1. Thẩm quyền

Một trong những biện pháp hữu hiệu để hạn chế việc các bên tranh chấp khởi kiện ra Tòa để giải quyết tranh chấp là tăng cường công tác hòa giải, đặc biệt là hòa giải tại Ủy ban nhân dân cấp xã, phường, thị trấn. Công tác hoà giải tại Ủy ban nhân dân cấp xã giải quyết kịp thời, nhanh chóng, giảm bớt khiếu nại, tố cáo, khiếu kiện của nhân dân.
Thẩm quyền hòa giải tranh chấp đất đai thuộc về Ủy ban nhân dân cấp xã, phường, thị trấn, nơi có đất tranh chấp. Theo quy định của Luật đất đai 2013 thẩm quyền hòa giải không chỉ tại UBND cấp xã, trong quá trình giải quyết tranh chấp đất đai theo thủ tục hành chính tại các cấp có thẩm quyền, Luật khuyến khích việc hòa giải trong quá trình giải quyết. Như vậy, thẩm quyền hòa giải không chỉ có UBND cấp xã, mà tại UBND cấp huyện, cấp tỉnh đều có thể tiến hành hòa giải tại trong quá trình giải quyết tranh chấp. Ngoài ra, các hòa giải viên tại cơ sở (làng, bản, xóm, Tổ dân phố) đều có tiến hành hòa giải khi có xảy ra tranh chấp. Tuy nhiên, việc hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã là bắt buộc, vì vậy thẩm quyền hòa giải tranh chấp đất đai là Chủ tịch hoặc Phó Chủ tịch UBND cấp xã.

2. Nguyên tắc

Hòa giải tranh chấp đất đại tại UBND cấp xã phải đảm bảo các nguyên tắc sau:
Một là, phải phù hợp với đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước, đạo đức xã hội và phong tục, tập quán tốt đẹp của nhân dân; tôn trọng sự tự nguyện của các bên; theo nguyên tắc công khai, dân chủ, kết hợp với thuyết phục, phân tích có lý, có tình; tôn trọng quyền, lợi ích hợp pháp của người khác, không xâm phạm lợi ích Nhà nước, lợi ích công cộng; kịp thời, chủ động, kiên trì nhằm ngăn chặn vi phạm pháp luật, hạn chế những hậu quả xấu khác có thể xảy ra.
Hai là, phải tôn trọng quyền tự do, tự cam kết, thỏa thuận của các bên tranh chấp; đảm bảo phù hợp đạo đức xã hội, phong tục tập quán của nhân dân; phát huy tinh thần đoàn kết, giúp đỡ lẫn nhau trong nội bộ nhân dân, quan tâm đến quyền và lợi ích hợp pháp của những đối tượng yếu thế trong xã hội hoặc có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn.
Ba là, không được lợi dụng việc hòa giải để ngăn cản các bên tranh chấp bảo vệ quyền và lợi ích của mình theo quy định của pháp luật hoặc trốn tránh việc xử lý vi phạm hành chính, xử lý về hình sự.
Trước khi Luật hòa giải cơ sở ra đời, Pháp lệnh hòa giải chưa làm rõ phạm vi hòa giải khi các bên tranh chấp phát sinh. Đó là nguyên nhân tạo điều kiện cho các đối tượng lợi dụng việc hòa giải để ngăn cản các bên tranh chấp bảo vệ quyền lợi của mình, thậm chí là trốn tránh việc xử lý hình sự, xử lý vi phạm hành chính. Khi Luật Hòa giải cơ sở năm 2013 ra đời, đã quy định phạm vi hòa giải: việc hòa giải cơ sở không làm ảnh hưởng đến quá trình cơ quan chức năng có thẩm quyền xử lý hành vi vi phạm pháp luật, không được lợi dụng việc hòa giải ở cơ sở để trốn tránh trách nhiệm hành chính, trách nhiệm hình sự. Đối tượng của hòa giải là việc hòa giải ở cơ sở được tiến hành đối với các tranh chấp, mâu thuẫn, vi phạm pháp luật, trừ các trường hợp: mâu thuẫn, tranh chấp xâm phạm lợi ích của Nhà nước, lợi ích công cộng; vi phạm pháp luật về hôn nhân và gia đình, giao dịch dân sự mà theo quy định của pháp luật tố tụng dân sự không được tiến hành hòa giải; vi phạm pháp luật theo quy định phải bị truy cứu trách nhiệm hình sự hoặc bị xử lý vi phạm hành chính; mâu thuẫn, tranh chấp xâm phạm lợi ích của nhà nước, lợi ích công cộng; vi phạm pháp luật về hôn nhân và gia đình.
Bốn là, kết quả hòa giải tranh chấp đất đai tại Ủy ban nhân dân xã phải được lập thành biên bản, có đầy đủ chữ ký của các bên và có xác nhận hòa giải thành hoặc hòa giải không thành của Ủy ban nhân dân cấp xã. Tại Điều 202 Luật Đất đai năm 2013 có đề cập đến nguyên tắc này: “Việc hòa giải phải được lập thành biên bản có chữ ký của các bên và có xác nhận hòa giải thành hoặc hòa giải không thành của Ủy ban nhân dân cấp xã. Biên bản hòa giải được gửi đến các bên tranh chấp, lưu tại Ủy ban nhân dân cấp xã nơi có đất tranh chấp”.
Trên thực tế, việc tiến hành tổ chức hòa giải khi phát sinh tranh chấp, đặc biệt là tranh chấp đất đai, thì các cơ quan có thẩm quyền cũng như các bên tranh chấp sẽ phải tốn rất nhiều thời gian cũng như chi phí cho việc thực hiện. Tuy nhiên, có thể do thiếu hiểu biết pháp lý về hòa giải hoặc ý thức chấp hành pháp luật chưa cao mà dẫn đến việc sau khi tổ chức hòa giải xong thì các cơ quan tổ chức hòa giải không lập biên bản ghi nhận kết quả hòa giải thành hoặc hòa giải không thành. Mặt khác, có những trường hợp có trong thành phần tham gia hòa giải nhưng không ký vào biên bản hòa giải. Đặc biệt là, có trường hợp biên bản hòa giải không có xác nhận nhận của Ủy ban nhân dân xã. Điều này dẫn đến hệ lụy, khi khởi kiện hoặc khiếu nại lên cơ quan cấp trên, các bên sẽ bị trả lại hồ sơ vì Biên bản hòa giải chưa đảm bảo, đúng quy định của pháp luật.
Năm là, các thành viên của Hội đồng hòa giải tranh chấp đất đai phải đảm bảo tính trung lập, độc lập, khách quan, công tư phân minh, rõ ràng. Khi có tranh chấp đất đai phát sinh, các bên tranh chấp thường đưa ra lý lẽ cho rằng mình đúng để bảo vệ quyền, lợi ích của bản thân, mà lại không thấy  được cái sai của mình. Do đó, khi tiến hành hòa giải, các thành viên của Hội đồng hòa giải tranh chấp đất đai phải thật sự công minh, khách quan, đề cao công bằng, lẽ phải, tìm cách thuyết phục để mỗi bên hiểu rõ cái sai của mình, phân định hài hòa lợi ích của cả hai bên. Tránh hòa giải “hình thức” hoặc “dĩ hòa vi quý” cho xong việc.
Hiện nay, những tranh chấp đất đai phát sinh vô cùng đa dạng và phức tạp. Do đó, các thành viên trong Hội đồng hòa giải tranh chấp cần phải nắm vững các nguyên tắc trên, đồng thời không ngừng cập nhật, nâng cao kiến thức pháp luật, xã hội để công tác hòa giải phát huy tốt hơn nữa vai trò của nó.

3. Trình tự, thủ tục

Thủ tục hòa giải tranh chấp đất đai, có thể hiểu là trình tự, thủ tục mà cơ quan nhà nước có thẩm quyền tiến hành nhằm giúp đỡ các bên tranh chấp thỏa thuận với nhau về việc giải quyết tranh chấp đất đai. Việc hòa giải này có ý nghĩa hết sức quan trọng, vừa đảm bảo tiết kiệm chi phí cho các bên, giảm bớt các giai đoạn tố tụng kéo dài, vừa giải quyết triệt để các mâu thuẫn giữa các bên tranh chấp. Vì vậy mà, nếu không quan tâm, thực hiện thủ tục hòa giải tranh chấp giữa các bên trong việc giải quyết tranh chấp đất đai thì quyền lợi của các bên tranh chấp khó có thể đảm bảo.
Trình tự, thủ tục hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND xã được quy định tại Điều 202 Luật Đất đai 2013 và được cụ thể hóa tại Điều 88 Nghị định 43/2014/NĐ-CP về hướng dẫn thi hành Luật đất đai như sau:

3.1 Bước 1, tiếp nhận và xử lý hồ sơ tranh chấp đất đai

Về hồ sơ yêu cầu giải quyết tranh chấp đất đai: Pháp luật không quy định cụ thể hồ sơ yêu cầu giải quyết tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã phải có những loại giấy tờ bắt buộc. Tuy nhiên trên thực tế, về cơ bản hồ sơ yêu cầu giải quyết tranh chấp đất đai phải bao gồm: Đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp đất đai, kèm theo các tài liệu, chứng cứ khác (nếu có) như: Biên bản hòa giải tranh chấp đất đai ở cơ sở; bản sao: Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (các loại giấy tờ theo quy định tại Điều 100 của Luật đất đai 2013 nếu có); trích lục thửa đất; giấy tờ mua bán, sang nhượng đất; hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất; Giấy Chứng minh nhân dân của người yêu cầu…

3.2 Bước 2, sau khi nhận được đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp đất đai  và tài liệu, chứng cứ kèm theo (nếu có)

UBND cấp xã có trách nhiệm thực hiện các công việc sau:
Thứ nhất, phải tiến hành thẩm tra, xác minh tìm hiểu nguyên nhân phát sinh tranh chấp, thu thập giấy tờ, tài liệu có liên quan do các bên cung cấp về nguồn gốc đất, quá trình sử dụng đất và hiện trạng sử dụng đất.
Đây là một thủ tục bắt buộc phải thực hiện nhằm mục đích đảm bảo cho việc hòa giải mang lại hiệu quả và có tính thuyết phục cao. Công việc này do cán bộ địa chính tham mưu thực hiện (thông thường địa chính sẽ tham mưu giúp Chủ tịch UBND xã ban hành Quyết định thành lập Tổ xác minh, thành phần từ 3 đến 5 người gồm có công chức địa chính, tư pháp, công an, Trưởng xóm/Tổ trưởng Tổ dân phố hoặc các thành viên khác, do từng địa phương quyết định, không quy định bắt buộc). Sau khi tiến hành thẩm tra, xác minh về, Tổ xác minh có trách nhiệm phải lập báo cáo kết quả thẩm tra, xác minh nội dung tranh chấp đất đai gửi Chủ tịch UBND xã hoặc Phó Chủ tịch UBND xã (người phụ trách hòa giải tranh chấp đất đai). Nội dung báo cáo có các nội dung chủ yếu sau: (i) Xác định rõ quan hệ tranh chấp mà các bên yêu cầu giải quyết là gì: ai tranh chấp với ai (cá nhân với cá nhân hay hộ gia đình tranh chấp, lưu ý phân biệt vì hệ quả pháp lý khác nhau); diện tích, loại đất tranh chấp, yêu cầu của nguyên đơn, yêu cầu của bị đơn. (ii) Nguồn gốc và quá trình sử dụng. (iii)Thông tin hồ sơ địa chính qua các thời kỳ (tờ bản đồ, diện tích, loại đất, sổ mục kê, sổ đăng ký ruộng đất, sổ địa chính…). (iii) Hiện trạng sử dụng đất đang tranh chấp (phải kiểm tra hiện trường, lưu ý thủ tục kiểm tra hiện trường phải đảm bảo chặt chẽ, đúng quy định); so sánh thông tin địa chính qua các thời kỳ và phải có lý giải sự biến động (nếu có). (iv) Nguyên nhân và diễn biến phát sinh tranh chấp và kết quả hòa giải ở cơ sở, tự hòa giải. (v) Tình trạng sử dụng đất hiện nay của các bên tranh chấp (hoàn cảnh về đất ở, đất sản xuất của các bên tranh chấp).
Thứ hai, thành lập Hội đồng hòa giải tranh chấp đất đai để thực hiện hòa giải.
Theo quy định tại Luật Đất đai năm 2013 thì thành phần Hội đồng hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã gồm: Chủ tịch hoặc Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân là Chủ tịch Hội đồng; đại diện Ủy ban Mặt trận Tổ quốc xã, phường, thị trấn; tổ trưởng tổ dân phố đối với khu vực đô thị; trưởng thôn, ấp đối với khu vực nông thôn; đại diện của một số hộ dân sinh sống lâu đời tại xã, phường, thị trấn biết rõ về nguồn gốc và quá trình sử dụng đối với thửa đất đó; cán bộ địa chính, cán bộ tư pháp xã, phường, thị trấn. Tùy từng trường hợp cụ thể, có thể mời đại diện Hội Nông dân, Hội Phụ nữ, Hội Cựu chiến binh, Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh
Thứ ba, tổ chức cuộc họp hòa giải có sự tham gia của các bên tranh chấp, thành viên Hội đồng hòa giải tranh chấp đất đai và người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan.
Trước khi tổ chức cuộc họp hòa giải, UBND cấp xã phải gửi thư mời đến tất cả các bên tranh chấp và thành viên tổ hòa giải. Và việc hòa giải chỉ được tiến hành khi các bên tranh chấp đều có mặt. Trường hợp, tại cuộc họp hòa giải có một bên tranh chấp hoặc người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan vắng mặt thì phải hoãn cuộc họp hòa giải và tổ chức lại cuộc họp hòa giải lần thứ hai. Việc hoãn cuộc họp hòa giải phải lập thành biên bản và ghi rõ lý do hoãn cuộc họp. Trường hợp một trong các bên tranh chấp vắng mặt đến lần thứ hai thì được coi là việc hòa giải không thành.

3.3 Bước 3, lập biên bản hòa giải khi giải quyết tranh chấp

Kết quả hòa giải tranh chấp đất đai phải được lập thành biên bản, gồm có các nội dung: Thời gian và địa điểm tiến hành hòa giải; thành phần tham dự hòa giải; tóm tắt nội dung tranh chấp thể hiện rõ về nguồn gốc, thời điểm sử dụng đất đang tranh chấp, nguyên nhân phát sinh tranh chấp (theo kết quả xác minh, tìm hiểu); ý kiến của Hội đồng hòa giải tranh chấp đất đai; những nội dung đã được các bên tranh chấp thỏa thuận, không thỏa thuận.
Biên bản hòa giải phải có chữ ký của Chủ tịch Hội đồng, các bên tranh chấp có mặt tại buổi hòa giải, các thành viên tham gia hòa giải và phải đóng dấu của UBND cấp xã; đồng thời phải được gửi ngay cho các bên tranh chấp và lưu tại UBND cấp xã. Trường hợp, sau khi thông qua biên bản hòa giải mà một trong các bên tranh chấp không đồng ý ký tên vào biên bản hòa giải thì phải lập biên bản để lưu vào hồ sơ giải quyết tranh chấp đất đai.
Trong thời hạn 10 ngày kể từ ngày lập biên bản hòa giải thành mà các bên tranh chấp có ý kiến bằng văn bản khác với nội dung đã thống nhất trong biên bản hòa giải thành thì Chủ tịch UBND cấp xã tổ chức lại cuộc họp Hội đồng hòa giải để xem xét giải quyết đối với ý kiến bổ sung và phải lập biên bản hòa giải thành hoặc không thành.
* Giải quyết trong trường hợp hòa giải thành:
Trường hợp hòa giải thành mà có thay đổi hiện trạng về ranh giới sử dụng đất, chủ sử dụng đất thì UBND cấp xã gửi biên bản hòa giải thành đến cơ quan có thẩm quyền để giải quyết theo quy định:
+ Đối với trường hợp hòa giải thành mà có thay đổi hiện trạng về ranh giới, người sử dụng đất thì UBND cấp xã gửi biên bản hòa giải đến Phòng Tài nguyên và Môi trường đối với trường hợp tranh chấp đất đai giữa hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư với nhau; gửi đến Sở Tài nguyên và Môi trường đối với các trường hợp khác.
+ Phòng Tài nguyên và Môi trường, Sở Tài nguyên và Môi trường trình UBND cùng cấp quyết định công nhận việc thay đổi ranh giới thửa đất và cấp mới Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất.
* Giải quyết trong trường hợp hòa giải không thành:
Trường hợp hòa giải không thành hoặc sau khi hòa giải thành mà có ít nhất một trong các bên thay đổi ý kiến về kết quả hòa giải thì UBND cấp xã lập biên bản hòa giải không thành và hướng dẫn các bên tranh chấp gửi đơn đến cơ quan có thẩm quyền giải quyết tranh chấp tiếp theo.
* Nội dung tổ chức cuộc họp hòa giải:
Pháp luật Việt Nam qua các thời kỳ chưa có quy định về nội dung tổ chức một cuộc hòa giải tranh chấp đất đai ở cấp xã. Sở dĩ pháp luật không quy định rõ về vấn đề này là bởi lẽ: mỗi cuộc hòa hòa giải, người hòa giải phải  căn cứ vào tình hình thực tế ở từng địa phương, vào điều kiện, hoàn cảnh cụ thể của việc tranh chấp hoặc tùy thuộc vào năng lực chuyên môn, nghiệp vụ, kinh nghiệm, năng khiếu hòa giải, thuyết phục của từng thành viên hòa giải sẽ quyết định buổi hòa giải sẽ diễn ra như thế nào? kết quả ra sao?
Từ thực tiễn cho thấy, nội dung của buổi hòa giải thường có những nội dung cơ bản sau:
Thứ nhất, chuẩn bị cho buổi hòa giải, công chức địa chính tham mưu giúp UBND cấp xã chuẩn bị việc hoà giải tranh chấp đất đai bao gồm:
(i) Nghiên cứu nội dung vụ việc tranh chấp; chứng cứ của các bên đương sự đối chiếu với các quy định của pháp Luật Đất đai và những tài liệu, hồ sơ, sổ sách địa chính, bản đồ địa chính về thửa đất tranh chấp do UBND cấp xã quản lý để xây dựng phương án hoà giải;
(ii) Lập kế hoạch, thời gian, địa điểm, thành phần và các phương tiện vật chất cần thiết phục vụ việc hoà giải tranh chấp đất đai;
(iii) Gửi giấy mời cho các thành viên tham gia buổi hoà giải;
(iv) Thông báo hoặc gửi giấy triệu tập đến các bên đương sự
Thứ hai, các thành phần tham gia cuộc họp hòa giải
Chủ thể theo quy định phải có mặt trong buổi hòa giải gồm có: Hội đồng hòa giải (Chủ tịch Hội đồng hòa giải; Ủy ban Mặt trận Tổ quốc; công chức Địa chính; công chức Tư pháp; Tổ trưởng Tổ dân phố hoặc Trưởng xóm/Trưởng thôn, ấp, bản; đại diện một số hộ dân sống lâu đời tại nơi đất tranh chấp; các bên tranh chấp (nguyên đơn, bị đơn). Chủ thể tùy thuộc vào vụ việc: Đại diện Hội Nông dân, Hội Phụ nữ; Đoàn thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh; Hội Cựu chiến binh (tùy thuộc vào chủ thể tranh chấp là ai phụ nữ, thanh niên, nông dân hay cựu chiến binh thì sẽ là chủ thể của cuộc hòa giải đó). Trên thực thế, một số nơi còn mở rộng mời thêm một số chủ thể sau: người làm chứng, người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan.
Thứ ba, chương trình hòa giải
Thông thường Chủ tịch Hội đồng hòa giải sẽ chủ trì cuộc hòa giải; đề xuất lấy ý kiến thành viên HĐHGTCĐĐ quyết định cử một thành viên của Hội đồng làm thư ký ghi chép nội dung cuộc hòa giải (Biên bản hòa giải), thực tế cho thấy cán bộ địa chính sẽ phụ trách việc này (do là bộ phận chuyên môn, tham mưu giải quyết vụ việc). Các thành phần tham gia hòa giải sẽ được nghe công chức bộ địa chính thông qua bản báo cáo nội dung sự việc đã chuẩn bị trước đó (mỗi thành phần tham gia hòa giải sẽ được cung cấp một bản báo cáo để nghiên cứu, điều này tùy thuộc vào từng nơi hòa giải). Thành viên Hội đồng hòa giải sẽ bằng các biện pháp, nghiệp vụ của mỗi thanh viên sẽ tiến hành giải thích, động viên, thuyết phục, vận động … hai bên đương sự đồng ý với phương án mà Hội đồng hòa giải đã cùng thống nhất đưa ra trước đó.
Qua thực tế cho thấy, thường các cuộc hòa giải thành phụ thuộc rất nhiều vào phương án hòa giải mà Hội đồng hòa giải đưa ra (phương án càng tối ưu thì càng dễ thuyết phục hòa giải thành); khi các phương án đưa ra nghiêng về lợi ích của một bên, thì buổi hòa giải đó sẽ không hòa giải thành.
Trân trọng!
Bộ phận tư vấn pháp luật đất đai - Công ty Luật Minh Khuê