Bộ luật dân sự sửa đổi được thông qua trong Quốc hội khoá XI là một ví dụ: trong gần một năm, qua bảy, tám lần thảo luận đi, tranh luận lại, cho đến ngay tận trước khi thông qua, các đại biểu vẫn băn khoăn với câu hỏi của lần thảo luận thứ nhất là có nên đưa các vấn đề hiến xác, thay đổi giới tính, quyền được chết… vào Bộ luật dân sự hay không. Những băn khoăn này là có thể hiểu được. Nhưng có một điều không thể hiểu được là sau nhiều lần thảo luận như vậy mà những câu hỏi đó vẫn chưa có lời giải.  Trong khi đó nhiều nước trên thế giới họ giải quyết vấn đề này từ trước khi soạn thảo luật. Vậy họ làm như thế nào? Hoạt động làm luật của họ gồm những bước đi nào để không bị trùng nhau, đỡ tốn thời gian mà vẫn giải quyết được những vấn đề gốc rễ của cuộc sống đặt ra cho luật? Bài viết này sẽ tóm lược cách làm ở các nước, các bước đi của họ trong quá trình làm luật[1], đồng thời so sánh với cách làm ở nước ta,[2] từ đó rút ra một vài kết luận sơ bộ và kiến nghị tổng quát nhằm góp phần hoàn thiện quy trình lập pháp nước nhà.

Quy trình làm luật ở các nước gồm các bước sau: phân tích từ góc độ chính sách đối với dự luật; phê duyệt về mặt chính sách đối với dự luật; soạn thảo dự luật; thẩm định hoặc thẩm tra dự luật; phê duyệt dự luật; tham vấn nhân dân (nếu cần thiết), xem xét và thông qua. Dù là dự luật của Chính phủ hay của cá nhân hoặc nhóm đại biểu Quốc hội đều phải trải qua quá trình này.[3] Nhưng vì đại đa số các dự luật ở các nước là do chính phủ soạn thảo và trình ra nghị viện[4], nên xin được trình bày về quy trình làm luật ở các nước với sự tham gia của chính phủ. Quy trình đó có các bước sau: phân tích chính sách lập pháp, phê duyệt chính sách, soạn thảo dự luật, tham vấn nhân dân (nếu cần thiết), thẩm định dự luật, phê duyệt dự luật (các bước này làm ở Chính phủ), trình dự luật cho Quốc hội đọc lần một, xem xét ở các uỷ ban của Quốc hội, trình Quốc hội đọc lần hai, xem xét ở các uỷ ban, trình Quốc hội đọc lần ba để thông qua.

 

1. Phân tích chính sách

Công đoạn đầu tiên của quy trình lập pháp ở nhiều nước là phân tích chính sách. Phân tích chính sách bao gồm: nhận biết vấn đề đang phát sinh trong xã hội; tìm nguyên nhân của vấn đề; đề ra giải pháp (nếu cần đến giải pháp ban hành luật thì mới ban hành); nghiên cứu các vướng mắc về tính hợp hiến, hợp pháp; đánh giá tác động của đạo luật dự kiến ban hành; nghiên cứu khả năng tài chính để bảo đảm triển khai các quy định của văn bản pháp luật[5] (Xem thêm phương pháp luận về phân tích chính sách trong hộp dưới đây). Một số nước còn có luật quy định bắt buộc cơ quan ban hành văn bản phải tiến hành đánh giá tác động của văn bản sẽ ban hành đối với các đối tượng chịu sự điều chỉnh (tiếng Anh gọi là Regulatory Impact Assessment- RIA). Luật này có thể đề cập đến mọi lĩnh vực, hoặc trong những lĩnh vực nhất định như môi trường, sử dụng đất, xây dựng…[6]. Chỉ sau khi đã “bắt mạch” cẩn thận, nếu cho rằng cần phải dùng đến “thang thuốc” luật để “chữa bệnh”, cơ quan của chính phủ mới giải trình trước toàn thể chính phủ về sự cần thiết phải “bốc thuốc”, tức là phê duyệt chính sách.

Hộp: Phương pháp luận về phân tích chính sách công

Khi nghiên cứu quá trình xây dựng và thực thi chính sách công hoặc nghiên cứu nội dung chính sách công, việc phân tích chính sách công cần giải đáp năm vấn đề cơ bản:

1. Phân tích tình hình thực tế

Sự thật khách quan tồn tại độc lập ngoài ý muốn của con người. Còn chính sách công là sản phẩm của hành vi quản lý của chính phủ, do chính phủ lựa chọn. Do đó, điều cơ bản trong việc phân tích chính sách là lựa chọn những sự thật có giá trị.

2. Phân tích giá trị.

Việc phân tích giá trị trong chính sách công chủ yếu nhằm xác định giá trị của một chính sách nào đó. Chính sách không những cần phát huy tính tích cực, sáng tạo, chủ động của mỗi thành viên trong xã hội mà còn phải làm cho họ tập trung vào việc thực hiện mục tiêu mà Chính phủ theo đuổi.

3. Phân tích quy phạm

Chính sách công không những cần quy phạm hành vi của cá thể và quần thể mà còn phải không ngừng giải quyết mâu thuẫn và xung đột phát sinh trong quá trình hành vi của con người, thực hiện sự điều khiển hữu hiệu đối với công việc công cộng của xã hội.

4. Phân tích tính khả thi

Việc phân tích tính khả thi của chính sách bao gồm: khả thi về chính trị, khả thi về kỹ thuật, khả thi về kinh tế. Tính khả thi về kinh tế, kỹ thuật càng lớn thì càng ảnh hưởng đến tính khả thi về chính trị.

5. Phân tích lợi ích

Thỏa mãn lợi ích của quần chúng nhân dân, bảo hộ lợi ích của quần chúng nhân dân, phát triển lợi ích của quần chúng nhân dân là nguyên tắc cơ bản nhất của chính sách công. Do đó, phân tích lợi ích là vấn đề bản chất nhất trong việc phân tích chính sách công.

Có vẻ như hiện nay ở nước ta một số công việc của công đoạn phân tích chính sách được quy định tại các Điều 26, 61 của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật gồm những việc sau đây: “tổng kết tình hình thi hành pháp luật, đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành có liên quan đến dự án; khảo sát, đánh giá các quan hệ xã hội liên quan đến dự án”. Theo quy định của các Điều 26, 61 thì những công việc này phải được tiến hành trong giai đoạn soạn thảo dự án văn bản pháp luật. Tuy nhiên, như đã trình bày ở trên, theo kinh nghiệm của một số nước trên thế giới, giai đoạn phân tích chính sách thường được tiến hành trước khi bắt đầu soạn thảo văn bản. Còn ở ta bắt đầu bằng chương trình xây dựng pháp luật, Chính phủ không thông qua chính sách lập pháp trước mà thông qua toàn văn dự luật khi nó đã được soạn thảo xong. Nghĩa là không bắt mạch trước khi bốc thuốc, cứ theo kinh nghiệm, hoặc nghĩ ra bệnh, hoặc thấy biểu hiện bề ngoài mà bốc thuốc. Ứng với ví dụ về Bộ luật dân sự của nước ta, việc đưa hay không đưa các vấn đề mới mẻ vào Bộ luật phải được cơ quan của chính phủ phân tích kỹ, giải trình rõ ngay ở bước này và chuẩn bị sẵn những lý lẽ của mình để bảo vệ nó trước Quốc hội (mà chủ yếu là trước ủy ban có liên quan). Chưa nói hoạt động khảo sát, đánh giá, phân tích ở nước ta còn tiến hành một cách chiếu lệ, hình thức[7].

2. Soạn thảo dự luật

Luật và pháp lệnh của ta do nhiều cơ quan khác nhau soạn thảo theo nhiều cách thể hiện và quan niệm về chuẩn mực kỹ thuật khác nhau. Bộ Tư pháp được giao chủ trì soạn thảo một số lĩnh vực chung như hình sự, dân sự, tư pháp, quyền và nghĩa vụ công dân. Các bộ, ngành khác soạn thảo văn bản thuộc thẩm quyền quản lý chức năng của mình. Một số ít trường hợp, Uỷ ban thường vụ Quốc hội ra quyết định thành lập ban soạn thảo riêng hoặc liên ngành. Hệ quả dễ thấy là: Nhiều “đầu bếp”, cộng với thiếu chuẩn thống nhất[8], dẫn đến tuỳ tiện. Nói một cách khác, nếu sử dụng kỹ thuật soạn thảo tuỳ tiện, không theo chuẩn mực thì không đạt được hiệu quả điều chỉnh hành vi, hoặc quy phạm pháp luật được thể hiện khác với ý đồ của người đưa ra sáng kiến lập pháp/ nhà lập pháp. Bởi vậy, nếu trong khâu lập luận về phân tích chính sách, nhà lập pháp và người đưa ra sáng kiến lập pháp phải thể hiện ý đồ lập pháp rõ ràng, thì trong khâu soạn thảo (kỹ thuật lập pháp) nhà soạn thảo (các công chức, chuyên gia, tư vấn) phải trung thành với ý đồ lập pháp.

.Luật sư tư vấn pháp luật trực tuyến qua điện thoại gọi:   1900 6162

Luật sư tư vấn pháp luật trực tuyến qua điện thoại gọi:   1900 6162

Để giải quyết vấn đề thống nhất trong kỹ thuật thể hiện văn bản, trên thế giới hiện nay vẫn có hai cách làm: một là như ở nước ta, ví dụ ở các nước châu Âu lục địa, dự luật liên quan đến thẩm quyền chức năng bộ nào thì giao bộ đó chuẩn bị[9]; ở Pháp nếu dự luật liên quan đến nhiều bộ thì thành lập Ban soạn thảo liên bộ (kèm theo là thông tư liên ngành hướng dẫn)[10]; hai là, đặt ra chuẩn thể hiện văn bản đồng thời tập trung chuyên môn hoá công tác soạn thảo văn bản vào một bộ phận chuyên môn. Ví dụ, ở Canada, giúp các bộ, ngành thể hiện dự án luật là một bộ phận đặt ở Bộ tư pháp; còn đối với dự luật mà nghị viện thành lập Ban soạn thảo, thì giúp việc Ban soạn thảo này là một bộ phận chuyên soạn thảo văn bản của Văn phòng nghị viện.[11]; hoặc như ở Thái Lan có Hội đồng nhà nước chuyên chịu trách nhiệm tư vấn soạn thảo từ giai đoạn dự án luật đang ở phía chính phủ cho đến hết quy trình lập pháp[12].

Bộ phận chuyên soạn thảo luật này bao gồm những chuyên gia giỏi nhất, được đào tạo về “dịch chính sách” sang ngôn ngữ pháp lý. Mặc dù nằm ở Bộ tư pháp, nhưng ban này không phụ thuộc vào Bộ này, khi soạn thảo sẽ có cả chuyên gia chuyên ngành có liên quan (cũng là người rất giỏi) của Bộ khác cử sang cùng tham gia[13]. Cách làm này, cộng với bước phân tích chính sách nói trên giải đáp hai câu hỏi lâu nay vẫn gây tranh cãi ở ta: ai soạn thảo luật, và làm thế nào để tránh việc đưa lợi ích cục bộ vào dự luật[14]. Lỗi kỹ thuật pháp lý cũng rất ít khi xảy ra vì toàn chuyên gia giỏi làm việc này. Cơ quan chuyên thể hiện các dự thảo có nhiệm vụ giữ mối liên hệ chặt chẽ với bộ phận phân tích chính sách lập pháp của các bộ, ngành để thể hiện đúng chính sách của cơ quan đề xuất theo chuẩn chung.

Việc tập trung soạn thảo vào một bộ phận chuyên môn nhằm bảo đảm chuẩn hoá văn bản pháp luật về hình thức và kỹ thuật, đồng thời các bộ, ngành lại có điều kiện tập trung thời gian vào nghiên cứu và hoạch định chính sách, hạn chế cục bộ bản vị. Tóm lại, để thống nhất kỹ thuật lập pháp phải thống nhất cơ quan chuyên “viết luật” theo chuẩn thể hiện thống nhất; tránh tình trạng nhiều đầu bếp. Cho dù hiện nay đã có cẩm nang soạn thảo VBQPPL của Bộ tư pháp nhưng tình trạng không thống nhất trong kỹ thuật lập pháp vẫn còn phổ biến ở nước ta; đó là chưa nói tới các VBQPPL của địa phương. Nếu có một cơ quan chuyên soạn thảo với những chuẩn mực đã được định hình, cộng với một chính sách lập pháp đã được phân tích cẩn thận, chất lượng luật chắc sẽ tăng lên; những bất cập như luật “chung chung” sẽ giảm nhiều, cũng như việc soạn thảo các văn bản dưới luật theo nguyên tắc ủy quyền cũng bớt tùy tiện, giảm thiểu khả năng lợi dụng khoảng trống mà luật “chung chung” để lại cho lập quy.

Cuối cùng, ở công đoạn Chính phủ, sau khi được thẩm định về ngôn ngữ, kỹ thuật pháp lý, tính hợp hiến, hợp pháp, dự luật được trình trước toàn thể chính phủ xem xét, phê duyệt trước khi đưa sang Quốc hội.

3. Tham vấn công chúng

Đối với nhiều dự luật, pháp luật các nước đòi hỏi cơ quan soạn thảo phải đưa ra tham vấn công chúng (public consultation)[15]. Ở nhiều nước, quyền của công chúng tham gia vào quá trình xây dựng pháp luật, chính sách được quy định ở mức cao nhất trong hệ thống pháp luật, kể cả trong Hiến pháp, nhất là trong lĩnh vực môi trường. Ví dụ, Hiến pháp 1997 của Thái Lan quy định, “công dân có quyền tham gia vào quá trình hoạch định và xây dựng chính sách của nhà nước, vào việc thực thi các hoạt động hành chính có thể ảnh hưởng đến quyền và tự do của công dân đó được pháp luật bảo đảm”. Không những thế, trong lĩnh vực môi trường, Điều 56 Hiến pháp nói trên cũng cấm tiến hành bất kỳ dự án hay hoạt động nào mà chưa nghiên cứu tác động về môi trường với sự tham gia của các tổ chức, các nhà khoa học về môi trường. Điều 59 quy định quyền được cung cấp thông tin về môi trường, quyền góp ý kiến về các tác động môi trường của các dự án tiềm năng. Hiện nay Hội đồng nhà nước Thái Lan đang soạn thảo dự án Luật tham vấn công chúng tạo điều kiện cho công chúng tham gia vào quá trình ra quyết định. Trong quá trình soạn thảo dự án, HĐNN Thái Lan đã tham vấn với nhiều tổ chức, cơ quan về các phương thức thu hút ý kiến, các dạng hoạt động cần phải tổ chức tham vấn và cơ quan chịu trách nhiệm phản hồi về ý kiến công chúng.

Ở Mỹ, cơ quan ban hành văn bản pháp luật phải lấy ý kiến công chúng. Công báo (Federal Register) là công cụ đăng tải các luật, dự thảo luật, thông báo của các cơ quan liên bang, các văn bản của hành pháp; được cập nhật vào 6 giờ chiều hàng ngày, phát hành từ thứ hai đến thứ sáu.[16] Còn Regulation.com là diễn đàn trên mạng để công chúng tham gia đóng góp ý kiến về các dự thảo luật đã được đăng công khai trên Federal Register. Trong một số trường hợp, bên cơ quan chính phủ phải tổ chức những buổi gặp mặt công chúng (public hearings), trực tiếp đưa chứng cứ, trình bày lý lẽ, nghe và giải đáp thắc mắc. Theo Luật về thỏa ước trong ban hành văn bản pháp quy (Negotiated Rulemaking Act), cơ quan chính phủ khi ban hành văn bản cũng phải đạt được thỏa thuận với các bên có liên quan thông qua một ủy ban điều đình do các bên liên quan cử ra[17].

Ở Canada, nguyên tắc xây dựng pháp luật là phải lấy ý kiến công chúng; để công chúng có cơ hội tham gia vào quá trình xây dựng pháp luật; các đối tượng chịu sự tác động của dự thảo có thể yêu cầu cơ quan soạn thảo cung cấp các thông tin cơ bản của dự luật[18]. Công báo Canada (Canada Gazette) là công báo chính thức của Chính phủ Canada từ năm 1841, công cụ tham vấn giữa Chính phủ và người dân, công cụ cho phép người dân tham gia và đóng góp ý kiến vào quá trình xây dựng pháp luật. Nội dung đăng tải gồm dự thảo cuối cùng của luật để lấy ý kiến công chúng, các nhóm đối tượng có liên quan và cá nhân có cơ hội được đọc và góp ý kiến về dự thảo tại giai đoạn cuối cùng trong quá trình xây dựng luật trước khi thông qua; các văn bản đã được ban hành; các thông báo chính thức, các bổ nhiệm chính thức. Việc đăng tải các thông tin trên là bắt buộc theo quy định của Statutory Instrument Act.

Còn ở nước ta, chúng ta hay kêu gọi đưa pháp luật vào cuộc sống, hay than phiền là luật chưa vào được cuộc sống. Nhưng điều không kém phần quan trọng là theo chiều ngược lại, luật phải bắt nguồn từ cuộc sống, hỏi xem, người dân, xã hội có cần đến luật đó hay không, có nghĩa là đưa cuộc sống vào luật.

Muốn vậy, sự tham gia của nhân dân góp phần rất lớn trong việc nhận ra các vấn đề trong xã hội, tạo cơ sở để phân tích chính sách trước khi xây dựng văn bản pháp luật. Những người chịu tác động của một quyết sách sắp ban hành cần có cơ hội khả thi tối đa để đóng góp ý kiến hoặc tham gia vào quá trình ra quyết định. Sự tham gia này cũng chứng tỏ quyền được nghe và quyền yêu cầu các cơ quan nhà nước phải công khai và có trách nhiệm. Công chúng hiểu rõ họ cần cái gì, nên có thể mách bảo nhiều giải pháp tốt mà các chuyên gia cũng không ngờ tới. Một nguyên nhân nữa để thu hút sự tham gia của công chúng là: khi được tham gia, công chúng thấy mình thực sự là một thành viên trong quá trình đó, có vai trò tích cực trong đó, nên các quyết định sẽ được tiếp nhận và ủng hộ nhiều hơn, tránh được những vướng mắc sau này trong khi thực thi.

Tuy nhiên, câu hỏi ở đây là nhân dân tham gia đóng góp ý kiến vào quá trình xây dựng pháp luật như thế nào? Lâu nay việc lấy ý kiến nhân dân vào các dự án luật diễn ra khá rầm rộ, nhưng ngay các chuyên gia pháp luật, những người trực tiếp tổ chức công việc này cũng nhận xét về tính hình thức của nó[19]. Nguyên nhân có nhiều, mà một trong số đó là chưa xác định đúng mục đích: nếu vẫn kỳ vọng nhân dân sẽ đóng góp ý kiến có tính chất chuyên môn, đó sẽ là một sự kỳ vọng quá mức và lệch hướng. Để tham gia góp ý cho một dự thảo văn bản pháp luật, không chỉ cần đọc, nắm được nội dung của nó, mà còn phải biết các văn bản liên quan, từ Hiến pháp, luật, thông tư cho đến nghị định. Bởi vậy, ngay cả số người đọc dự thảo từ đầu đến cuối để hiểu đã rất ít, chứ chưa nói đến tham gia góp ý.

Như vậy, điều cần hỏi dân là văn bản luật sẽ tác động ra sao đến lợi ích của họ. Do đó, trong tập hợp các ý kiến đóng góp của các tầng lớp nhân dân, các chuyên gia được trực tiếp cử ra làm công việc tổng kết, phân tích các ý kiến đó sẽ lọc ra những vấn đề có tính chất chính sách, liên quan đến những lợi ích điển hình của nhóm, giới hoặc lợi ích chung. Từ những vấn đề lợi ích này mà cơ quan có thẩm quyền sẽ giao lại cho các chuyên gia chuyên soạn thảo văn bản thể hiện thành câu chữ, quy phạm cụ thể. Có quan điểm cho rằng, đối với đông đảo nhân dân, khi đăng dự thảo, cần kèm theo thuyết minh rõ ràng về một số vấn đề lớn nhất, có nhiều ý kiến tranh cãi nhất, chứ lấy ý kiến của một bộ luật đồ sộ như Bộ luật dân sự 1995 trước đây có 836 điều mà kỳ vọng nhân dân sẽ góp ý từng điều cụ thể thì không khả thi và không thực chất[20]. Đối với những vấn đề chuyên sâu, chuyên môn, cần lấy ý kiến giới chuyên gia, nhưng cũng tránh hình thức, đi vào từng lĩnh vực hẹp, đưa ra các vấn đề để chuyên gia tranh luận. Bên cạnh đó, cần có cái nhìn tổng thể từ các chuyên gia không phải trong lĩnh vực pháp luật, mà cả về kinh tế, lịch sử, xã hội học…

Trong thực tiễn nước ta, Luật Doanh nghiệp là một minh chứng rõ ràng rằng, muốn luật vào cuộc sống thì trước hết cần đưa cuộc sống vào luật. Dự thảo Luật Doanh nghiệp đã được đưa ra lấy ý kiến một cách thực chất trong giới doanh nhân, các ý kiến đóng góp được tiếp thu khá nghiêm túc, bởi vậy Luật đã và đang phát huy tác dụng thực tế rất lớn[21].

4. Xem xét, thông qua ở Quốc hội

Ở công đoạn Quốc hội nhiều nước, dự luật được xem xét theo quy trình ba lần đọc, mỗi lần đọc là một lần xem xét dự án luật tại phiên họp toàn thể: ví dụ ở Anh và các nước theo mô hình Anh, lần đọc thứ nhất có mục đích giới thiệu dự án luật, lần đọc thứ hai có mục đích xem xét các nguyên tắc cơ bản của dự án luật, và lần đọc thứ ba là lần đọc xem xét, thông qua dự án luật. Đặc biệt, ở những nước đó, tại lần đọc thứ nhất, các nghị sĩ chỉ quyết có mỗi một chuyện là có nên tiếp tục thảo luận về dự luật này tại lần đọc thứ hai hay là trả về cho chính phủ, và chấm hết, không tranh luận gì thêm nữa[22]. So sánh với Quốc hội nước ta, chẳng hạn trong kỳ họp thứ 7 Quốc hội khoá XI, câu chuyện có nên thông qua Dự án Luật giáo dục hay không đáng lẽ ra phải được quyết từ đầu nếu có quy trình hợp lý hơn như ở các nước.

Trong quy trình này, uỷ ban của Quốc hội liên quan đến dự luật có vai trò hết sức lớn. Tuỳ theo từng nước, dự luật được gửi tới uỷ ban giữa lần đọc thứ nhất và lần đọc thứ hai, sau đó giữa lần đọc thứ hai và lần đọc thứ ba; hoặc chỉ giữa lần đọc thứ hai và thứ ba. Nếu dự luật được gửi ngay từ sau lần đọc thứ nhất, uỷ ban có thể quyết cả những chuyện then chốt như có nên tiếp tục đưa dự luật ra thảo luận trước toàn Quốc hội hay không[23]. Còn nếu dự luật được gửi sau lần đọc thứ hai, uỷ ban sẽ xem xét chi tiết dự án luật và chỉnh lý dự án luật theo những nguyên tắc đã được phiên họp toàn thể của Quốc hội quyết định tại lần đọc thứ hai. Nhưng dù theo mô hình nào chăng nữa, uỷ ban rà soát rất kỹ trước khi đưa ra xem xét trước toàn thể Quốc hội. Ở hầu hết Quốc hội các nước trên thế giới, uỷ ban chính là nơi cung cấp những kiến thức chuyên sâu về chính sách được thể hiện trong dự luật và cũng chính là nơi giải quyết những vấn đề kỹ thuật phức tạp nhất của dự luật. Uỷ ban tạo ra những khoảng không gian và thời gian cần thiết để phân tích và thảo luận về dự án luật một cách hiệu quả hơn so với các phiên họp toàn thể. Giai đoạn uỷ ban tránh cho Quốc hội phải mất thì giờ bàn những chuyện chuyên sâu về chuyên môn, nếu có khúc mắc gì về chuyên môn, chính phủ chủ yếu phải giải trình trước các uỷ ban[24]. Mặc dù ở mọi Quốc hội, phiên họp toàn thể vẫn là nơi quyết định cuối cùng đối với dự án luật, nhưng uỷ ban lại là nơi chiếm nhiều thời gian nhất trong tiến trình xem xét dự luật ở công đoạn Quốc hội. Vì thế, dù làm việc quanh năm, chứ không chỉ xuân-thu nhị kỳ như ở ta, nhưng thời gian ngồi họp toàn thể ở hội trường ở Quốc hội các nước không nhiều, thậm chí ít hơn cả kỷ lục ngồi ròng rã hơn một tháng liền như ở Quốc hội của ta. Ngồi như thế mà không buồn ngủ mới là kỷ lục, như kênh CNN quay cảnh họp của Quốc hội Trung Quốc, các đại biểu nước này vì phải ngồi nghe lâu quá đã ngủ vùi ngay ở phiên họp. Nó cho thấy ngồi liền tù tì như thế ở phiên họp toàn thể không phải là cách làm việc hợp lý, hiệu quả. Trong khi đó, công việc của các uỷ ban ở ta vẫn còn khá nhàn nhã, như nhiều đại biểu chuyên trách từng cho biết là ít có việc mà làm[25].

5. Thay lời kết luận: xây đường ray mới

Tóm lại, với quy trình lập pháp như ở một số nước trên đây, dự luật được thông qua nhanh ở Quốc hội mà vẫn đảm bảo chất lượng, bởi mấy lẽ sau:

Thứ nhất, có môt sự liên thông giữa công đoạn Chính phủ và công đoạn Quốc hội. Cũng giống như xây nhà, một công trình đã bị thiết kế dở thì khâu thẩm định khó có thể nâng cao được chất lượng của nó. Trong hoạt động lập pháp, Quốc hội và Chính phủ cần gắn bó rất chặt chẽ với nhau. Bởi lẽ với sự phân công phân nhiệm, quy trình hoạch định, quyết định chính sách của đất nước vẫn là một quy trình thống nhất cần đến sự tương tác giữa lập pháp và hành pháp. Trong quy trình liên thông này, với tư cách là cơ quan đại diện cho dân, lập pháp sẽ phản biện lại các chính sách pháp luật mà hành pháp đã đề ra. Đây là lúc lập pháp thực hiện chức năng làm luật trong mối tương quan chặt chẽ với chức năng giám sát và đại diện. Một đạo luật sẽ được lập pháp thông qua nếu bảo vệ được lợi ích của đất nước và đáp ứng nhu cầu của sự phát triển. Như vậy, một khi dự luật làm tổn hại những lợi ích và nhu cầu đó, lập pháp phải thể hiện vai trò “canh cổng” đối với hành pháp.

Trong khi đó, ở nước ta dường như vẫn coi lập pháp chỉ là công việc của Quốc hội, cắt khúc công đoạn làm luật ở Quốc hội ra khỏi một quy trình lập pháp chung, tổng thể, trong đó có cả công đoạn ở Chính phủ. Mỗi khi nhắc đến thuật ngữ “lập pháp”, hầu như chúng ta chỉ nghĩ đến các hoạt động ở Quốc hội. Hơn thế, vì quan niệm này mà việc xây dựng pháp luật đang đi theo một quy trình lập pháp chưa chuẩn lắm: nó bắt đầu từ lập chương trình xây dựng pháp luật ở Quốc hội, mà lại không phải từ việc phân tích các tác động tiềm năng của một đạo luật đối với xã hội, do các cơ quan bên Chính phủ phải làm. Xuất phát từ quan niệm này mà chúng ta vẫn để lọt nhiều đạo luật có chất lượng kém ra Quốc hội, mà một trong những biểu hiện là tính chất chung chung của luật.

Mặt khác, chúng ta cũng cắt khúc hoạt động lập pháp ra khỏi giám sát và đại diện. Chưa nhận thấy hết chính lập pháp là một hình thức giám sát, giám sát ngay từ khi xây dựng pháp luật, và ngược lại, các ý tưởng lập pháp cũng bắt đầu từ các hoạt động giám sát. Mà nói cho cùng, giám sát chính là để bảo vệ các lợi ích quốc gia và lợi ích cử tri, là thực hiện chức năng đại diện. Vì cái nhìn cắt khúc này mà khi thảo luận luật, đại biểu Quốc hội chưa nhìn thấy hết rằng, đàng sau những quy định pháp luật là lợi ích của cử tri, của quốc gia mà đại biểu cần phải bảo vệ- tức là thực hiện vai trò, chức năng đại diện.

Thứ hai, dự luật ở các nước được chuẩn bị rất bài bản, căn cơ, theo từng bước của một quy trình chuẩn đã được thử nghiệm qua hàng trăm năm, mỗi bước đều có cái lý của nó. Không những thế, lại còn được xem xét, rà soát rất kỹ nhiều lần (nhưng không bị trùng lặp), từ lúc ý tưởng lập pháp, đến phân tích chính sách, soạn thảo, thẩm định, phê chuẩn của Chính phủ, cho đến giai đoạn uỷ ban, rồi mấy trăm cặp mắt của các đại biểu cộng với đội ngũ chuyên gia giúp việc của từng đại biểu trước khi đại biểu biểu quyết ở phiên họp toàn thể. Trong quy trình như thế, ai làm việc nấy, không trùng lên nhau, từ thực tiễn hoạt động, Chính phủ chuẩn bị, hoạch định chính sách, thể hiện chính sách trong dự luật; từ góc nhìn lợi ích của quốc gia và của cử tri, Quốc hội “gác cổng”, phản biện chính sách, chỉ cho qua những chính sách đã “chín” và hợp với các lợi ích đó.

Một cựu Đại biểu Quốc hội từng nói: “Đôi khi buồn nhất là lúc bấm nút biểu quyết thông qua luật, bởi không bấm thì khó xử vì làm chậm tiến độ, còn bấm thì trong lòng vẫn chưa yên!”. “Chưa yên” có lẽ vì chất lượng đạo luật, mặc dù đã được trải qua nhiều lần thẩm định, thẩm tra, xem xét, thảo luận, nhưng vẫn còn để lại băn khoăn. Bởi lẽ quy trình làm ra đạo luật đó có vẻ giống với “nồi cơm nấu nhiều lần”, mà việc thảo luận Bộ luật dân sự sửa đổi đã được nói đến ở trên là một ví dụ điển hình. Có người ví quy trình lập pháp hiện nay như đường ray Bắc – Nam cũ kỹ, lạc hậu, dù có giảm thời gian chạy xuống 30 tiếng thì vẫn không thể so với tốc độ của tàu cao tốc các nước. Do đó, đào đường ray cũ, xây hẳn đường ray mới có khi là một giải pháp an toàn và tiết kiệm hơn. Lúc đó, với một sự chuẩn bị luật căn cơ, kỹ lưỡng, có sự liên thông với nhau, với các bước làm luật tuần tự[26], hy vọng là các đại biểu của ta sẽ không phải “làm ngày, làm đêm” mà vẫn yên lòng hơn khi bấm nút.

Chú thích:

[1] Tài liệu bằng tiếng Anh về quy trình lập pháp ở các nước khá nhiều, sau đây là một số tài liệu liên quan: David M.Olson, The Legislative Process: A Comparative Approach, 1980; Michael L.Mezey, Comparative Legislatures, 1979.

Tài liệu liên quan bằng tiếng Việt: Văn phòng Quốc hội, “Tổ chức và hoạt động của Quốc hội một số nước”, Hà Nội, 2002, tr.159-186; Văn phòng Quốc hội, “Đổi mới và hoàn thiện quy trình lập pháp của Quốc hội”, Hà Nội, 2004, tr.46-76.

[2] Về quy trình lập pháp ở nước ta, xem tổng thể trong: Văn phòng Quốc hội, “Đổi mới và hoàn thiện quy trình lập pháp của Quốc hội”, Hà Nội, 2004, tr.; Ban Công tác Lập pháp, “Quy trình, thủ tục trong hoạt động của Quốc hội”, Hà Nội, 2005, tr. 17-121;

[3] Xem chú thích 1.

[4] Theo David Olson, trong số 40 nước có dữ liệu được thu thập, tại 19 nước (48%) chính phủ trình hơn 90% tổng số dự luật được nghị viện xem xét, tại 10 nước (25%) chính phủ trình từ 60-89% tổng số dự luật. Xem David M. Olson, chú thích 1, tr. 172.

[5] Nguyễn Sĩ Dũng, “Phân tích chính sách: một công đoạn trong quy trình lập pháp”, Nghiên cứu Lập pháp, số 4/2000.

[6]OECD, Citizens as Partners- OECD Handbook on Information, Consultation, and Public Participation in Policy-Making, 2001, tr. 33; VCCI, “Tổng quan về phương pháp dự báo tác động điều chỉnh của quy phạm pháp luật”, có thể xem tại:http://vibonline.com.vn/forums/index.php?showtopic=1202

[7] Có lẽ cho đến nay mới chỉ quá trình soạn thảo Luật Doanh nghiệp 1999 và Luật Doanh nghiệp chung năm 2005 thực hiện khá tốt việc phân tích chính sách, trong đó có phân tích RIA. Xem: VCCI, “Đổi mới cơ chế lấy ý kiến và tiếp thu ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản quy phạm pháp luật là doanh nghiệp và các hiệp hội ngành nghề”, Hà Nội, 2006.

[8] Hiện nay nhiều người băn khoăn về một cấu trúc văn bản luật phức tạp và kém hiệu quả của Việt Nam, trong đó có những cấu trúc khó giải thích như chương quản lý nhà nước; chương khen thưởng-xử phạt như một thông lệ dễ theo mà khó bỏ.

[9] SIGMA-OECD, “Law Drafting and Regulatory Management in Central and Eastern Europe”, SIGMA Papers No 18, 1997.

[10] Timothy Millett, “A Comparison of British and French Legislative Drafting” (1986) Statute Law Review 130.

[11] Peter E. Johnson, “Legislative Drafting Practices and Other Factors Affecting the Clarity of Canada’s Laws” (1991) 12 Statute Law Review1; Văn phòng Quốc hội, “Tổ chức và hoạt động của Quốc hội một số nước trên thế giới”, 2002, tr. 166.

[12] Tham khảo tài liệu: Văn phòng Quốc hội, “Hội đồng nhà nước Thái Lan- cơ quan tư vấn về kỹ thuật soạn thảo tập trung”, 2004.

[13] Peter E. Johnson, xem chú thích 11.

[14] Về lợi ích cục bộ khi soạn thảo văn bản pháp luật, tại một hội nghị đầu năm 2007, một cựu quan chức ngành địa chính phát biểu rằng, ông lấy làm xấu hổ khi các bộ cứ muốn đặt ra các loại giấy “màu” về nhà đất để thu lợi; và không chỉ thu lợi khi cấp giấy, mà việc in ấn các loại giấy đó cũng đã mang lại những món tiền khổng lồ.

[15] OECD, xem chú thích 6.

[16] Xem thêm về thu hút sự tham gia của công chúng vào quá trình làm luật và vai trò của Internet trong vấn đề này trong bài: Stenphen M. Johnson, “The Internet Changes Everything: Revolutionising Public Participation and Access to Government Information through the Internet” (1998) 50 Administrative Law Review 277.

[17] Xem chú thích 16, tr. 318.

[18] ODCD, xem chú thích 6, tr.39.

[19] Xem thêm về tổng thể về thực trạng tổ chức lấy ý kiến nhân dân vào các dự án luật, pháp lệnh ở nước ta trong: Văn phòng Quốc hội, “Hoàn thiện cơ chế để nhân dân tham gia vào xây dựng và thi hành pháp luật”, Đề tài nghiên cứu khoa học đã nghiệm thu, 2005.

[20] Như chú thích 19.

[21] Như chú thích 19.

[22] Xem chú thích 1.

[23] Như chú thích 1.

[24] Xem chú thích 1.

[25] Một vị cựu ĐBQH chuyên trách của một UB QH khoá XI cho biết, trước đây khi ông còn làm việc ở cơ quan của Chính phủ thì “việc đuổi theo tôi”, còn từ khi ông chuyển sang làm đại biểu chuyên trách thì “tôi đuổi theo việc”, tức là cố gắng kiếm việc mà làm vì ít việc.

[26] Rất tiếc, vì khuôn khổ có hạn, bài viết này không thể bàn về việc thực hiện các bước cụ thể ở cả hai công đoạn Chính phủ và Quốc hội trong quy trình lập pháp, cần có những bài viết khác cụ thể hơn.

TRÍCH DẪN TỪ: Blog cá nhân của tác giả – echxanh1968.wordpress.com

NGUYỄN ĐỨC LAM

(Bài viết cho Hội thảo của Viện Chính sách pháp luật và phát triển về quy trình lập pháp, 2007, do đó một số bình luận liên quan đến các quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũ cần được đối chiếu với các quy định mới của Luật năm 2008)

(LUATMINHKHUE.VN: Bài viết được đăng tải nhằm mục đích giáo dục, phổ biến, tuyên truyền pháp luật và chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước không nhằm mục đích thương mại. Thông tin nêu trên chỉ có giá trị tham khảo và có thể một số thông tin pháp lý đã hết hiệu lực tại thời điểm  hiện tại vì vậy Quý khách khi đọc thông tin này cần tham khảo ý kiến luật sư, chuyên gia tư vấn trước khi áp dụng vào thực tế.)