1. Khái niệm phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là việc phân bổ theo pháp luật trách nhiệm, quyền hạn quản lí qua các khoản thu và chỉ của ngân sách nhà nước cho các cấp chính quyển nhà nước để họ có quyền chủ động và tự chịu trách nhiệm quản lí ngân sách của mình nhằm bảo đảm giải quyết các nhiệm vụ quan trọng, phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội ở các địa phương.

Phân cấp quản lí ngân sách ở các quốc gia phụ thuộc mô hình tổ chức hệ thống các cấp ngân sách, Nếu cấp ngân sách được tổ chức theo một hệ thống các cấp chính quyền nhà nước thì tất cả các cấp chính quyền nhà nước đều có trách nhiệm, quyền hạn trong quản lí ngân sách nhà nước. Ngược lại, nếu cấp ngân sách nhà nước chỉ được tổ chức ở một số cấp chính quyền nhà nước thì chỉ có cấp chính quyền có tổ chức cấp ngân sách nhà nước mới được giao trách nhiệm, quyền hạn trong quản lí ngân sách nhà nước.

Ở Việt Nam, việc phân cấp quản lí ngân sách nhà nước trong hệ thống chính quyền nhà nước qua các thời kì có sự khác biệt. Sau Cách mạng tháng Tám, việc phân định cấp quản lí ngân sách nhà nước gồm: cấp trung ương, cấp kỳ (Bắc Kỳ, Trung Kỳ, Nam Kỳ) và cơ quan quản lí ở xã. Trong một thời kì dài, ngân sách xã, thị trấn không thuộc hệ thống ngân sách nhà nước nên chính quyển cấp xã không được xem là cấp quản lí ngân sách nhà nước. Nghị quyết số 138/HĐBT ngày 19.11.1983 của Hội đồng Bộ trưởng là văn bản pháp luật đầu tiên quy định hệ thống ngân sách nhà nước gồm 4 cấp: trung ương, tỉnh, huyện, xã và các cấp chính quyền nhà nước tương ứng đều được giao trách nhiệm, quyền hạn trong quản lí ngân sách nhà nước. Theo quy định của Luật ngân sách nhà nước nắm 2002, ngân sách nhà nước gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân.

Như vậy, hệ thống cơ quan được phân cấp quản lý ngân sách nhà nước gồm: Chính quyền nhà nước trung ương và các cấp chính quyền địa phương có hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân.

2. Sự cần thiết phải phân cấp quản lý ngân sách

Lợi thế của cách quản lí này là cho phép tập trung toàn bộ nguồn thu vào tay Nhà nước trung ương để bố trí chi tiêu cho hợp lí, công bằng, đồng đều giữa các vùng, miền, ngành nghề chống biểu hiện cục bộ địa phương.

Tuy nhiên, phương án này tạo ra tư tưởng ỷ lại, thụ động trông chờ vào trung ương và đặc biệt là nguồn lực vốn có hạn của xã hội có thể bị sử dụng lãng phí, không đáp ứng đúng đắn và kịp thời nhu cầu của người dân.

Do đó, trên thực tế các Nhà nước đều thực hiện phân cấp quản lí ngân sách ở mức độ nhất định cho chính quyền địa phương.

Phân cấp được xem như một phương thức để tăng tính dân chủ, linh hoạt, hiệu quả và trách nhiệm của các cấp chính quyền trong việc cung cấp các hàng hoá và dịch vụ công cộng.

Tất nhiên, đi cùng với phân cấp quản lí ngân sách nhiều vấn đề có thể nảy sinh như mất công bằng; tham nhũng, tuỳ tiện, không đảm bảo kỉ luật tài khoá tổng thể hay chính sách chiến lược quốc gia cũng cần được tính đến và có "thuốc chữa" khi cần thiết.

3. Vai trò của phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

Một là, Đối với quản lý hành chính nhà nước: Việc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là công cụ cần thiết khách quan để phục vụ cho việc phân cấp quản lý hành chính và có tác động quan trọng đến hiệu quả của quản lý hành chính từ trung ương đến địa phương.

Ngân sách nhà nước cung cấp phương tiện tài chính cho các cấp chính quyền nhà nước từ trung ương đến địa phương hoạt động. Tuy nhiên phân cấp quản lý ngân sách nhà nước không phụ thuộc hoàn toàn vào phân cấp hành chính mà nó có tính độc lập tương đối trong việc thực hiện mục tiêu phân phối hợp lý nguồn lực quốc gia. Một cơ chế phân cấp quản lý ngân sách hợp lý sẽ tạo điều kiện giúp chính quyền nhà nước thực hiện tốt các chức năng, nhiệm vụ của mình. Ngược lại phân cấp không hợp lý sẽ gây cản trở, khó khăn đối với quá trình quản lý của các cấp hành chính nhà nước.

Hai là, Đối với điều hành vĩ mô nền kinh tế: Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước hợp lý không chỉ đảm bảo phương tiện tài chính cho việc duy trì phát triển hoạt động của các cấp chính quyền nhà nước từ trung ương đến các địa phương mà còn tạo điều kiện phát huy được các lợi thế nhiều mặt của từng vùng địa phương trong cả nước. Nó cho phép quản lý và kế hoạch hoá ngân sách nhà nước tốt hơn, điều chỉnh mối quan hệ giữa các cấp chính quyền cũng như mối quan hệ giữa các cấp ngân sách để phát huy vai trò là công cụ điều chỉnh vĩ mô ngân sách nhà nước.

Cơ chế phân cấp quản lý ngân sách nhà nước có tác động quan trọng đến hoạt động điều hành vĩ mô nền kinh tế của nhà nước thông qua chính sách tài khoá, vì mức độ phân cấp giữa trung ương và địa phương có tác động lớn đối với mục tiêu điều chỉnh kinh tế bằng chính sách tài khoá của nhà nước. Chính sách tài khoá là công cụ quan trọng nhất trong tay nhà nước để điều hành kinh tế vĩ mô. Chủ trương và định hướng thu, chi ngân sách nhà nước theo hướng “nới lỏng” hay “thắt chặt” là những biện pháp cốt yếu của Chính phủ để ứng phó với những diễn biến của nền kinh tế nhằm đạt được mục tiêu tăng trưởng, ổn định và phát triển bền vững. Nếu mức độ phân cấp tập trung về phía trung ương lớn thì quá trình điều chỉnh được thực thi nhanh hơn và ngược lại nếu mức độ phân cấp tập trung về phía địa phương nhiều hơn sẽ dẫn đến thời gian điều chỉnh chậm hơn bởi vì khi địa phương được phân cấp mạnh thì quyền hạn trong thu, chi ngân sách địa phương được mở rộng và linh hoạt hơn. Chính vì vậy cần xây dựng một phương án phân cấp hợp lý để vừa đảm bảo thực hiện được mục tiêu của chính sách tài khoá vừa tránh được việc tập trung quá cao.

4. Các nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước

– Phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước là quá trình Chính phủ phân giao nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm nhất định cho chính quyền địa phương trong hoạt động quản lí ngân sách.

Ngân sách nhà nước được phân cấp quản lý theo các nguyên tắc sau:

+ Ngân sách trung ương, ngân sách mỗi cấp chính quyền địa phương được phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể.

+ Ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chi quốc gia, hỗ trợ địa phương chưa cân đối được ngân sách và hỗ trợ các địa phương.

+ Ngân sách địa phương được phân cấp nguồn thu bảo đảm chủ động thực hiện những nhiệm vụ chi được giao. Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách ở địa phương phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế – xã hội, quốc phòng, an ninh và trình độ quản lý của mỗi cấp trên địa bàn.

+. Nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đó bảo đảm; việc ban hành và thực hiện chính sách, chế độ mới làm tăng chi ngân sách phải có giải pháp bảo đảm nguồn tài chính, phù hợp với khả năng cân đối của ngân sách từng cấp; việc quyết định đầu tư các chương trình, dự án sử dụng vốn ngân sách phải bảo đảm trong phạm vi ngân sách theo phân cấp.

+ Trường hợp cơ quan quản lý nhà nước thuộc ngân sách cấp trên ủy quyền cho cơ quan quản lý nhà nước thuộc ngân sách cấp dưới thực hiện nhiệm vụ chi của mình thì phải phân bổ và giao dự toán cho cơ quan cấp dưới được ủy quyền để thực hiện nhiệm vụ chi đó. Cơ quan nhận kinh phí ủy quyền phải quyết toán với cơ quan ủy quyền khoản kinh phí này.

+ Thực hiện phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) đối với các khoản thu phân chia giữa các cấp ngân sách và số bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới trên cơ sở bảo đảm công bằng, phát triển cân đối giữa các vùng, các địa phương.

5. Nội dung phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là việc xử lý các mối quan hệ giữa các cấp chính quyền nhà nước từ trung ương đến địa phương trong hoạt động của ngân sách nhà nước, từ đó cho phép hình thành một cơ chế phân chia ranh giới quyền lực về quản lý ngân sách nhà nước giữa các cấp chính quyền. Vì vậy nội dung phân cấp quản lý ngân sách nhà nước về cơ bản bao gồm 3 nội dung chủ yếu sau:

Một là, Về quyền lực: Phân cấp ban hành chế độ, chính sách, tiêu chuẩn, định mức:

Trong quản lý ngân sách nhà nước, chế độ, chính sách, tiêu chuẩn, định mức có vai trò và vị trí hết sức quan trọng. Đó không chỉ là một trong những căn cứ quan trọng để xây dựng dự toán, phân bổ ngân sách và kiểm soát chi tiêu, mà còn là một trong những tiêu chuẩn đánh giá chất lượng quản lý và điều hành ngân sách của các cấp chính quyền.

Thông qua việc phân cấp nhằm làm rõ vấn đề cơ quan nhà nước nào có thẩm quyền ban hành ra các chế độ, chính sách, định mức, tiêu chuẩn, phạm vi, mức độ của mỗi cấp chính quyền. Cơ sở pháp lý này được xây dựng dựa trên hiến pháp hoặc các đạo luật tổ chức hành chính, từ đó định ra hành lang pháp lý cho việc chuyển giao các thẩm quyền gắn với các trách nhiệm tương ứng với quyền lực đã được phân cấp, đảm bảo tính ổn định, tính pháp lý, không gây sự rối loạn trong quản lý ngân sách nhà nước.

Hội đồng nhân dân cấp thành phố quyết định một số chế độ thu phí gắn với quản lý đất đai, tài nguyên thiên nhiên, gắn với chức năng quản lý hành chính nhà nước của chính quyền địa phương và các khoản đóng góp của nhân dân theo quy định của pháp luật; việc huy động vốn để đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng thuộc phạm vi ngân sách cấp thành phố. Được quyết định chế độ chi ngân sách phù hợp với đặc điểm thực tế ở địa phương. Riêng chế độ chi có tính chất tiền lương, tiền công, phụ cấp, trước khi quyết định phải có ý kiến của các Bộ quản lý ngành, lĩnh vực.

Hai là, Phân cấp về mặt vật chất, tức là phân cấp về nguồn thu và nhiệm vụ chi:

Có thể nói đây luôn là vấn đề phức tạp nhất, khó khăn nhất, gây nhiều bất đồng nhất trong quá trình xây dựng và triển khai các đề án phân cấp quản lý ngân sách. Sự khó khăn này bắt nguồn từ sự phát triển không đồng đều giữa các địa phương, sự khác biệt về các điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội giữa các vùng miền trong cả nước.

Ngân sách trung ương hưởng các khoản thu tập trung quan trọng không gắn trực tiếp với công tác quản lý của địa phương như: Thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu, thu từ dầu thô…hoặc không đủ căn cứ chính xác để phân chia như: thuế thu nhập doanh nghiệp của các đơn vị hạch toán toàn ngành, đồng thời đảm bảo nhiệm vụ chi cho các hoạt động có tính chất đảm bảo thực hiện các nhiệm vụ chiến lược, quan trọng của quốc gia như: Chi đầu tư cơ sở hạ tầng kinh tế – xã hội, chi quốc phòng, an ninh, chi giáo dục, y tế, chi đảm bảo xã hội do Trung ương quản lý…và hỗ trợ các địa phương chưa cân đối được thu, chi ngân sách

Ngân sách địa phương được phân cấp nguồn thu để đảm bảo chủ động thực hiện những nhiệm vụ được giao, gắn trực tiếp với công tác quản lý tại địa phương như: Thuế nhà đất, thuế môn bài, thuế chuyển quyền sử dụng đất, thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao…

Nhiệm vụ chi ngân sách địa phương gắn liền với nhiệm vụ quản lý kinh tế – xã hội, quốc phòng, an ninh do địa phương trực tiếp quản lý. Việc đẩy mạnh phân cấp quản lý ngân sách trong điều kiện tự nhiên, xã hội và trình độ quản lý ở các vùng, miền khác nhau là động lực quan trọng để khơi dậy các khả năng của địa phương, xử lý kịp thời các nhiệm vụ của Nhà nước trên phạm vi từng địa phương.

Ngân sách cấp trên thực hiện nhiệm vụ bổ sung ngân sách cho ngân sách cấp dưới dưới hai hình thức: Bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu.

Luật Minh Khuê (tổng hợp và phân tích)