1. Khái niệm xây dựng pháp luật

Xây dựng pháp luật là hoạt động phức hợp bao gồm phạm vi rộng lớn các hành vi kế tiếp nhau, quan hệ chặt chẽ với nhau, do nhiều chủ thể có vị trí, chức năng, quyền hạn khác nhau tiến hành nhằm chuyển hóa ý chí của giai cấp cầm quyển thành những quy tắc pháp lý, thể hiện chúng dưới những hình thức pháp luật, Có thể thấy, tuy có nhiều loại quy trình xây dựng từng thể loại văn bản khác nhau, song các quy trình nói chung đều mang tính chặt chẽ, lôgíc. Sự kết thúc mỗi bước của quy trình xây dựng đánh dấu một trình độ phát triển về chất của quá trình hình thành văn bản.

Bước đầu của quy trình xây dựng pháp luật với hình thức là bản để nghị sáng kiến pháp luật, thể hiện những lập luận về việc hình thành ý chí của nhà nước. Bước tiếp theo, văn bản quy phạm pháp luật có hình thức là một dự án với nội dung là sự hình thành ý chí nhà nước. Bước tiếp theo nữa tiếp tục kiện toàn ý chí nhà nước hình thành trong dự án thông qua các thủ tục thẩm tra, lấy ý kiến góp ý, chỉnh lí lại văn bản với các phần, chương, điều. Bước cuối, dự án văn bản quy phạm pháp luật bảo đảm các điều kiện chủ yếu để trình ra cơ quan có thẩm quyền quyết định. Dự án trở thành văn bản quy phạm pháp luật và chính thức hoà nhập vào hệ thống văn bản quy phạm pháp luật ở bước thảo luận, thông qua và công bố văn bản.

Quy trình xây dựng pháp luật cũng phải bao hàm trong nó bước theo dõi tác động thực tế của văn bản quy phạm pháp luật mới ban hành để kịp thời có sự đánh giá, điều chỉnh cho phù hợp với yêu cầu điều chỉnh mà nó phúc đáp. Sau một thời gian được đưa vào thực hiện thi hành, văn bản quy phạm pháp luật đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành có thể sơ kết, tổng kết việc tổ chức triển khai thỉ hành, hiệu quả, hiệu lực thực tế của văn bản quy phạm pháp luật và vấn đề sửa đổi, bổ sung có thể được đặt ra. Đây cũng là thời điểm có thể được coi là bắt đầu một quy trình xây dựng pháp luật mới.

Do đó, xây dựng pháp luật không chỉ là quá trình đứt đoạn mà là quá trình vận động liên tục cùng với quá trình vận động, biến đổi, phát triển của nhà nước và xã hội.

 

2.  Hoạt động xây dựng pháp luật  là gì ?

Hoạt động xây dựng pháp luật là lĩnh vực hoạt động cơ bản, quan trọng của nhà nước nên nó là lĩnh vực thu hút sự quan tâm, nghiên cứu của các nhà luật học và các nhà xã hội học pháp luật, trở thành đối tượng nghiên cứu của cả luật học và xã hội học pháp luật. Không phải ngẫu nhiên mà trong các tác phẩm “Tinh thần pháp luật” của S.L. Montesquieu và “Bàn về khế ước xã hội” của J.J. Rousseau - những tác phẩm được coi là đặt nền móng cho cách tiếp cận xã hội học trong nghiên cứu về pháp luật - các tác giả đều dành phần thích đáng để bàn về vẩn đề lập pháp. Nếu như luật học hướng sự quan tâm của nó vào việc nghiên cứu hình thức, trình tự, thủ tục, kĩ năng xây dựng pháp luật, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, các nguyên tắc, tiêu chuẩn, yêu cầu xây dựng để có một văn bản pháp luật tốt...; thì xã hội học pháp luật chú ttọng nghiên cứu, khảo sát các khía cạnh xã hội của hoạt động xây dựng pháp luật nhằm tạo cơ sở thực tiễn cho hoạt động lập pháp. Miền giao thoa giữa hai khoa học này rộng hay hẹp là tùy thuộc vào mức độ thâm nhập lẫn nhau giữa chúng.

Hội thảo, hội nghị, lấy ý kiến đóng góp vào dự thảo văn bản luật; theo dõi thực tế áp dụng văn bản luật trong cuộc sống phục vụ việc sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện văn bản luật cả về mặt nội dung lẫn hình thức diễn đạt, trình bày. Vì vậy, công tác hệ thống hóa pháp luật (tập hợp hóa, pháp điển hóa) cũng thuộc nội dung khái niệm này.

Hoạt động xây dựng pháp luật là hoạt động mang tính sáng tạo, thể hiện quá trình nhận thức ngày càng đầy đủ hon, sâu sắc hon các quy luật xã hội, nhất là quy luật về lợi ích, đánh giá đúng đắn tầm quan trọng của các quan hệ xã hội cơ bản cần có pháp luật điều chỉnh; trên cơ sở đó, xác định phạm vi và phương pháp điều chỉnh phù hợp với từng loại quan hệ xã hội. Thông qua việc sử dụng các quy tắc đặc thù của kĩ thuật lập pháp, nhà nước chuyển ý chí của các giai cấp, các tầng lớp nhân dân thành các chuẩn mực pháp luật có tính bắt buộc thực hiện chung. Các chuẩn mực đó được chứa đựng trong các hình thức văn bản pháp luật hoặc văn bản quy phạm pháp luật dưới luật.

Vậy nên, hoạt động xây dựng pháp luật còn được gọi là hoạt động sáng tạo pháp luật.

 

3. Chủ thể của hoạt động xây dựng pháp luật

Ở nước ta hiện nay, hoạt động xây dựng pháp luật vừa mang tính giai cấp, vừa mang tính dân chủ rộng rãi, vừa là hoạt động có tính chất nghề nghiệp. Hoạt động xây dựng pháp luật được tiến hành trên cơ sở kế hoạch (ngắn hạn và dài hạn) do các cơ quan có thẩm quyền đặt ra. Đó cũng là hoạt động được điều chỉnh bằng các quy định của pháp luật. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh hoạt động xây dựng ở một số nước còn quy định việc trưng cầu dân ý để thông qua những văn bản pháp luật đặc biệt quan trọng như hiến pháp, các bộ luật. Hoạt động xây dựng pháp luật ở nước ta có nhiệm vụ thể chế hóa đầy đủ, đồng bộ, nhất quán và kịp thời các đường lối, chủ trương của Đảng Cộng sản Việt Nam. Đường lối, chủ trương của Đảng vừa chỉ đạo hoạt động xây dựng pháp luật, vừa là nội dung của hoạt động này. Các cơ quan của Đảng cũng tham gia tích cực vào hoạt động xây dựng pháp luật theo cả hai nghĩa trên.

 

4. Thủ tục xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

4.1 Lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

Đe nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật được xác định là thủ tục đầu tiên và có ý nghĩa quan trọng trong quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Đây là giai đoạn cần có sự nghiên cứu kĩ lưỡng, nhằm xác định nhu cầu, tìm ra các chính sách, quy định pháp luật phù hợp để giải quyết các vấn đề của xã hội và quản lý nhà nước. Vì vậy, đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật phải thật chi tiết, cụ thể, rõ ràng với những luận cứ khoa học và thực tế, có tính thuyết phục cao.

Đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật phải đáp ứng những yêu cầu sau:

- Văn bản đề nghị ban hành phải nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, giải quyết các vấn đề của xã hội và các vấn đề đó cần thiết phải điều chỉnh bằng văn bản quy phạm pháp luật;

- Việc ban hành văn bản nhằm bảo đảm thực hiện các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân;

- Văn bản đề nghị ban hành phải được đánh giá tác động các chính sách cơ bản và nội dung chính của văn bản;

- Văn bản đề nghị ban hành phải bảo đảm phù hợp với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, Nhà nước;

- Văn bản đề nghị ban hành phải phù hợp với nội dung cam kết trong các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên hoặc có kế hoạch trở thành thành viên;

- Các điều kiện bảo đảm thi hành văn bản phải được xác định rõ;

- Việc ban hành văn bản phải bảo đảm tính khả thi.

 

4.2 Các chủ thể có quyền đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

Xây dựng pháp luật là hoạt động vừa mang tính chính trị vừa có tính sáng tạo cao, có ý nghĩa quan trọng và cần có sự tham gia rộng rãi của các cơ quan nhà nước, các tổ chức, cá nhân trong xã hội. Vì vậy, quyền đưa ra sáng kiến xây dựng văn bản quy phạm pháp luật được mở rộng tới các cơ quan, tổ chức, cá nhân nhằm phát huy trí tuệ của cả xã hội trong việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật.

- Chính phủ, ủy ban nhân dân

Tương tự như các quốc gia khác trên thế giới, ở nước ta, Chính phủ (cụ thể là các bộ, cơ quan ngang bộ), ủy ban nhân dân (các sở, phòng, ban) giữ vai trò chính trong việc đưa ra đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Điều này xuất phát từ nhiều lý do nhưng hai lý do quan trọng nhất là:

1) Các bộ, cơ quan ngang bộ, ở địa phương là các sở, phòng, ban có trách nhiệm tổ chức thực hiện pháp luật, thực hiện chức năng quản lý nhà nước về các ngành, lĩnh vực, do đó, hơn ai hết, đây là các cơ quan nắm rõ những vấn đề bất cập trong xã hội có liên quan đến ngành, lĩnh vực mình phụ trách. Vì vậy, những cơ quan này có đủ cơ sở để xác định những quan hệ xã hội nào cần được điều chỉnh bằng pháp luật và điều chỉnh như thế nào là phù hợp;

2) Các bộ, cơ quan ngang bộ, sở, phòng, ban có đầy đủ bộ máy để thực hiện. Theo quy định tại Điều 32 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, Chính phủ có trách nhiệm lập đề nghị về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh về những vấn đề thuộc phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Đề nghị của Chính phủ về xây dựng luật, pháp lệnh do Bộ Tư pháp giúp Chính phủ thực hiện trên cơ sở đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ.

Ngoài đề nghị về xây dựng luật, pháp lệnh gửi cơ quan có thẩm quyền tổng hợp, lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trình Quốc hội thông qua, Chính phủ cũng lập Chương trình xây dựng nghị định. Chương trình xây dựng nghị định do Văn phòng Chính phủ phối hợp với Bộ Tư pháp và các cơ quan có liên quan dự kiến trên cơ sở đề nghị của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan, tổ chức, cá nhân.

Thông thường, các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ đề xuất xây dựng văn bản quy phạm pháp luật thuộc phạm vi ngành, lĩnh vực quản lý để điều chỉnh về những vấn đề liên quan đến việc quản lý ngành, lĩnh vực.

Tương tự như vậy, ở địa phương ủy ban nhân dân ngoài việc lập đề nghị xây dựng nghị quyết cho hội đồng nhân dân còn tiến hành lập kế hoạch xây dựng quyết định. Kế hoạch xây dựng quyết định do văn phòng ủy ban nhân dân phối hợp với sở tư pháp, phòng tư pháp và các cơ quan có liên quan thực hiện.

- Các cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội

Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và Hiến pháp năm 2013 (Điều 84), các cơ quan, tổ chức, đại biểu có quyền trình dự án luật; gửi kiến nghị về luật, pháp lệnh đến ủy ban Thường vụ Quốc hội. Các chủ thể này bao gồm: Chủ tịch nước, ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, ủy ban của Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước, ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và cơ quan trung ương của tổ chức thành viên của Mặt trận, đại biểu Quốc hội.

- Các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác

Mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân trong quá trình hoạt động của mình nếu phát hiện những vấn đề chưa phù hợp giữa các văn bản quy phạm pháp luật và thực tiễn cuộc sống hoặc phát hiện những vấn đề chồng chéo, mâu thuẫn giữa các văn bản quy phạm pháp luật cần phải có sự sửa đổi, bổ sung, hoặc khi nhận thấy trên thực tiễn có những vấn đề chưa được văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh thì đều có quyền gửi kiến nghị về việc sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành văn bản đến các cơ quan có liên quan.

Cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền gửi kiến nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định đến bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ quản lý hoặc phụ trách ngành, lĩnh vực bằng văn bản hoặc thông qua cổng thông tin điện tử của các cơ quan này. Trong trường họp không xác định được địa chỉ cụ thể để gửi kiến nghị thì cơ quan, tổ chức, cá nhân gửi kiến nghị đến Bộ Tư pháp (đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh); sở tư pháp (đối với nghị quyết của hội đồng nhân dân) hoặc Văn phòng Chính phủ (đối với đề nghị xây dựng nghị định); văn phòng ủy ban nhân dân (nếu là quyết định). Những cơ quan này có trách nhiệm gửi kiến nghị của cơ quan, tổ chức, cá nhân đến bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, sở, phòng, ban có liên quan.

 

4.3 Cơ sở của đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

Đe nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật thường được các chủ thể tiến hành dựa trên những cơ sở sau để chứng minh sự cần thiết ban hành văn bản đó:

- Cơ sở chính trị

Căn cứ vào đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng; chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh; quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội, phát triển ngành, lĩnh vực. Đây là cơ sở quan trọng định hướng cho công tác dự kiến xây dựng pháp luật. Các cơ quan cần nghiên cứu cụ thể nội dung các văn kiện của Đảng, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, phát triển ngành, lĩnh vực để xác định những văn bản quy phạm pháp luật cần ban hành hay sửa đổi, bổ sung.

Ví dụ: Thuyết minh về sự cần thiết ban hành Luật Thuế thu nhập cá nhân (thông qua năm 2007), cơ quan dự kiến xây dựng Luật có nêu: “Nghị quyết Đại hội Đảng IX và X đã xác định “Áp dụng thuế thu nhập cá nhăn thong nhất và thuận lợi cho mọi đôi tượng chịu thuế, bảo đảm công bằng xã hội và tạo động lực phát triển” và “Hoàn thiện hệ thống pháp luật về thuế theo nguyên tắc công bằng, thống nhất và đồng bộ... Điều chỉnh chính sách thuế theo hướng giảm và ổn định thuế suất, mở rộng đối tượng thu, điều tiết hợp lỉ thu nhập ”. Cụ thể hoá nghị quyết Đại hội Đảng, Bộ Chính trị đã thông qua Chiến lược cải cách thuế đến năm 2010, trong đó đặt ra yêu cầu: “Cần sớm xác định các bước đi thích hợp để tăng tỉ trọng các nguồn thu trong nước cho phù hợp với tiến trình hội nhập. Mở rộng diện thuế trực thu và tăng tỉ lệ thu từ thuế trực thu ”.(I)

- Cơ sở thực tiễn

Căn cứ vào thực trạng của quan hệ kinh tế - xã hội để phân tích sự cần thiết phải xây dựng văn bản quy phạm pháp luật mới nhằm điều chỉnh quan hệ xã hội mới phát sinh. Dựa trên cơ sở điều tra, khảo sát thực tiễn, cơ quan đề nghị xây dựng văn bản phải chứng minh được nhu cầu điều chỉnh bằng pháp luật đối với quan hệ xã hội mới xuất hiện. Việc dự kiến xây dựng luật phải bám sát nguyên tắc pháp luật phải theo kịp cuộc sống và thúc đẩy sự phát triển của xã hội.

Tuy nhiên, pháp luật không phải là công cụ duy nhất mà chỉ là một trong số các công cụ để điều chỉnh xã hội. Vì vậy, nếu kết quả phân tích thực trạng quan hệ kinh tế - xã hội cho thấy những bất cập mà thực tiễn đặt ra có thể được xã hội tự điều chỉnh bằng những công cụ khác (đạo đức, tôn giáo, tập quán...) có hiệu quả hơn pháp luật, thì không nhất thiết phải sử dụng pháp luật để can thiệp vào sự bất cập đó. Chỉ khi pháp luật là công cụ điều chỉnh hữu hiệu, ưu thế hơn các quy phạm xã hội khác thì cơ quan, tổ chức mói đề xuất xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.

- Cơ sở pháp lý

Thông qua kết quả tổng kết, đánh giá thực trạng thi hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành cho thấy nhu cầu cần thiết sửa đổi, bổ sung văn bản hiện hành hoặc cần nâng cao giá trị pháp lý của văn bản hiện hành để đáp ứng yêu cầu của thực tiễnvà yêu cầu hoàn thiện hệ thống pháp luật thì cơ quan, tổ chức sẽ đề nghị ban hành văn bản quy phạm pháp luật để sửa đoi, bổ sung hoặc thay thế. Ngoài ra khi có luật, pháp lệnh mới được ban hành sẽ là cơ sở để tiếp tục ban hành những văn bản quy phạm pháp luật chi tiết và hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh. Đó cũng là một trong những cơ sở pháp lý để hình thành sáng kiến xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.

Khi đề nghị sửa đổi, bổ sung văn bản pháp luật hiện hành, cơ quan đề nghị càn hình dung được về mức độ sửa đổi, bổ sung để dự kiến hình thức văn bản cho phù hợp. Nếu các nội dung dự kiến sửa đổi, bổ sung không nhiều (khoảng dưới 20% dung lượng văn bản hiện hành), thì hình thức văn bản đề nghị xây dựng nên là văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều của văn bản hiện hành. Trong trường hợp các nội dung sửa đổi, bổ sung dự kiến chiếm khoảng trên 20% tổng số dung lượng văn bản hiện hành, thì hình thức văn bản đề nghị xây dựng nên là văn bản mới thay thế. Tuy nhiên, tỉ lệ nêu trên chỉ là một khuyến cáo mà các cơ quan chủ trì xây dựng văn bản có thể tham khảo, không phải là quy định bắt buộc.

Cần lưu ý, trước khi đưa ra đề nghị xây dựng văn bản, dù đó là văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều hay văn bản thay thế, cơ quan đề nghị cần có sự nghiên cứu thực tiễn kĩ càng, nhận dạng các nguyên nhân gây bất cập một cách chính xác, cụ thể.

Sau khi các hạn chế, bất cập đã được nhận dạng chính xác, các giải pháp dự kiến đưa ra để giải quyết bất cập còn cần được đánh giá tác động về mọi mặt trên tổng thể chung về kinh tế, xã hội để việc sửa đổi, bổ sung được tiến hành một cách toàn diện, đồng bộ, tránh tình trạng sửa đổi, bổ sung mang tính chắp vá, cục bộ, manh mún và vì vậy dẫn đến mâu thuẫn nhau.

Trong trường hợp dự kiến sửa đổi, bổ sung về nội dung của văn bản có kèm theo việc sửa đổi về hình thức pháp lý của văn bản (ví dụ như nâng văn bản hiện hành từ hình thức pháp lệnh lên thành luật), cơ quan đề nghị xây dựng văn bản cần thuyết minh rõ lý do vì sao cần có sự thay đổi về hình thức như vậy, đưa ra được những lý lẽ để chứng minh rằng, hình thức pháp lý của văn bản hiện hành chính là một trong những nguyên nhân gây nên bất cập của thực tiễn và sự thay đổi về mặt nội dung của văn bản tất yếu đòi hỏi một sự thay đổi về mặt hình thức.

Bên cạnh đó, khi đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, cơ quan đề nghị còn căn cứ vào kết quả rà soát, đánh giá tác động của các điều ước quốc tế và yêu cầu hội nhập quốc tế và khu vực.

Hội nhập quốc tế đã trở thành xu thế tất yếu, tác động mạnh mẽ đến quan hệ quốc tế nói chung và mỗi quốc gia trong đỏ có Việt Nam. Sự tham gia của Việt Nam cùng cộng đồng quốc tế ngày càng sâu rộng và hiệu quả thể hiện qua việc Việt Nam đã lần lượt trở thành thành viên của nhiều tổ chức quốc tế quan trọng; kí kết các điều ước quốc tế trên nhiều lĩnh vực, giúp nâng cao vị thế của Việt Nam trên trường quốc tế. Khi đã kí kết và gia nhập điều ước quốc tế, Việt Nam cũng như các quốc gia thành viên khác phải tuân thủ nguyên tắc tận tâm, thiện chí thực hiện các cam kết quốc tế. Nghĩa vụ quốc gia phải thực hiện nhưng thực hiện bằng cách nào, thực hiện trực tiếp hay gián tiếp hay kết họp cả hai phương thức là tùy thuộc vào đặc thù của mỗi quốc gia. Ở Việt Nam, có những điều ước quốc tế được áp dụng trực tiếp nhưng đa phần điều ước quốc tế được chuyển hoá vào pháp luật quốc gia thông qua quy trình lập pháp. Vì vậy, yêu cầu nội luật hoá điều ước quốc tế cũng là một trong những cơ sở cho đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.

Với những cơ sở trên đây, các cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân, đại biểu Quốc hội, đại biểu hội đồng nhân dân đưa ra đề nghị và thuyết minh cho sự cần thiết ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

 

4.4 Trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc lập để nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

Trước khi lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, các cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội, đại biểu hội đồng nhân dân thực hiện các nhiệm vụ sau đây:

- Tổng kết việc thi hành pháp luật có liên quan đến đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật;

- Tổ chức nghiên cứu khoa học về các vấn đề liên quan để hỗ trợ cho việc lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; nghiên cứu thông tin, tư liệu, điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có liên quan đến đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Trong trường hợp cần thiết, yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan cung cấp tài liệu, thông tin liên quan đến đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật;

- Xây dựng nội dung của chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; đánh giá tác động của chính sách. Đây là nhiệm vụ quan trọng trong quá trình lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật bởi thông qua việc phân tích và đánh giá tác động của chính sách, cơ quan, tổ chức và đại biểu Quốc hội có cơ sở để lựa chọn phương án tối ưu nhất giải quyết vấn đề bất cập trong quản lý nhà nước. Với ý nghĩa chung nhất, đánh giá tác động pháp luật (RIA - Regulatory Impact Assessment) là một công cụ nâng cao chất lượng chính sách, nhằm giúp cải thiện môi trường thể chế thông qua một quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật dựa trên bằng chứng. RIA là quy trình gồm các bước cụ thể, trong đó bao gồm cả quá trình tham vấn công chúng. Kết quả của quá trình này là một báo cáo RIA trình bày chi tiết các bằng chứng để chứng minh tính cần thiết của việc ban hành văn bản và cơ sở lựa chọn phương án chính sách tối ưu. RIA tập hợp và trình bày các chứng cứ để xác định việc lựa chọn chính sách có thể được ban hành và các ưu, nhược điểm của chúng. Mục đích cuối cùng của RIA là lựa chọn được các phương án chính sách phù hợp, khả thi nhất, dựa trên kết quả phân tích định tính và định lượng tác động tiềm tàng của các giải pháp chính sách dự kiến. Quy trình RIA sẽ buộc cán bộ soạn thảo phải giải đáp được những câu hỏi quan trọng như liệu vấn đề có nghiêm trọng đến mức đòi hỏi phải có sự can thiệp của Nhà nước hay không, có cần phải ban hành văn bản quy phạm pháp luật để điều chỉnh không và nếu có thì phương án can thiệp nào sẽ tốt nhất để đạt được mục tiêu đặt ra. RIA cũng giúp cán bộ thẩm tra, thẩm định hiểu sâu sắc hơn về nội dung cơ bản của dự thảo văn bản, tìm ra cách giải quyết vấn đề phù hợp, nhằm bảo đảm văn bản sẽ đem lại cho xã hội lợi ích lớn hơn chi phí (bao gồm cả chi phí xây dựng và tổ chức thực hiện văn bản). Hiện nay, pháp luật quy định đánh giá tác động của dự thảo là nhiệm vụ bắt buộc đối vói dự thảo văn bản quy phạm pháp luật có chính sách mới.

Báo cáo đánh giá tác động của từng chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật phải nêu rõ:

+ Vấn đề cần giải quyết;

+ Mục tiêu của chính sách;

+ Giải pháp để thực hiện chính sách;

+ Tác động tích cực, tiêu cực của chính sách;

+ Chi phí, lợi ích của các giải pháp;

+ So sánh chi phí, lợi ích của các giải pháp;

+ Lựa chọn giải pháp của cơ quan, tổ chức và lý do của việc lựa chọn;

+ Đánh giá tác động thủ tục hành chính; tác động về giới (nếu có).

- Dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc thi hành văn bản quy phạm pháp luật sau khi được cơ quan có thẩm quyền-thông qua;

- Chuẩn bị hồ sơ đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật theo quy định của pháp luật;

- Tổ chức lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan về đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; tổng hợp, nghiên cứu, giải trình, tiếp thu các ý kiến góp ý;

- Đối với đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật không do Chính phủ hoặc ủy ban nhân dân trình thì cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội, đại biểu hội đồng nhân dân đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật còn có trách nhiệm lấy ý kiến của Chính phủ, ủy ban nhân dân và nghiên cứu, tiếp thu ý kiến.

 

4.5 Nội dung của đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

Sau khi có đầy đủ cơ sở cho đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, cơ quan, tổ chức, cá nhân đề nghị sẽ soạn thảo văn bản đề nghị. Nội dung của văn bản đề nghị bao gồm:

- Danh mục tên các văn bản quy phạm pháp luật dự kiến ban hành cần được xác định trên cơ sở căn cứ vào yêu cầu quản lý nhà nước, nhu cầu điều chỉnh pháp luật và khả năng xây dựng pháp luật của các chủ thể trong quá trình tham gia xây dựng pháp luật. Việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong chương trinh dài hạn hay ngắn hạn phải được xây dựng trên cơ sở hiện thực, bảo đảm tính khả thi, phải được xem xét, cân nhắc một cách cụ thể, phải tính đến mọi khả năng và tình hình thực tế của việc xây dựng pháp luật.

- Dự kiến tên cơ quan soạn thảo dự án được xác định trên cơ sở quy định của pháp luật về thẩm quyền và khả năng thực tiễn phù hợp với những điều kiện xã hội của các cơ quan, tổ chức liên quan đến vấn đề được điều chỉnh, cần xác định rõ cơ quan, tổ chức được phân công soạn thảo đối với từng văn bản dự kiến được ban hành. Trường hợp dự thảo văn bản quy phạm pháp luật có sự tham gia soạn thảo của nhiều chủ thể thì cần xác định rõ chủ thể chủ trì soạn thảo và chủ thể tham gia phối hợp soạn thảo văn bản.

- Dự kiến thời gian trình dự thảo văn bản cần được xác định trên cơ sở cân nhắc các điều kiện về thực tế của vấn đề được pháp luật điều chỉnh, qua đó xây dựng một kế hoạch hợp lý về thời gian, tiến độ thực hiện, bảo đảm cho dự thảo văn bản được soạn thảo có chất lượng.

- Dự trù kinh phí cho hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng là vấn đề quan trọng cần đưa vào nội dung của đề nghị. Ở đây đòi hỏi phải tính đến khả năng tài chính và các điều kiện khác bảo đảm cho việc sau này đưa văn bản vào cuộc sống.

Khi đề nghị đã được gửi đến cơ quan ban hành, cơ quan ban hành xem xét về sự cần thiết ban hành, về chính sách cơ bản của văn bản dự kiến và tiến hành các thủ tục thông qua đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.

 

4.6 Thủ tục lập đề nghị và lập chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

Tuỳ theo đề nghị được lập bởi Chính phủ, ủy ban nhân dân hay bởi các cơ quan nhà nước khác, tổ chức xã hội, đại biểu Quốc hội, đại biểu hội đồng nhân dân mà thủ tục được tiến hành có sự khác nhau.

- Đối với đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật được lập bởi Chính phủ và ủy ban nhân dân, thủ tục đề nghị được tiến hành như sau:

+ Các bộ, cơ quan ngang bộ, các sở, ban, ngành ở địa phương lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật;

+ Cơ quan lập đề nghị đánh giá tác động và lấy ý kiến đóng góp cho đề nghị;

+ Gửi hồ sơ đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật cho Bộ Tư pháp, sở tư pháp để tiến hành thẩm định chính sách trong đề nghị. Nội dung thẩm định tập trung vào những vấn đề sau:

. Sự cần thiết ban hành văn bản quy phạm pháp luật; đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản quy phạm pháp luật;

. Sự phù hợp của nội dung chính sách với đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước;

. Tính hợp hiến, tính họp pháp, tính thống nhất của chính sách với hệ thống pháp luật và tính khả thi, tính dự báo của nội dung chính sách, các giải pháp và điều kiện bảo đảm thực hiện chính sách dự kiến trong đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật;

. Tính tương thích của nội dung chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản với điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên;

. Sự cần thiết, tính hợp lý, chi phí tuân thủ thủ tục hành chính của chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, nếu chính sách liên quan đến thủ tục hành chính; việc lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, nếu chính sách liên quan đến vấn đề bình đẳng giới;

. Việc tuân thủ trình tự, thủ tục lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.

+ Cơ quan lập đề nghị tiếp thu, chỉnh sửa và lập báo cáo giải trình tiếp thu ý kiến của cơ quan thẩm định chính sách;

+ Trình Chính phủ, ủy ban nhân dân xem xét, thông qua đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật;

+ Thẩm tra đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, ủy ban Pháp luật tập hợp và chủ trì thẩm tra. Đối với đề nghị xây dựng nghị quyết của hội đồng nhân dân do Ban Pháp chế tập hợp và chủ trì thẩm tra. Nội dung thẩm tra tập trung vào sự cần thiết ban hành, phạm vi, đối tượng điều chỉnh, chính sách cơ bản của văn bản, tính thống nhất, tính khả thi, thứ tự ưu tiên, thời điểm trình, điều kiện bảo đảm để xây dựng và thi hành văn bản. Hội đồng dân tộc, ủy ban của Quốc hội phối họp với ủy ban Pháp luật, các ban của hội đồng nhân dân phối hợp với Ban Pháp chế trong việc thẩm tra đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật;

+ Lập dự kiến chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, ủy ban Pháp luật giúp ủy ban Thường vụ Quốc hội lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; Ban Pháp chế giúp thường trực hội đồng nhân dân lập kế hoạch xây dựng nghị quyết;

+ Xem xét, thông qua dự kiến chương trình/kế hoạch xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.

- Đối với đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước khác và đại biểu Quốc hội, đại biểu hội đồng nhân dân lập (không phải Chính phủ, ủy ban nhân dân), thủ tục lập đề nghị gồm những bước sau:

+ Lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Đại biểu Quốc hội có quyền tự minh hoặc đề nghị Văn phòng Quốc hội, Viện Nghiên cứu lập pháp hỗ trợ việc lập văn bản kiến nghị về luật, pháp lệnh, hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh (Xem: Khoản 3 Điều 33 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2020);

+ Đánh giá tác động và lấy ý kiến đóng góp về chính sách trong đề nghị;

+ Gửi hồ sơ đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật đến ủy ban Pháp luật của Quốc hội, ban pháp chế của hội đồng nhân dân;

+ ủy ban Pháp luật, Ban Pháp chế tiến hành thẩm tra đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật;

+ Lập đề nghị về chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật trình Quốc hội, hội đồng nhân dân xem xét, thông qua.

Luật Minh Khuê (sưu tầm & biên tập từ các nguồn trên internet)