉ đạo tổ chức Thanh tra chưa được quy định thống nhất. Do đó, ngày 1-4-1990, Chủ tịch nước đã ký lệnh công bố Pháp lệnh Thanh tra. Pháp lệnh thanh tra được ban hành đã mở ra một thời kỳ mới cho công tác thanh tra. Đây là văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất của Nhà nước về công tác thanh tra, tạo cơ  sở pháp lý cho việc tổ chức và hoạt động của các tổ chức Thanh tra; xác định rõ vị trí của công tác thanh tra trong sự nghiệp đổi mới của Đảng và Nhà nước ta. Theo quy định của Pháp lệnh thanh tra thì hệ thống các tổ chức Thanh tra hiện nay gồm có:

1- Các cơ quan Thanh tra Nhà nước: Các cơ quan Thanh tra Nhà nước hiện nay bao gồm:

a) Thanh tra Nhà nước;

b) Thanh tra Bộ, Cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ;

c) Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;

d) Thanh tra Sở;

đ) Thanh tra huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh;

e) Thanh tra xã, phường, thị trấn;

g) Thanh tra nội bộ trong các cơ quan.

2- Thanh tra chuyên ngành:  Các tổ chức thanh tra chuyên ngành được thành lập ở một số Bộ, Tổng cục, Cục thuộc Bộ, các sở...

3- Thanh tra nhân dân: Được thành lập ở xã, phường, thị trấn, cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp và doanh nghiệp nhà nước.(1)

Các cơ quan Thanh tra Nhà nước được tổ chức theo nguyên tắc song trùng trực thuộc; mỗi cơ quan Thanh tra chịu sự chỉ đạo trực tiếp của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp, đồng thời chịu sự chỉ đạo hướng dẫn của cơ quan Thanh tra nhà nước cấp trên về công tác, tổ chức, nghiệp vụ thanh tra. Các cơ quan thanh tra nhà nước có chức năng giúp Thủ trưởng cùng cấp thực hiện nhiệm vụ thanh tra trong phạm vi quản lý nhà nước của ngành và cấp đó; nhiệm vụ, quyền hạn chung của các cơ quan thanh tra nhà nước là thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ kế hoạch nhà nước của các cơ quan, tổ chức và cá nhân thuộc phạm vi quản lý của cơ quan đó; xem xét, kiến nghị cấp có thẩm quyền giải quyết hoặc giải quyết theo thẩm quyền các khiếu nại, tố cáo; chỉ đạo về tổ chức và hoạt động đối với cơ quan, tổ chức hữu quan trong phạm vi chức năng của mình; tuyên truyền, hướng dẫn việc thực hiện pháp luật về thanh tra; kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền những vấn đề về quản lý nhà nước cần sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành các quy định phù hợp với yêu cầu quản lý nhà nước...

a)- Thanh tra Nhà nước: Được thành lập  ở trung ương - là cơ quan ngang Bộ; có chức năng quản lý nhà nước và thực hiện quyền thanh tra trong cả nước.

Người đứng đầu Thanh tra Nhà nước là Tổng Thanh tra Nhà nước. Tổng Thanh tra Nhà nước là thành viên Chính phủ; do Thủ tướng Chính phủ trình Quốc hội phê chuẩn. Tổng Thanh tra Nhà nước chịu trách nhiệm trước Quốc hội và trước Chính phủ quản lý nhà nước về công tác thanh tra. Nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Thanh tra Nhà nước được quy định tại Điều  11 của Pháp lệnh thanh tra, của Tổng Thanh tra nhà nước được quy định tại Điều 12 của Pháp lệnh. Đồng thời Điều 81 của Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 cũng quy định: Tổng Thanh tra nhà nước chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo trong phạm vi thẩm quyền của Chính phủ. Bộ máy của Thanh tra Nhà nước do Chính phủ quy định (Nghị định số 244-HĐBT ngày 30-6-1990 của Hội đồng Bộ trưởng về tổ chức hệ thống Thanh tra nhà nước và biện pháp bảo đảm hoạt động thanh tra).

b) Về Thanh tra Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ: Là cơ quan thực hiện quyền thanh tra trong phạm vi quản lý nhà nước của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ quản lý công tác thanh tra đối với cơ quan, đơn vị thuộc quyền quản lý trực tiếp của Thủ trưởng cùng cấp và chịu sự chỉ đạo của Thanh tra Nhà nước về công tác, tổ chức, nghiệp vụ thanh tra. Thanh tra Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ gồm có Chánh Thanh tra, các Phó Chánh Thanh tra và Thanh tra viên. Việc bổ nhiệm, miễn nhiệm Chánh thanh tra do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ đề nghị Tổng Thanh tra nhà nước trình Thủ tướng Chính phủ quyết định. Tổ chức cụ thể của Thanh tra Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ được quy định cụ thể tại Nghị định 244-HĐBT. Theo nghị định này thì  tổ chức Thanh tra Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ quyết định sau khi thống nhất với Tổng Thanh tra nhà nước. Các cơ quan Thanh tra này có con dấu riêng (khoản 1 Điều 2 Nghị định 244-HĐBT)

c) Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương:  là cơ quan thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, có chức năng giúp UBND cùng cấp quản lý nhà nước về công tác thanh tra và thực hiện quyền thanh tra trong pham vi quản lý nhà nước của UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; chịu sự chỉ đạo trực tiếp của Chủ tịch UBND cùng cấp và chịu sự chỉ đạo của Thanh tra Nhà nước về công tác, tổ chức, nghiệp vụ thanh tra.

d) Thanh tra sở: Là cơ quan thanh tra của cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; có nhiệm vụ, quyền hạn thực hiện quyền thanh tra trong phạm vi quản lý nhà nước của Sở và quản lý công tác thanh tra đối với các cơ quan, đơn vị do sở quản lý trực tiếp (Điều 19 Pháp lệnh Thanh tra).

đ) Thanh tra huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh: là cơ quan thuộc UBND cùng cấp, có chức năng quản lý nhà nước về công tác thanh tra và thực hiện quyền thanh tra trong phạm vi quản lý nhà nước của Uỷ ban nhân dân cùng cấp; chịu sự chỉ đạo trực tiếp của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cùng cấp và sự chỉ đạo của Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương về công tác, tổ chức, nghiệp vụ thanh tra.

e) Thanh tra xã, phường, thị trấn: Điều 23 của Pháp lệnh Thanh tra quy định: Chức năng thanh tra nhà nước ở xã, phường, thị trấn do UBND cùng cấp trực tiếp đảm nhiệm và phân công một thành viên UBND phụ trách với những nhiệm vụ và quyền hạn cụ thể. UBND xã, phường, thị trấn tổ chức thực hiện các quy định của Nhà nước về công tác thanh tra, việc xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân theo sự hướng dẫn, kiểm tra của Thanh tra huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh. Như vậy, ở xã, phường, thị trấn không hình thành tổ chức Thanh tra mà chức năng thanh tra nhà nước do Uỷ ban nhân dân cùng cấp đảm nhiệm.Theo Thông tư số 24/TT-TTr ngày 18-7-1990 của Thanh tra Nhà nước thì chức năng thanh tra nhà nước ở xã phường do Chủ tịch UBND trực tiếp phụ trách; mỗi Uỷ viên Uỷ ban nhân dân có trách nhiệm thanh tra theo từng lĩnh vực công tác do mình phụ trách. Chủ tịch UBND xã, phường, thị trấn chịu trách nhiệm trước UBND xã, phường, thị trấn và Chánh thanh tra huyện về toàn bộ công tác thanh tra trong phạm vi quản lý nhà nước của địa phương mình.

Tóm lại, từ khi có Pháp lệnh Thanh tra, các tổ chức Thanh tra nhà nước được bổ sung và củng cố, lãnh đạo các cấp, các ngành đã quan tâm nhiều hơn đến công tác thanh tra. Các tổ chức Thanh tra nhà nước đã tiến hành hàng chục ngàn các cuộc thanh tra mỗi năm trên các lĩnh vực kinh tế, xã hội, xem xét và xử lý, giải quyết hàng chục ngàn đơn thư khiếu nại, tố cáo của công dân; phát hiện nhiều sai phạm của các cơ quan quản lý nhà nước trên các lĩnh vực. Nhiều kiến nghị của các cơ quan Thanh tra đã được chấp nhận và xử lý kịp thời.

Về tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh trangành

Cùng với hệ thống cơ quan Thanh tra nhà nước, trong nhiều luật và pháp lệnh hiện hành đều quy định việc tổ chức Thanh tra chuyên ngành.  Quy định này nhằm tạo cơ sở pháp lý cho việc thanh tra, kiểm tra việc thực hiện pháp luật của  các cơ quan nhà nước. Tổ chức, chức năng, nhiệm vụ của Thanh tra chuyên ngành về từng lĩnh vực đều được giao cho Chính phủ quy định. Trên thực tế ở nhiều Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và một số Sở ở địa phương ngoài cơ quan thanh tra nhà nước làm chức năng  thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ kế hoạch nhà nước của các cơ quan, đơn vị thuộc quyền quản lý của Bộ, sở; xem xét việc giải quyết khiếu nại, tố cáo lại song song tổ chức hệ thống cơ quan Thanh tra chuyên ngành từ trung ương đến địa phương, độc lập với Thanh tra Bộ, thậm chí có Bộ, ngành có tới 3-4 đầu mối Thanh tra chuyên ngành. Các cơ quan thanh tra chuyên ngành đã được thành lập bằng các nghị định, quyết định của Chính phủ.

Tại thời điểm hiện nay, tồn tại ít nhất 3 mô hình tổ chức Thanh tra chuyên ngành. Đó là:

1- Mô hình Thanh tra được tổ chức thành một cơ quan Thanh tra thống nhất, có các bộ phận chuyên trách, trong đó bao gồm bộ phận thanh tra về từng lĩnh vực, thanh tra việc chấp hành pháp luật của Bộ hoặc ngành. Tổ chức theo mô hình này có ưu điểm là gọn đầu mối, một Bộ chỉ có một cơ quan Thanh tra, Mô hình này được áp dụng tại Bộ y tế, Bộ Văn hoá - Thông tin... Theo đó, Thanh tra Bộ y tế  vừa thực hiện chức năng thanh tra theo thẩm quyền quản lý nhà nước của Bộ y tế, vừa thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành về khám, chữa bệnh, dược... Mỗi bộ phận Thanh tra có một Phó Chánh thanh tra phụ trách. Chánh thanh tra phụ trách chung và phụ trách trực tiếp bộ phận giải quyết khiếu nại, tố cáo. Thanh tra Bộ Văn hoá - Thông tin vừa thực hiện chức năng thanh tra theo thẩm quyền quản lý nhà nước của Bộ Văn hoá - Thông tin, thanh tra giải quyết khiếu nại, tố cáo vừa thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành về các lĩnh vực quản lý nhà nước do Bộ văn hoá- thông tin phụ trách, như báo chí, xuất bản, di sản văn hoá, quảng cáo...

 2- Mô hình thanh tra Bộ, thanh tra sở  theo ngành dọc đồng thời tổ chức thanh tra chuyên ngành về từng lĩnh vực do Bộ, ngành phụ trách. Mô hình này được áp dụng tại Bộ giao thông vận tải, Bộ thuỷ sản, Bộ tài chính, Bộ lao động, thương binh và xã hội... Chẳng hạn ở Bộ Giao thông vận tải, bên cạnh việc tổ chức Thanh tra Bộ, Thanh tra Sở giao thông vận tải theo lĩnh vực quản lý, Bộ giao thông vận tải còn tổ chức Thanh tra chuyên ngành về an toàn hàng hải, Thanh tra an toàn hàng không, Thanh tra giao thông công chính. Thanh tra chuyên ngành thuộc Bộ giao thông vận tải được tổ chức thành các Ban thanh tra giao thông đường bộ, đường sắt, đường thuỷ trực thuộc Cục đường bộ, Liên hiệp đường sắt Việt Nam và Cục đường sông Việt Nam. Các Ban Thanh tra này đều có Chánh Thanh tra, Phó Chánh thanh tra và các Thanh tra viên.

3- Mô hình Thanh tra tại Bộ thương mại: Bộ thương mại hiện nay chưa thành lập Thanh tra chuyên ngành thương mại, mặc dù theo quy định của Luật thương mại năm 1997 thì Chính phủ sẽ quy định tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra chuyên ngành thương mại, nhưng do lâu nay Cơ quan quản lý thị trường của Bộ thương mại đang thực hiện một số chức năng, nhiệm vụ như Thanh tra chuyên ngành thương mại (chống buôn lậu, buôn bán hàng giả, kinh doanh trái phép, xử phạt hành chính...). Năm 2000, Chính phủ cũng đã giao cho Cơ quan quản lý thị trường thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành thương mại.

Thực tế của các mô hình nói trên đã gây không ít lúng túng cho các Cơ quan hữu quan dự thảo quy định về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của các chức vụ Thanh tra chuyên ngành, nhất là đối với thẩm quyền xử phạt cho Thanh tra chuyên ngành cấp Cục và Tổng cục thuộc Bộ trong quá trình soạn thảo Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính (sửa đổi). Trong Tờ trình  Uỷ ban thường vụ Quốc hội về việc sửa đổi Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính, Chính phủ cũng cho rằng, nếu bổ sung thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính cho Thanh tra chuyên ngành cấp Cục, Tổng cục thuộc Bộ là không hợp lý, như vậy sẽ làm phân tán hệ thống tổ chức cơ quan Thanh tra trong từng ngành, tăng đầu mối, làm tăng biên chế rất lớn, không phù hợp với chủ trương cải cách hành chính, tinh giản bộ máy hiện nay. Hơn nữa, Thanh tra cấp Cục, Tổng cục thuộc Bộ chỉ là một đơn vị thuộc Cục, Tổng cục (cấp phòng), do đó không nên quy định thẩm quyền xử phạt cho các cơ quan này để hạn chế người có thẩm quyền xử phạt, tập trung quyền hạn cho Thanh tra chuyên ngành cấp Bộ và Sở nhằm bảo đảm sự thống nhất của pháp luật và nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước của các cơ quan Thanh tra.

Mặt khác, sự đa dạng của các loại hình trên đây cũng không phù hợp với quy định của Pháp lệnh Thanh tra hiện hành, thể hiện tình trạng vừa phân tán, vừa thiếu sự chỉ đạo chung theo một mô hình thống nhất. Vì vậy, trong Tờ trình Quốc hội số 13287/CP-PC ngày 1/10/2003, Chính phủ đề nghị để ‘‘thu gọn đầu mối’‘, khắc phục tình trạng thanh tra chồng lên thanh tra, chồng chéo về nội dung, trùng lặp về thời gian trong hoạt động thanh tra... đề nghị mỗi Bộ, ngành chỉ có một tổ chức thanh tra, không thành lập nhiều cơ quan thanh tra chuyên ngành độc lập với Thanh tra Bộ. Riêng đối với một số Bộ, ngành quản lý đa ngành, đa lĩnh vực thì có thể thành lập cơ quan thanh tra chuyên ngành theo quy định của Chính phủ nhưng phải chịu sự hướng dẫn của Thanh tra Bộ về công tác, tổ chức, nghiệp vụ. Tuy nhiên, cũng có ý kiến thành viên Chính phủ cho rằng, Thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra việc chấp hành pháp luật về ngành, lĩnh vực, các quy định về chuyên môn kỹ thuật, về quy tắc quản lý hành chính. Do tính chất đa dạng và chuyên sâu của các chuyên ngành nên tính chất, trình tự, thủ tục tiến hành thanh tra ở các ngành, các lĩnh vực khác nhau và cũng khác với hoạt động thanh tra nhà nước. Do đó, loại ý kiến này đề nghị cần thành lập các cơ quan thanh tra chuyên ngành riêng, độc lập với Thanh tra Bộ.

 Trong dự thảo Luật thanh tra trình Quốc hội tại kỳ họp thứ 4, Chính phủ đã quy định hệ thống tổ chức các cơ quan thanh tra theo quan điểm thứ nhất.

Về tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh tradân

Việc tổ chức các Ban thanh tra nhân dân là rất cần thiết. Theo quy định tại Chương III của Pháp lệnh Thanh tra hiện hành thì ‘‘Ban Thanh tra nhân dân ở xã phường, thị trấn do Mặt trận Tổ quốc cùng cấp tổ chức, chỉ đạo hoạt động. Ban thanh tra nhân dân ở cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp, đơn vị sản xuất kinh doanh do Đại hội của những người lao động bầu ra, ban chấp hành Công đoàn cơ sở chỉ đạo hoạt động. Các tổ chức Thanh tra nhà nước hướng dẫn nghiệp vụ cho các Ban thanh tra nhân dân.

 Uỷ ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Tổng liên đoàn lao động Việt Nam cùng Hội đồng Bộ trưởng quy định cụ thể về tổ chức và hoạt động của Ban thanh tra nhân dân’‘ (Điều 26 của Pháp lệnh thanh tra năm 1990).

Như vậy, tổ chức Thanh tra nhân dân chỉ tồn tại ở xã, phường, thị trấn; các đơn vị kinh tế, sự nghiệp ở cơ sở. Hoạt động của Ban thanh tra nhân dân dựa trên các nhiệm vụ, quyền hạn được quy định tại Điều 27 của Pháp lệnh Thanh tra, đó là: giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật, các quy định của HĐND, UBND xã, phường, thị trấn, chế độ nội quy của cơ quan hành chính, sự nghiệp, đơn vị sản xuất kinh doanh, đối với mọi tổ chức, cá nhân trong phạm vi địa phương, cơ quan, đơn vị mình; giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của UBND xã, phường, thị trấn, của Thủ trưởng cơ quan, đơn vị. Thẩm quyền của các tổ chức Thanh tra nhân dân cũng được Pháp lệnh quy định cụ thể, như: khi phát hiện dấu hiệu vi phạm pháp luật thì kiến nghị Chủ tịch Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn, thủ trưởng cơ quan, đơn vị mình kiểm tra và giám sát việc thực hiện kiến nghị đó; kiến nghị Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn, thủ trưởng cơ quan, đơn vị hoặc cấp có thẩm quyền khen thưởng những đơn vị, cá nhân có thành tích, xử lý các vi phạm pháp luật, khắc phục khuyết điểm trong quản lý; phối hợp giúp tổ chức Thanh tra Nhà nước khi thanh tra ở địa phương, cơ quan, đơn vị mình; giám sát tổ chức, cá nhân trong địa phương, cơ quan, đơn vị thực hiện kiến nghị về thanh tra.

Về tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh tranay

Theo quy định của Pháp lệnh thanh tra hiện hành thì hiện nay tồn tại tới ba loại Thanh tra như đã trình bày ở trên, đó là:  các tổ chức Thanh tra nhà nước được thành lập theo cấp hành chính để thực hiện chức năng, nhiệm vụ theo quy định của Pháp lệnh thanh tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo theo Luật khiếu nại, tố cáo; Thanh tra chuyên ngành được thành lập ở các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ dựa trên cơ sở pháp lý là các luật, pháp lệnh chuyên ngành được ban hành để  phát hiện vi phạm quản lý và xử lý vi phạm hành chính và tổ chức Thanh tra nhân dân ở xã, phường, thị trấn, các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, doanh nghiệp nhà nước; có nhiệm vụ giám sát, kiểm tra việc thực thi pháp luật ở cơ sở. Tuy nhiên, trên thực tế tổ chức cơ quan thanh tra, nhất là thanh tra chuyên ngành và việc thực hiện thẩm quyền của thanh tra chuyên ngành ở các Bộ, ngành và địa phương là vấn đề còn có nhiều quan điểm rất khác nhau.

- Các cơ quan thanh tra nhà nước được thành lập thành một hệ thống từ trung ương đến địa phương và nằm trong hệ thống các cơ quan quản lý hành chính nhà nước, do đó các tổ chức Thanh tra nhà nước chịu sự song trùng lãnh đạo, tức là vừa chịu sự quản lý của cơ quan quản lý nhà nước (Bộ, ngành, Uỷ ban nhân dân), vừa chịu sự quản lý của Cơ quan thanh tra cấp trên.  Trên thực tế các tổ chức thanh tra chịu sự chỉ đạo trực tiếp và chủ yếu vào cơ quan hành chính, cho nên hoạt động của Thanh tra còn phân tán, chưa hiệu quả.

Về thanh tra chuyên ngành: Do nhiều Bộ, ngành, địa phương đã thành lập cơ quan Thanh tra chuyên ngành và việc tổ chức cơ quan thanh tra chuyên ngành lại không thống nhất như đã nêu ở trên dẫn đến việc chồng chéo về tổ chức và chức năng, nhiệm vụ giữa thanh tra nhà nước ở Bộ, ngành và Thanh tra chuyên ngành, đặc biệt là gây lúng túng cho việc phân định về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của người đứng đầu các cơ quan Thanh tra chuyên ngành khi sửa đổi Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính. Chẳng hạn, Chánh Thanh tra chuyên ngành tại một cơ quan thuộc Cục, hoặc Tổng cục (về chức vụ thì tương đương cấp Phòng) có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính với mức phạt như Chánh Thanh tra chuyên ngành cấp Bộ (cấp Vụ) hay giống như Chánh thanh tra chuyên ngành cấp sở, cũng tương tự như vậy với các Thanh tra viên ở các cấp... Ngoài ra, các quy định của pháp luật chưa rõ ràng đã dẫn đến việc hiểu các quy định của pháp luật không thống nhất và trên thực tế còn có sự cồng kềnh về tổ chức chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan Thanh tra như vừa qua. Hơn nữa , khái niệm ‘‘thanh tra chuyên ngành’‘ cũng là vấn đề còn tranh luận. Bởi lẽ, việc vừa thành lập cơ quan Thanh tra nhà nước làm chức năng thanh tra, kiểm tra việc giải quyết khiếu nại, tố cáo theo quy định của pháp luật, lại vừa thành lập các tổ chức Thanh tra chuyên ngành song trùng với tổ chức thanh tra nhà nước trong cùng một Bộ, ngành (tức là tạo ra một hệ thống cơ quan Thanh tra khác ngoài hệ thống Thanh tra Nhà nước) hiện nay là không phù hợp. Vì vậy, có ý kiến cho rằng, dù là Thanh tra ngành hay Thanh tra chuyên ngành thì cũng phải thuộc hệ thống Thanh tra Nhà nước. Đồng thời, việc thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành phải là một trong những nội dung hoạt động của Thanh tra Bộ, ngành hoặc Sở. Việc quy định thanh tra chuyên ngành trong các văn bản pháp luật thực chất là cụ thể hoá thêm các chức năng của Thanh tra bộ, ngành và sở. Càng không phù hợp khi ban hành một văn bản mới về quản lý chuyên ngành  thì sẽ lại dẫn tới việc thành lập một tổ chức thanh tra chuyên ngành mới. Vì vậy, trong điều kiện thực hiện chủ trương cải cách hành chính thì việc thu gọn đầu mối, quy định một cách hợp lý nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan Thanh tra cần phải được quan tâm hơn. ở một số Bộ, ngành do nhu cầu quản lý, có sự đa dạng về tổ chức mà có các tổng cục, cục làm chức năng quản lý nhà nước thì việc thành lập tổ chức Thanh tra ở các cơ quan này phải là tổ chức Thanh tra của Bộ đặt tại Tổng cục hoặc cục. Có như vậy mới tạo ra sự bình đẳng về thẩm quyền xử phạt cũng như tổ chức thống nhất cơ quan Thanh tra  hiện nay.

Ngoài ra, do các quy định của pháp luật chưa rõ ràng đã dẫn đến việc hiểu các quy định của pháp luật không thống nhất và trên thực tế còn có sự cồng kềnh về tổ chức, chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan Thanh tra như vừa qua. Hơn nữa , khái niệm ‘‘thanh tra chuyên ngành’‘ cũng là vấn đề còn tranh luận. Có ý kiến cho rằng, việc thành lập hệ thống cơ quan Thanh tra nhà nước thực hiện chức năng thanh tra giúp Thủ trưởng cùng cấp thực hiện nhiệm vụ thanh tra trong phạm vi quản lý nhà nước của ngành và cấp đó; giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân... Mặt khác, theo quy định của Pháp lệnh thanh tra các Bộ,  ngành theo thẩm quyền quản lý của mình thực hiện chức năng thanh tra về lĩnh vực mình phụ trách, đó là lĩnh vực chuyên ngành mà các luật, pháp lệnh hiện nay thường đề cập đến. Do đó, thực chất các Bộ ngành vừa thực hiện chức năng thanh tra trong nội bộ ngành vừa thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành. Do đó, không nhất thiết trong một Bộ, ngành lại đồng thời tổ chức nhiều cơ quan thanh tra như hiện nay và giúp thủ trưởng cơ quan cùng cấp giải quyết khiếu nại, tố cáo theo quy định của pháp luật, lại vừa thành lập các tổ chức Thanh tra chuyên ngành song trùng với tổ chức thanh tra nhà nước trong cùng một Bộ, ngành, sở (tức là tạo ra một hệ thống cơ quan Thanh tra khác ngoài hệ thống Thanh tra Nhà nước) hiện nay là không phù hợp. Do đó, ý kiến này cho rằng, dù là Thanh tra ngành hay Thanh tra chuyên ngành thì cũng thuộc hệ thống thanh tra nhà nước và việc thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành phải là một trong những nội dung hoạt động của Thanh tra Bộ, ngành hoặc Sở. Việc quy định thanh tra chuyên ngành trong các văn bản pháp luật thực chất là cụ thể hoá thêm các chức năng của Thanh tra bộ, ngành và sở. Càng không phù hợp khi ban hành một văn bản quy phạm pháp luật mới về quản lý chuyên ngành thì sẽ lại dẫn tới việc thành lập một tổ chức thanh tra chuyên ngành mới. Vì vậy, trong điều kiện Nhà nước ta đang thực hiện chủ trương cải cách hành chính thì việc thu gọn đầu mối, quy định một cách hợp lý nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan Thanh tra cần phải được quan tâm hơn. ở một số Bộ, ngành do nhu cầu quản lý, có sự đa dạng về tổ chức mà có các tổng cục, cục thì việc thành lập tổ chức Thanh tra ở các cơ quan này phải là tổ chức Thanh tra của Bộ đặt tại Tổng cục hoặc cục. Có như vậy mới tạo ra sự bình đẳng về thẩm quyền xử phạt cũng như tổ chức thống nhất hệ thống Thanh tra hiện nay.

Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính hiện hành quy định cơ quan Thanh tra chuyên ngành là một trong những cơ quan có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính, trong đó thẩm quyền của Thanh tra viên chuyên ngành đang thi hành công vụ; Chánh Thanh tra chuyên ngành, Thủ trưởng cơ quan  thực hiện chức năng thanh tra nhà nước chuyên ngành cấp Sở; Chánh Thanh tra chuyên ngành, thủ trưởng cơ quan thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành cấp Bộ  được quy định khá cụ thể. Trong quá trình xem xét dự thảo Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính (sửa đổi), nhiều ý kiến thành viên Chính phủ tán thành với việc quy định những  người nói trên có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính, nhưng cũng có một số ý kiến còn băn khoăn và cho rằng trong điều kiện Luật thanh tra chưa được ban hành và chúng ta đang tiến hành cải cách bộ máy quản lý nhà nước thì không nên quy định ‘‘cứng’‘ thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của Thanh tra chuyên ngành, mà nên quy định theo hướng phản ánh thực tiễn đa dạng của Thanh tra chuyên ngành trong các Bộ, ngành hiện nay. Cũng có ý kiến cho rằng, cần phải cân nhắc kỹ lưỡng việc quy định thẩm quyền của các cơ quan thanh tra chuyên ngành trong Luật thanh tra cho phù hợp để bảo đảm tổ chức bộ máy các cơ quan nhà nước gọn nhẹ, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả, tránh chồng chéo, tránh gây khó khăn, phức tạp cho các tổ chức và cá  nhân. Trong quá trình thảo luận xây dựng dự thảo Pháp lệnh vi hành chính (sửa đổi); nhiều ý kiến tán thành cần quy định tăng thẩm quyền xử phạt của cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành, nhất là thẩm quyền của cơ quan Thanh tra. Tuy nhiên, về tổ chức thực hiện thẩm quyền của cơ quan Thanh tra thì  một số ý kiến đề nghị nên quy định chung là cơ quan Thanh tra nhà nước ở Bộ, ngành và Sở hiện nay đảm nhiệm luôn cả chức năng thanh tra chuyên ngành, để một mặt tổ chức gọn bộ máy, thực hiện chủ trương cải cách hành chính, cải cách bộ máy nhà nước. Do vậy, cần phải quan tâm đến việc nghiên cứu tổ chức bộ máy, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thanh tra cho phù hợp với chủ trương cải cách hành chính, cải cách bộ máy nhà nước hiện nay.

- Đối với Thanh tra nhân dân: Trên thực tế, từ khi có Pháp lệnh Thanh tra, hàng vạn tổ chức thanh tra nhân dân ở cơ sở được thành lập và hoạt động đã đạt được những kết quả tích cực. Tuy nhiên, có ý kiến cho rằng, do không xác định rõ được nội dung hoạt động nên các tổ chức thanh tra nhân dân còn rất hình thức, nhất là ở các công ty liên doanh, công ty trách nhiệm hữu hạn, công ty cổ phần, thậm chí có tình trạng hoạt động của các Ban thanh tra nhân dân không đúng với vai trò, chức năng, vị trí của mình; thậm chí còn có sự lẫn lộn giữa thanh tra nhân dân và thanh tra của Thủ trưởng cơ quan quản lý, thanh tra nhân dân với các tổ chức hoà giải tư pháp... Vì vậy cần tổng kết, đánh giá những mặt được, chưa được của tổ chức thanh tra nhân dân để từ đó xác định rõ hơn vị trí, chức năng, nhiệm vụ của tổ chức này trong Luật thanh tra mà Quốc hội  đang xem xét, thông qua.

 

IV- Một số kiến nghị

Để kiện toàn hệ thống các tổ chức thanh tra, Thanh tra Nhà nước đã tiến hành tổng kết, đánh giá 12 năm thực hiện Pháp lệnh thanh tra, trong đó đã tập trung đánh giá, tổng kết về kết quả hoạt động thanh tra trong 12 năm, về thực trạng tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh tra từ khi có Pháp lệnh thanh tra (1990) đến nay (bao gồm cả các tổ chức thanh tra nhà nước và thanh tra chuyên ngành) và hoạt động của các Ban thanh tra nhân dân, đồng thời đề xuất, kiến nghị xây dựng Luật thanh tra. Dự án Luật đã được trình Quốc hội khoá XI cho ý kiến tại kỳ họp thứ 4 (tháng 11/2003) và dự kiến thông qua tại kỳ họp thứ 5 (tháng 5/2004).

Luật thanh tra cần thể hiện các nội dung sau đây:

- Kịp thời thể chế hoá đường lối đổi mới của Đảng, cụ thể hoá các quy định của Hiến pháp năm 1992 về công tác thanh tra; thực hiện chủ trương cải cách hành chính; phát huy các quy định phù hợp của Pháp lệnh Thanh tra; sửa đổi, bổ sung những quy định không còn phù hợp và nâng các quy định của Pháp lệnh lên thành Luật để điều chỉnh các quan hệ xã hội mới đang nảy sinh trong lĩnh vực thanh tra;

- Quy định thống nhất về tổ chức, phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra để khắc phục sự phân tán, chia cắt, chồng chéo trong tổ chức và hoạt động của các tổ chức thanh tra; xây dựng mô hình tổ chức thanh tra hợp lý, có tính ổn định, hoạt động có hiệu lực hiệu quả;

- Quy định rõ tổ chức thanh tra chuyên ngành, thanh tra ngành; xác định rõ  khái niệm các loại hình thanh tra nhằm tạo sự hiểu thống nhất về mặt nhận thức đối với các tổ chức và chức năng, nhiệm vụ của mỗi loại hình tổ chức thanh tra cũng như tăng cường sự quan tâm đầy đủ, đúng mức của các cấp lãnh đạo đối với tổ chức và hoạt động của Thanh tra;

- Luật Thanh tra cần góp phần vào việc giải quyết các vấn đề bức xúc, nóng bỏng xảy ra trong đời sống xã hội hiện nay, như nhiều quyết định của cơ quan hành chính không được triệt để chấp hành, tình trạng khiếu nại, tố cáo vượt cấp tràn lan...;

- Tạo sự thống nhất về mặt pháp luật trong lĩnh vực thanh tra. Điều này thể hiện ở việc quy định về tổ chức và hoạt động của Thanh tra chuyên ngành. Cơ sở pháp lý để tổ chức Thanh tra chuyên ngành được quy định tại nhiều luật, pháp lệnh; chức năng, nhiệm vụ được quy định tại các nghị định của Chính phủ, Quyết định của Thủ tướng Chính phủ hoặc Thông tư của Bộ... Khi Luật được ban hành, cần kịp thời sửa đổi, bổ sung các văn bản dưới luật không còn phù hợp để tạo sự thống nhất về căn cứ pháp lý trong hoạt động của Thanh tra.

 

 Phần thứ hai: Về tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh tragiới

 

 Hiện nay trên thế giới có rất nhiều mô hình tổ chức nhà nước và kiểu pháp luật khác nhau, sự đa dạng đó thể hiện những quan điểm và phản ánh  tình hình kinh tế, chính trị, xã hội của mỗi quốc gia. Nhìn chung, các cơ quan nhà nước được chia thành 3 loại: lập pháp, hành pháp, tư pháp. Các cơ quan này có quyền hạn và phạm vi hoạt động độc lập, nhưng giám sát, chế ước lẫn nhau. Tuy nhiên, do sự phát triển kinh tế- xã hội, các quan hệ ngày càng đa dạng, phức tạp nên phạm vi hoạt động và chức năng của các cơ quan này được mở rộng. Vì vậy xu hướng lạm quyền, lộng quyền ở các cơ quan, nhất là các cơ quan hành pháp bộc lộ và phát triển mạnh mẽ. Để giám sát, kiểm tra hoạt động của các cơ quan nhà nước nhằm bảo đảm sự tuân thủ nghiêm chỉnh pháp luật, các nước thiết lập cơ chế kiểm tra, giám sát bằng việc thiết lập các cơ quan chức năng đặt ở những vị trí nhất định trong bộ máy nhà nước. Do yêu cầu của hoạt động quản lý, truyền thống pháp lý, đặc điểm về kinh tế, chính trị- xã hội mà mỗi quốc gia  thành lập cơ quan kiểm tra, thanh tra khác nhau. Căn cứ vào đặc điểm, vị trí, tính chất hoạt động, nhiệm vụ, quyền hạn có thể phân chia thành các mô hình sau:

- Thanh tra Quốc hội;

- Thah tra, giám sát hành chính;

- Thanh tra, kiểm tra trong các cơ quan hành pháp.

Sau đây là một số vấn đề cơ bản về tổ chức và hoạt động kiểm tra, thanh tra của từng loại mô hình ở một số quốc gia trên thế giới.

 

Về tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh trahội

 

Mô hình thanh tra Quốc hội được tổ chức khá phổ biến trên thế giới, điển hình là các nước Bắc Âu và châu Mỹ. Nhìn chung, các quốc gia theo mô hình này đều có nền kinh tế phát triển, bộ máy nhà nước và hệ thống pháp luật khá hoàn chỉnh, chính quy, hiện đại. Xuất phát từ quan điểm cho rằng, tất cả quyền lực đều thuộc về nhân dân, Quốc hội - cơ quan dân cử đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân có quyền giám sát tất cả hoạt động của các cơ quan nhà nước, nhằm bảo đảm cho các cơ quan công quyền hoạt động khách quan, đúng pháp luật, mọi quyền và lợi ích của công dân phải được tôn trọng và bảo đảm thực hiện. Vì vậy, cơ quan thanh tra Quốc hội được thiết lập. Trong thực tiễn, hoạt động Thanh tra Quốc hội đã phát huy được vai trò rất quan trọng trong việc thực hiện quyền giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước.

 

Về tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh trachức

Thanh tra Quốc hội thuộc cơ quan quyền lực cao nhất, được tổ chức gọn nhẹ, độc lập với các cơ quan nhà nước (hành pháp và tư pháp). Nhiều nước quy định đó là tổ chức phi chính trị, các thành viên phải trung lập với các đảng phái. Vì vậy, trong hoạt động mới đảm bảo tính khách quan, vô tư không bị chi phối bởi ảnh hưởng của các cơ quan nhà nướcvà các tổ chức chính trị. Chủ tịch cơ quan Thanh tra Quốc hội và Thanh tra viên do Quốc hội b���u, nhiệm kỳ là 4 năm. Thanh tra viên là người có trình độ, năng lực, có phẩm chất và nghiệp vụ cao. Họ là những người có nhiều kinh nghiệm trong hoạt động quản lý, thâm niên làm việc trong các cơ quan pháp luật. Thanh tra viên Quốc hội có những quyền hạn nhất định để hoàn thành các nhiệm vụ được giao, được hưởng chế độ cao và không bị bãi nhiệm khi chưa có lý do chính đáng. Trong quá trình thực thi nhiệm vụ được sử dụng nhiều trợ lý, cộng tác viên, chuyên gia giúp việc, khi cần thiết được yêu cầu cơ quan chức năng phối hợp, giúp đỡ.

 

Về tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh travụ

Thanh tra Quốc hội nhìn chung có những chức năng, nhiệm vụ cơ bản sau đây:

- Giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước (Thanh tra Quốc hội bảo đảm cho các Toà án và các cơ quan hành chính trong quá trình thực thi nhiệm vụ phải tuân theo các quy định của Hiến pháp về tính khách quan và công bằng, về các quyền của công dân không bị xâm hại bởi hoạt động hành chính công);

 - Giải quyết các khiếu nại, tố cáo của công dân đối với các hành vi sai trái của các cơ quan Nhà nước, công chức Nhà nước;

- Tiến hành thanh tra các cơ quan Nhà nước, các tổ chức được Nhà nước trao quyền trong các hoạt động nhằm bảo đảm việc tuân thủ pháp luật một cách nghiêm chỉnh;

- Điều tra các vụ việc tham nhũng, tiêu cực, việc làm sai trái của cơ quan Nhà nước, công chức Nhà nước. Trong trường hợp cần thiết có quyền khởi tố vụ án nếu phát hiện công chức Nhà nước trong thực thi nhiệm vụ đã vi phạm pháp luật hình sự hoặc xâm phạm nghiêm trọng quyền và lợi ích hợp pháp của công dân.

 

Về tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh tra

Trong quá trình thanh tra, điều tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân, Thanh tra Quốc hội có quyền :

- Thanh tra trụ sở của cơ quan nhà nước vào bất cứ thời điểm nào;

- Yêu cầu cơ quan có liên quan cung cấp các thông tin, tài liệu hoặc kiểm tra những vấn đề có liên quan đến vụ việc;

- áp dụng các biện pháp cần thiết để phục vụ việc điều tra;

- Thẩm vấn và kiểm tra tài sản, thu nhập bất cứ người nào mà Thanh tra Quốc hội cho rằng điều đó có thể cung cấp những thông tin cần thiết;

- Tiếp cận thường xuyên các văn bản tài liệu trong hoạt động của Toà án, các cơ quan thực thi quyền lực công, ngay cả khi tài liệu đó được coi là bí mật.

Khi tiến hành điều tra một vụ việc phát sinh từ khiếu nại, tố cáo, nếu phát hiện hoặc có những lý do cho rằng một viên chức nhà nước thuộc quyền giám sát của Thanh tra Quốc hội đã phạm tội hình sự trong thực thi nhiệm vụ, thì Thanh tra viên có quyền tiến hành điều tra sơ bộ giống như một uỷ viên công tố và đương nhiên hoạt động đó phải tuân thủ quy định của Bộ luật tố tụng hình sự. Nếu có căn cứ cho rằng đã có tội phạm xảy ra, Thanh tra viên có quyền quyết định khởi tố vụ án hình sự trong phạm vi thẩm quyền mà pháp luật quy định.

Trong quá trình hoạt động nếu gặp sự chống đối hoặc cản trở của đối tượng, trong phạm vi thẩm quyền, Thanh tra viên có quyền ra quyết định phạt tiền và áp dụng các biện pháp xử lý khác.

Kết thúc giai đoạn điều tra, thanh tra hoặc trong quá trình điều tra, thanh tra, Thanh tra Quốc hội có thể trao đổi với cơ quan nhà nướccó liên quan những phương pháp để giải quyết vụ việc. Nếu đã đủ căn cứ là cơ sở để kết luận thì trước khi làm báo cáo kết luận, Thanh tra Quốc hội phải thông báo cho cơ quan nhà nước có liên quan biết về căn cứ, cơ sở của việc kết luận đó và tạo điều kiện để cơ quan hoặc những người có liên quan phản hồi ý kiến.

Kết luận của Thanh tra Quốc hội có thể gồm các nội dung sau:

- Kết luận về những sai phạm của cơ quan Nhà nước, công chức Nhà nước;

- Đề nghị xử lý kỷ luật đối với các công chức vi phạm, đề nghị truy tố hình sự nếu có hành vi vi phạm pháp luật hình sự, trong trường hợp cần thiết có quyền ra quyết định điều tra, khởi tố vụ án;

- Kết luận về các vấn đề liên quan đến khiếu nại, tố cáo của công dân;

- Kiến nghị các biện pháp giải quyết, sửa chữa, khắc phục những sai phạm, sửa đổi bổ sung các văn bản pháp luật không đúng, chấn chỉnh các hoạt động lệch lạc của các cơ quan nhà nước và công chức Nhà nước.

Khi đưa ra các khuyến nghị, Thanh tra Quốc hội có quyền yêu cầu các cơ quan nhà nước thông báo cho mình biết về kết quả thực hiện các khuyến nghị đó. Trong trường hợp không được thực hiện Thanh tra Quốc hội có thể làm báo cáo gửi Quốc hội, Chính phủ, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền và công bố công khai trước công luận. Hàng năm Thanh tra Quốc hội phải làm báo cáo về hoạt động của mình, trong đó nêu lên những sơ hở yếu kém, khuyết điểm trong quản lý, các hiện tượng tham nhũng tiêu cực và đưa ra các giải pháp khắc phục, sửa chữa.

 

Về tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh trachính

 

Đây là kiểu tổ chức Thanh tra được áp dụng nhiều ở các nước Châu á, điển hình như Ai Cập, Trung Quốc, Lào, Hàn Quốc...

Về tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh trachức

Không giống như Thanh tra Quốc hội, tổ chức thanh tra giám sát hành chính không trực thuộc cơ quan quyền lực mà trực thuộc Tổng thống hoặc Thủ tướng Chính phủ. Tổ chức thanh tra giám sát độc lập với các cơ quan hành pháp và cơ quan tư pháp. Người đứng đầu tổ chức này do Tổng thống hoặc Thủ tướng bổ nhiệm với sự đồng ý của Quốc hội. Người đứng đầu cơ quan Thanh tra có vị trí tương đương với Phó Thủ tướng Chính phủ, thời hạn không quá hai nhiệm kỳ. Kinh phí hoạt động do cơ quan lập dự trù, trình Quốc hội phê chuẩn, không lệ thuộc vào sự phân bổ của Chính phủ hoặc Bộ Tài chính. Thanh tra viên là những người có năng lực, kiến thức và hiểu biết về pháp luật, thường được tuyển dụng từ những người có thâm niên công tác trong các cơ quan nhà nước nhất là các cơ quan pháp luật, nhiều người là những công chức cao cấp.

Cơ quan Thanh tra giám sát hành chính thường được tổ chức thành hệ thống từ Trung ương tới địa phương, có nước được tổ chức theo cấp hành chính, cơ cấu tổ chức được xây dựng khoa học, chặt chẽ. ở cấp Trung ương, cơ quan này được phân thành các đơn vị, bộ phận có chức năng độc lập. Các bộ phận chuyên môn có nhiệm vụ giám sát, thanh tra về từng lĩnh vực hoặc theo dõi một số đối tượng nhất định.

 

Về tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh travụ

Tuy mỗi nước tổ chức Thanh tra giám sát hành chính được xây dựng, có cơ cấu tổ chức không hoàn toàn giống nhau, phạm vi thẩm quyền và hoạt động khác nhau, nhưng nhìn chung có những chức năng nhiệm vụ cơ bản sau đây:

- Giám sát hoạt động của các cơ quan hành chính Nhà nước và công chức Nhà nước, nhằm bảo đảm sự chấp hành và tuân thủ pháp luật một cách nghiêm chỉnh;

- Xem xét giải quyết các khiếu nại, tố cáo của công dân;

- Thanh tra việc thực hiện pháp luật của các đối tượng thuộc quyền giám sát (cơ quan hành chính Nhà nước, công chức Nhà nước, chính quyền địa phương, tổ chức được Nhà nước trao quyền);

- Điều tra, khởi tố vụ án trong quá trình thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo phát hiện công chức vi phạm pháp luật hình sự khi thực thi công vụ (quyền khởi tố có ở cơ quan Giám sát hành chính Ai Cập).

Thanh tra giám sát hành chính trên thế giới được tổ chức theo nhiều hình thức khác nhau. Ngoài chức năng nhiệm vụ trọng tâm là thanh tra giám sát hành chính, ở mỗi nước còn trao cho tổ chức này những chức năng nhiệm vụ khác để phục vụ yêu cầu quản lý, do đó hoạt động rất có hiệu quả, ví dụ như ở Hàn Quốc có tổ chức Thanh tra và Kiểm toán gọi tắt là BAI. Người đứng đầu cơ quan này có vị trí quan trọng trong bộ máy Nhà nước, hiện nay do ông Shiyong Lee - Thủ tướng Chính phủ kiêm Tổng Thanh tra Kiểm toán Hàn Quốc đứng đầu. BAI có nhiệm vụ: Xác nhận các quyết toán về thu và sử dụng ngân sách quốc gia; kiểm toán các cơ quan Nhà nước, các cơ quan tự quản địa phương, các tổ chức được Nhà nước trao quyền và trên các lĩnh vực khác theo quy định của pháp luật; Thanh tra nghĩa vụ hành chính của các cơ quan và công chức nhà nước. ở Lào có tổ chức Thanh tra và Kiểm tra Đảng. ở Trung Quốc có Bộ Giám sát hành chính và Uỷ ban Kiểm tra Đảng tạo thành mô hình ‘‘một nhà - hai cửa’‘. Đứng đầu cơ quan là một đồng chí Uỷ viên Bộ Chính trị - là thành viên của Chính phủ kiêm Phó Bí thư Uỷ ban Kiểm tra kỷ luật Trung ương. ở các địa phương, người đứng đầu cơ quan cũng kiêm giữ chức vụ Phó Bí thư Uỷ ban Kiểm tra kỷ luật của địa phương. ở Ai Cập, cơ quan Giám sát hành chính gọi tắt là ACA có quyền giám sát và thanh tra hoạt động của các cơ quan thuộc Chính phủ, các tổ chức Nhà nước, các tổ chức kinh tế tư nhân, các tổ chức xã hội, hợp tác xã sản xuất kinh doanh, các công ty xây dựng và các tổ chức khác có hợp đồng kinh tế với Nhà nước, có quan hệ về mặt tài chính với Nhà nước. Trong quá trình thực hiện nhiệm vụ có quyền điều tra và truy tố công chức có hành vi vi phạm pháp luật hình sự trong khi thực thi công vụ.

Hầu hết các tổ chức thanh tra, giám sát hành chính có nhiệm vụ chống tham nhũng hoặc có vai trò rất quan trọng trong đấu tranh chống tham nhũng. ở Ai Cập và Hàn Quốc trong tổ chức thanh tra, giám sát hành chính có bộ phận chức năng chống tham nhũng. Thông qua các hoạt động thanh tra, kiểm toán, giám sát, các cơ quan này phân tích những nguyên nhân tình trạng quản lý yếu kém và tham nhũng, đưa ra các biện pháp loại trừ, nghiên cứu cách thức khắc phục những khiếm khuyết trong pháp luật và thể chế đã tiềm ẩn những sai trái ; đưa ra các khuyến nghị nhằm hoàn thiện cơ chế quản lý đồng thời loại trừ nguyên nhân nảy sinh những mầm mống tham nhũng, tiêu cực.

 

Về tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh trachính

- Giám sát và thanh tra hoạt động của các cơ quan hành chính Nhà nước, việc thực hiện nhiệm vụ của các công chức Nhà nước, trừ công chức Quốc hội và Toà án.

- Giám sát và thanh tra các hoạt động của các tổ chức kinh tế tư nhân, tổ chức xã hội, hợp tác xã sản xuất kinh doanh có hợp đồng với Nhà nước, có quan hệ về tài chính với Nhà nước.

- Giám sát trách nhiệm của những người có quyền và nghĩa vụ về công chức hoặc được hiểu là công chức theo quy định của pháp luật.

Thông qua hoạt động thanh tra, giám sát, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân, tổ chức thanh tra, giám sát hành chính tiến hành việc:

- Nghiên cứu, phân tích những nguyên nhân sai phạm và tham nhũng;

- Đề xuất các biện pháp khắc phục những sai lầm, sai phạm;

- Theo dõi việc thi hành pháp luật của các cơ quan chức năng;

- Phát hiện những sai phạm trong quản lý hành chính, quản lý kinh tế đề xuất các biện pháp giải quyết cụ thể như phát hiện những vi phạm nguyên tắc quản lý hành chính, kinh tế của các quan chức có chức vụ cao; phát hiện tội phạm trong công chức viên chức, trực tiếp xem xét điều tra những quan chức bị tình nghi có thu nhập bất chính.

Trong quá trình hoạt động tổ chức thanh tra, giám sát có những quyền hạn sau đây:

- Được quyền xem xét các hồ sơ, tài liệu kể cả tài liệu lưu trữ;

- Được quyền yêu cầu các cơ quan, công chức cung cấp những tài liệu liên quan đến nội dung kiểm tra, thanh tra;

- Được yêu cầu các nhà chức trách, trình bày về các vấn đề có liên quan;

- Có quyền tạm đình chỉ công tác để điều tra bất cứ công chức nào;

- Có quyền khởi tố hành chính, bắt giữ công chức có hành vi vi phạm pháp luật trong thực thi công vụ. Kết thúc điều tra, thanh tra mỗi vụ việc cơ quan thanh tra, giám sát có quyền xử lý hành chính các công chức Nhà nước tuỳ theo mức độ sai phạm; Nếu có dấu hiệu tội phạm hình sự thì chuyển sang cơ quan công tố để truy cứu trách nhiệm hình sự, đưa ra các kiến nghị để chấn chỉnh những sơ hở yếu kém trong quản lý.

ở CHDCND Lào và CHND Trung Hoa, kết thúc giai đoạn thanh tra, điều tra, các kết luận kiến nghị xử lý thường được thể hiện ở hai mặt xử lý kỷ luật hành chính và xử lý kỷ luật Đảng (trong trường hợp đối tượng công chức sai phạm là đảng viên) vì vậy các kết luận và kiến nghị có hiệu lực thi hành và ý nghĩa răn đe giáo dục rất lớn.

 

Về tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh trachính

 

Nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý tập trung thống nhất của các cơ quan Nhà nước, ở một số nước người ta thành lập các cơ quan thanh tra, kiểm tra trong các cơ quan hành chính. Đây không phải là mô hình phổ biến mà là một dạng tổ chức thanh tra, kiểm tra. Hiện nay có rất ít nước duy trì một loại hình thanh tra theo kiểu này. Hầu hết ở các nước châu Âu và châu á, ngoài các tổ chức thanh tra, giám sát của Quốc hội hoặc cơ quan Thanh tra, Kiểm toán người ta còn thành lập các tổ chức thanh tra, kiểm tra trong các cơ quan hành chính Nhà nước như : ở cấp liên bang, bang, vùng hoặc trong các Bộ, ngành...

 

Về tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh trachức

Tổ chức thanh tra, kiểm tra được chia làm hai loại chính :

- Các tổ chức kiểm tra, thanh tra thành lập ở Chính phủ Liên bang, các Bang, vùng hoặc các cấp hành chính. Các nước theo loại này điển hình là Mỹ, Anh, Đức...

- Các tổ chức kiểm tra, thanh tra thành lập ở Bộ, ngành (chủ yếu làm chức năng thanh tra các lĩnh vực do Bộ, ngành quản lý thường gọi là thanh tra chuyên ngành).

Các nước theo loại này điển hình là Pháp, Nhật, Thụy Sỹ, Bỉ... ở Pháp mỗi Bộ có một cơ quan Tổng thanh tra, hiện nay có tới 18 cơ quan thanh tra với các quy mô lớn nhỏ khác, trong đó có Tổng Thanh tra Tài chính và Tổng Thanh tra Giáo dục Quốc gia được thành lập sớm nhất và được tổ chức chính quy, hiện đại.

 

Về tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh travụ

Các tổ chức kiểm tra, thanh tra có chức năng nhiệm vụ cơ bản sau:

- Kiểm tra, thanh tra hoạt động của các cơ quan hành chính các cấp, các cơ quan thuộc Bộ, ngành hoặc các đối tượng thuộc lĩnh vực quản lý của địa phương, Bộ, ngành, nhằm bảo đảm việc chấp hành nghiêm chỉnh pháp luật và việc thực thi các chủ trương mệnh lệnh quản lý của các cơ quan hành chính cấp trên, đặc biệt là trong việc sử dụng kinh phí, ngân sách Nhà nước;

- Giải quyết các khiếu nại, tố cáo của công dân;

- Điều tra, xem xét, kết luận, kiến nghị xử lý kỷ luật, xử phạt hành chính đối với các cá nhân, tổ chức, cơ quan, đơn vị vi phạm.

 

Về tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh trahạn

Trong quá trình thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo, các tổ chức thanh tra có quyền :

- Yêu cầu cơ quan, đơn vị công chức và những người có liên quan cung cấp những thông tin tài liệu liên quan đến vụ việc, nội dung được kiểm tra, thanh tra;

- Xem xét, kết luận, giải quyết hoặc kiến nghị giải quyết các khiếu nại, tố cáo đối với cơ quan, đơn vị hoặc công chức vi phạm trong thực thi công vụ;

- Điều tra xem xét, kết luận các vấn đề liên quan đến nội dung khiếu nại, tố cáo, nội dung kiểm tra, thanh tra;

- Tạm đình chỉ hoạt động, xử lý, xử phạt hành chính, áp dụng một số biện pháp hành chính đối với các công chức vi phạm (quyền hạn của Thanh tra chuyên ngành);

- Kết luận kiến nghị cơ quan có thẩm quyền áp dụng biện pháp xử lý kỷ luật công chức, đình chỉ hoạt động của những cơ quan, tổ chức nếu phát hiện vi phạm nghiêm trọng trong việc chấp hành pháp luật quản lý;

- Kiến nghị các cơ quan nhà nước có thẩm quyền áp dụng các biện pháp khắc phục sơ hở yếu kém, sai lầm trong quản lý, những nguyên nhân nảy sinh tham nhũng, tiêu cực trong bộ máy Nhà nước, góp phần kiện toàn tổ chức, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý.

 

Về tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh traluận

 

Qua nghiên cứu những tài liệu về tổ chức kiểm tra, thanh tra một số nước trên thế giới cho thấy:

1- Việc thành lập các tổ chức kiểm tra, thanh tra ở các nước trên thế giới là yêu cầu tất yếu và là bộ phận quan trọng trong bộ máy Nhà nước, các tổ chức này ngày càng được phát triển và hoàn thiện.

2- Mô hình tổ chức vị trí, chức năng nhiệm vụ, quyền hạn của các tổ chức kiểm tra, thanh tra phụ thuộc vào quan điểm, yêu cầu quản lý, điều kiện kinh tế, chính trị xã hội và truyền thống pháp lý của mỗi nước.

3- Hầu hết các tổ chức kiểm tra, thanh tra đều có vị trí độc lập với các cơ quan quản lý Nhà nước; các tổ chức này có những quyền hạn lớn để thực thi nhiệm vụ và độc lập trong hoạt động.

4- Có nhiều loại hình kiểm tra, thanh tra khác nhau, một nước có thể duy trì một hoặc nhiều loại hình kiểm tra, thanh tra nhưng việc kiểm tra, thanh tra từ bên ngoài và kiểm tra, thanh tra nội bộ trong các cơ quan nhà nước không thay thế cho nhau mà phối hợp, hỗ trợ lẫn nhau.

5- Trong hoạt động, các cơ quan kiểm tra, thanh tra đều coi trọng việc kiểm tra, thanh tra hoạt động tài chính nhằm bảo đảm việc sử dụng ngân sách Nhà nước hợp lý, có hiệu quả và tiết kiệm. Các tổ chức kiểm tra, thanh tra còn có vai trò rất quan trọng trong việc xem xét giải quyết khiếu nại của công dân, đấu tranh chống tham nhũng, tiêu cực làm trong sạch bộ máy Nhà nước.

6- Hoạt động của các tổ chức thanh tra, kiểm tra không chỉ dừng lại ở việc xem xét, kết luận và xử lý vụ việc cụ thể mà còn đưa ra các đánh giá, kiến nghị mang tính vĩ mô nhằm giúp cho cơ quan nhà nướccó những biện pháp, chủ trương, chính sách, điều chỉnh tổng thể, góp phần tăng cường kỷ cương pháp luật và hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy Nhà nước.

(1). Tham khảo Lịch sử Thanh tra Việt Nam , NXB chính trị Quốc gia, 1998

Trung tâm Thông tin-Thư viện và Nghiên cứu khoa học

(MKLAW FIRM: Bài viết được đăng tải nhằm mục đích giáo dục, phổ biến, tuyên truyền pháp luật và chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước không nhằm mục đích thương mại. Thông tin nêu trên chỉ có giá trị tham khảo và có thể một số thông tin pháp lý đã hết hiệu lực tại thời điểm  hiện tại vì vậy Quý khách khi đọc thông tin này cần tham khảo ý kiến luật sư, chuyên gia tư vấn trước khi áp dụng vào thực tế.)