1. Văn bản quy phạm pháp luật là gì ?

Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do các cơ quan nhà nước cố thẩm quyền ban hành theo trình tự thủ tục luật định, trong đó có chứa đựng các quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung, làm khuôn mẫu cho xử sự của các chủ thể pháp luật, được áp dụng nhiều lần cho nhiều chủ thể pháp luật trong một khoảng thời gian và không gian nhất định nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo một trật tự nhất định mà nhà nước muốn xác lập.

Điều 2 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 định nghĩa:

“Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này.

2. Đặc điểm của văn bản quy phạm pháp luật

Văn bản quy phạm pháp luật có những đặc điểm sau:

- Do những cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền ban hành và bảo đảm thực hiện bao gồm: Quốc hội, ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Hội đồng Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước, bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, hội đồng nhân dân các cấp, uỷ ban nhân dân các cấp. Ngoài ra, theo quy định của pháp luật văn bản quy phạm pháp luật còn được ban hành bởi Đoàn Chủ tịch ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam phối hợp với ủy ban Thường vụ Quốc hội hoặc Chính phủ, các chủ thể phối hợp với nhau để ban hành thông tư liên tịch (Xem: Điều 4 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2020).

- Nội dung của văn bản quy phạm pháp luật là các quy phạm pháp luật được áp dụng nhiều lần trong thực tiễn và là cơ sở để ban hành các văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính thông dụng.

Ví dụ: Luật Giáo dục đại học năm 2012 được Quốc hội ban hành là văn bản quy phạm pháp luật. Dựa trên những quy định của Luật này, các cơ sở giáo dục đại học ban hành văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính để thực hiện.

Điều 3 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 định nghĩa:

“Quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực băt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện"

Dưới góc độ khoa học, quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự chung do Nhà nước ban hành hoặc thừa nhận nhằm xác lập, thay đổi hoặc chấm dứt quyền, nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức. Quy phạm là danh từ gốc Hán có nghĩa đen là khuôn thước, tức là mực thước, khuôn mẫu. Như vậy, danh từ quy phạm dùng để chỉ cái khuôn, cái mẫu, cái thước mà người ta nói và làm theo.(1) Ngoài ra, quy phạm còn có nghĩa như quy tắc (phép tắc) nhưng với nghĩa đầy đủ hon đó là khuôn mẫu, chuẩn mực đã được họp pháp hoá để mọi người đối chiếu và lựa chọn cách xử sự phù hợp. về cơ cấu của quy phạm pháp luật, đa số các luật gia đều cho rằng quy phạm pháp luật thông thường có ba bộ phận: giả định, quy định, chế tài. Bộ phận giả định của quy phạm pháp luật xác định điều kiện, hoàn cảnh có thể xảy ra trong cuộc sống mà khi gặp điều kiện, hoàn cảnh đó, các chủ thể sẽ xử sự theo cách thức Nhà nước đặt ra. Nó trả lời câu hỏi: Cá nhân nào? tổ chức nào? khi nào? trong điều kiện, hoàn cảnh nào?

Bộ phận quy định của quy phạm pháp luật định hướng hành vi xử sự của cá nhân, tổ chức theo hướng chỉ rõ những hành vi được thực hiện, hành vi không được thực hiện và cách thức việc cụ thể xảy ra trên thực tế, nên được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần. Còn văn bản áp dụng pháp luật chỉ được thực hiện duy nhất một lần. Có nghĩa văn bản quy phạm pháp luật có khả năng tác động trong khoảng thời gian lâu dài.

Tính bắt buộc chung đã ảnh hưởng đến hiệu lực pháp lý của văn bản quy phạm pháp luật. Văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý trong phạm vi cả nước hoặc từng địa phương tùy thuộc vào thẩm quyền của cơ quan ban hành cũng như nội dung của mỗi văn bản quy phạm pháp luật. Thông thường, văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành có hiệu lực pháp lý trên phạm vi cả nước, văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành có hiệu lực pháp lý trên phạm vi địa phương đó. Ngoài ra, có trường họp văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước trung ương ban hành nhưng có hiệu lực pháp lý trên phạm vi lãnh thổ địa phương xuất phát từ tính đặc thù của địa phương đã quyết định tới nội dung văn bản quy phạm pháp luật. Dấu hiệu này là cơ sở để phân biệt với những văn bản có nội dung đặt ra quy tắc xử sự nội bộ trong cơ quan nhà nước. Hiện nay, khá nhiều văn bản như quy chế, điều lệ, quy định, nội quy... có nội dung là quy tắc xử sự nội bộ được ban hành kèm theo hình thức văn bản quyết định, nghị quyết. Những quy tắc xử sự được đặt ra để điều chỉnh hoạt động trong nội bộ một cơ quan nhà nước không phải là quy phạm pháp luật vì các quy tắc xử sự đó không có tính bắt buộc chung mà chỉ là văn bản được ban hành để điều hành quản lý nội bộ, chúng có tính chất bắt buộc nhưng chỉ đối với các đơn vị trực thuộc, nhân viên của cơ quan đó.

- Văn bản quy phạm pháp luật được ban hành theo hình thức do pháp luật quy định.

Văn bản quy phạm pháp luật được ban hành theo hình thức có nghĩa là đúng tên loại văn bản và đúng thể thức, kĩ thuật trình bày. Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, những cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật với tên gọi xác định: Quốc hội ban hành Hiến pháp, luật, nghị quyết; ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành pháp lệnh, nghị quyết, nghị quyết liên tịch với Đoàn Chủ tịch Uỷ ban trung ương Mặt trận Tố quốc Việt Nam; Chủ tịch nước ban hành lệnh, quyết định; Chính phủ ban hành nghị định, nghị quyết liên tịch với Đoàn Chủ tịch Uỷ ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; Thủ tướng Chính phủ ban hành quyết định; Hội đồng Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao ban hành nghị quyết; Chánh án Toà án nhân dân tối cao ban hành thông tư; Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành thông tư; bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành thông tư; Tổng Kiểm toán nhà nước ban hành quyết định; hội đồng nhân dân ban hành nghị quyết; ủy ban nhân dân ban hành quyết định. Theo quy định của pháp luật (Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, Luật sửa đổi, bổ sung một sô điêu của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2020 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điêu và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật), văn bản quy phạm pháp luật phải có đủ và trình bày đúng những yếu tố như: quốc hiệu; tiêu ngữ; tên cơ quan ban hành; số, kí hiệu văn bản; địa danh, thời gian ban hành; tên vãn bản; trích yếu nội dung; chữ kí; nơi nhận.

- Trình tự, thủ tục ban hành tuân theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. Vãn bản quy phạm pháp luật được ban hành theo trình tự: lập chương trình xây dựng văn bản; soạn thảo; lấy ý kiến đóng góp; thấm định, thẩm Ưa; trình, thông qua, kí chứng thực và ban hành.

Trong những dấu hiệu trên, nội dung có chứa đựng quy phạm pháp luật được coi là dấu hiệu đặc trưng quan trọng và thể hiện bản chất nhất của văn bản quy phạm pháp luật.

Trên thực tiễn, việc sử dụng khái niệm văn bản quy phạm pháp luật và văn bản pháp luật có những nét tương đồng, đồng nhất nhưng khác biệt trong văn phong sử dụng của người học luật chuyên ngành và trong xã hội (nói chung). Có thể hiểu rằng văn bản quy phạm pháp luật là cách thức sử dụng mang tính luật học và được người học luật, nhà nghiên cứu pháp lý sử dụng thường xuyên, còn khái niệm văn bản pháp luật là một khái niệm được sử dụng phổ biến hơn trên thực tiễn của đời sống xã hội.

3. Các loại văn bản quy phạm pháp luật ?

Văn bản quy phạm pháp luật được chia làm hai loại là văn bản luật và văn bản dưới luật.

Văn bản luật là văn bản có hiệu lực pháp lí cao nhất. Văn bản luật bao gồm Hiến pháp - đạo luật cơ bản của Nhà nước, các luật, các bộ luật và các nghị quyết có chứa quy phạm pháp luật của Quốc hội. Trong các loại văn bản này thì Hiến pháp là văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lí tối cao. Hiến pháp được ban hành với một thủ tục đặc biệt: phải có từ 2/3 số phiếu thuận trở lên của các đại biểu Quốc hội thì Hiến pháp mới có thể được ban hành. Bất kì văn bản pháp luật nào khác trái với Hiến pháp đều là văn bản vô hiệu và phải được bãi bỏ.

Các văn bản dưới luật bao gồm:

1) Pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội;

2) Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước;

3) Nghị quyết, nghị định của Chính phủ;

4) Quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ;

5) Quyết định, chỉ thị, thông tư của bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, š Chánh án toà án nhân dân tối cao, viện trưởng : Viện kiểm sát nhân dân tối cao;

6) Nghị quyết, thông tư liên tịch giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyển, giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền với tổ chức chính trị - xã hội;

7) Nghị quyết của hội đồng nhân dân các cấp;

8) Quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân các cấp.

4. Khái niệm văn bản pháp luật

Công tác soạn thảo, ban hành và quản lý văn bản nói chung và vãn bản pháp luật nói riêng có vị trí quan trọng, diễn ra thường xuyên trong hoạt động quản lý của các cơ quan nhà nước từ trung ương đến địa phương. Trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình, các chủ thể ban hành văn bản pháp luật nhằm thực hiện hoạt động quản lý một cách có hiệu quả nhất. Bởi văn bản pháp luật là phương tiện ghi lại và truyền đạt các quyết định quản lý hình thành trong hoạt động quản lý của các cơ quan nhà nước cũng như cá nhân có thẩm quyền. Vì thế, văn bản pháp luật luôn thể hiện tính pháp lý, tính mệnh lệnh, quản lý điều hành, tính thống nhất về hình thức, nội dung của từng loại và phản ánh kết quả hoạt động quản lý ưên các lĩnh vực. Hiện nay có nhiều quan điểm khác nhau về văn bản pháp luật.

Quan điểm thứ nhất cho rằng, văn bản pháp luật là hình thức thể hiện ý chí của chủ thể có thẩm quyền, thể hiện dưới dạng ngôn ngữ viết, được ban hành theo hình thức, thủ tục do pháp luật quy định, nhằm đạt được mục tiêu quản lý đã đặt ra.

Quan điểm thứ hai khẳng định văn bản pháp luật là văn bản được ban hành bởi chủ thể có thẩm quyền theo hình thức, thủ tục do pháp luật quy định, có nội dung là ý chí của Nhà nước, luôn mang tính bắt buộc và được bảo đảm thực hiện bằng sức mạnh của Nhà nước.

Hai quan điểm trên chủ yếu khác nhau về ngôn ngữ thể hiện còn các dấu hiệu thuộc tính của văn bản pháp luật về cơ bản là tương tự nhau. Tuy nhiên, tác giả cho rằng, quan điểm thứ nhất coi ngôn ngữ viết là dấu hiệu đặc trưng của văn bản pháp luật là chưa thuyết phục bởi lẽ văn bản của các tổ chức xã hội như nghị quyết của Đảng Cộng sản Việt Nam, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam... đều được thể hiện bằng ngôn ngữ viết. Còn quan điểm thứ hai định nghĩa văn bản pháp luật theo truyền thống lấy khái niệm rộng hơn (văn bản) để nhấn mạnh văn bản pháp luật là một loại của văn bản nói chung. Cách định nghĩa này chưa khẳng định và gọi tên chính xác bản chất của văn bản pháp luật.

Từ hai quan điểm trên, trong Giáo trình này văn bản pháp luật được hiểu:

Văn bản pháp luật là hình thức thể hiện ý chí của Nhà nước, được ban hành theo hình thức, thủ tục do pháp luật quy định, luôn mang tính bắt buộc và được bảo đảm thực hiện bởi Nhà nước.

5. Đặc điểm của văn bản pháp luật

Văn bản pháp luật có những đặc điểm sau:

Thứ nhất, văn bản pháp luật được ban hành bởi chủ thể có thẩm quyền.

Đây là dấu hiệu đầu tiên để phân biệt giữa văn bản pháp luật với văn bản do các tổ chức xã hội ban hành như văn bản của Đảng Cộng sản Việt Nam, Đoàn Thanh niên cộng sản Hồ Chí Minh, Hội Liên hiệp phụ nữ Việt Nam... Tuỳ theo mỗi nhóm văn bản pháp luật khác nhau mà pháp luật hao quyền ban hành cho những cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền khác nhau. Đối với vãn bản quy phạm pháp luật, chỉ những chủ thể được quy định tại Điều 4 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2020 mới có thẩm quyền ban hành. Đối với vãn bản áp dụng pháp luật, số lượng các chủ thể có thẩm quyền ban hành nhiều hon văn bản quy phạm pháp luật nhưng vẫn chịu sự ràng buộc của quy định pháp luật.

Trên bình diện chung nhất, văn bản pháp luật được ban hành bởi những nhóm chủ thể sau:

+ Cơ quan nhà nước

Trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn mà pháp luật quy định, các cơ quan nhà nước thường xuyên ban hành văn bản pháp luật để giải quyết những công việc phát sinh như ban hành quy định pháp luật để điều chỉnh quan hệ xã hội cơ bản; ổn định tổ chức bộ máy, tồ chức nhân sự trong nội bộ; giải quyết những công việc về chuyên môn, nghiệp vụ... Mọi cơ quan nhà nước từ trung ương đến địa phương đều là cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật, có thể kể điển hình như: Quốc hội, ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Chủ tịch nước, toà án nhân dân, viện kiểm sát nhân dân, bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, hội đồng nhân dân, uỷ ban nhân dân...

Ngoài ra, pháp luật còn quy định một số cơ quan nhà nước có thẩm quyền phối họp với cơ quan nhà nước khác hoặc với Đoàn Chủ tịch ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam để ban hành văn bản pháp luật liên tịch (Xem: Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2020, có hiệu lực thi hành từ 01/01/2021).

+ Cá nhân có thẩm quyền

Văn bản pháp luật không chỉ do các cơ quan nhà nước mà còn do những cá nhân được Nhà nước trao quyền ban hành. Nhóm cá nhân có thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật bao gồm một số thủ trưởng cơ quan nhà nước (Thủ tướng Chính phủ, chủ tịch uỷ ban nhân dân...); công chức khi thi hành công vụ (nhân viên thuế, nhân viên kiểm lâm, thanh tra viên chuyên ngành, cảnh sát, bộ đội biên phòng...) và người chỉ huy tàu bay, tàu biển khi tàu bay, tàu biển rời sân bay, bến cảng (Xem: Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012).

Thứ hai, nội dung của văn bản pháp luật là ý chí của Nhà nước

Ý chí của Nhà nước trong văn bản pháp luật được hiểu là Nhà nước quyết tâm đạt được mục đích đem lại lợi ích cho Nhà nước và xã hội. Thông thường ý chí của Nhà nước được biểu hiện thông qua:

+ Những chủ trương, chính sách, biện pháp của Nhà nước mang tính định hướng.

Thông qua những chủ trương, chính sách, biện pháp mang tính vĩ mô, Nhà nước đã thể hiện được mong muốn của mình đó là sự phát triển về mọi mặt của đời sống xã hội, là làm cho dân giàu, nước mạnh, xã hội dân chủ, công bằng, văn minh. Hiện nay, nội dung là chủ trương, chính sách, biện pháp của Nhà nước được các cơ quan nhà nước thể hiện trong hình thức văn bản pháp luật chủ yếu là nghị quyết.

Ví dụ: Nghị quyết số 31/2012/QH13 ngày 08/11/2012 của Quốc hội về Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội năm 2013.

+ Những quy tắc xử sự chung điều chỉnh hành vi của cá nhân, tổ chức trong xã hội theo hướng xác lập, làm thay đổi hoặc chấm dứt quyền, nghĩa vụ của đối tượng thi hành văn bản đó.

Ví dụ: Điều 9 Luật Phòng, chống tác hại của thuốc lá năm 2012 quy định: Nghiêm cấm người chưa đủ 18 tuổi sử dụng, mua, bán thuốc lá.

+ Những mệnh lệnh áp dụng pháp luật mang tính bắt buộc đoi với những cá nhân, tổ chức cụ thể.

Ví dụ: Mệnh lệnh phạt tiền trong quyết định xử phạt vi phạm hành chính đối với ông Nguyễn Văn A.

Thứ ba, văn bản pháp luật được ban hành theo thủ tục do pháp luật quy định

Thủ tục ban hành văn bản pháp luật là những cách thức, trình tự mà các chủ thể có thẩm quyền cần phải tiến hành khi ban hành văn bản pháp luật.

Các văn bản pháp luật đều được ban hành theo thủ tục, trình tự do pháp luật quy định. Tuỳ theo mỗi loại văn bản pháp luật khác nhau mà thủ tục ban hành chúng cũng khác biệt. Ví dụ: Khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật, các chủ thể có thẩm quyền phải tuân theo trình tự mà Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định từ khâu lập chương trình, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, lấy ý kiến đóng góp cho đến thông qua, kí, công bố ban hành. Đối với văn bản áp dụng pháp luật trong nội bộ, thủ tục ban hành tuân theo quy định của Nghị định số 30/2020/NĐ-CP ngày 05/3/2020 của Chính phủ về công tác văn thư và các văn bản quy phạm pháp luật khác điều chỉnh theo lĩnh vực. Trải qua quy trình vừa họp pháp vừa hợp lý này, văn bản pháp luật được xây dựng, ban hành sẽ đáp ứng yêu cầu về chất lượng, nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý của Nhà nước.

Thứ tư, văn bản pháp luật được trình bày theo hình thức do pháp luật quy định

Hình thức của văn bản pháp luật bao gồm tên loại văn bản và thể thức, kĩ thuật trình bày.

Hệ thống văn bản pháp luật ở nước ta hiện nay bao gồm nhiều loại văn bản. Các loại văn bản này không chỉ khác nhau về tên gọi mà còn về cách thức trình bày. Thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật cũng như cách trình bày về hình thức của từng loại văn bản đều được Nhà nước quy định cụ thể trong những văn bản khác nhau như Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015; Nghị định số 30/2020/NĐ-CP ngày 05/3/2020 của Chính phủ về công tác văn thư.

Khi soạn thảo văn bản để giải quyết công việc thuộc thẩm quyền, cơ quan nhà nước cần căn cứ vào các quy định của pháp luật và nội dung, tính chất công việc để lựa chọn loại văn bản đúng với thẩm quyền của mình và phù họp với tình huống thực tế cần giải quyết, đồng thời cần phải trình bày văn bản theo đúng thể thức mà pháp luật quy định.

Pháp luật cũng quy định các văn bản pháp luật cần được trình bày theo kết cấu chung về hình thức văn bản như vị trí và cách thức thể hiện một số chi tiết thuộc về mẫu trình bày văn bản (cỡ chữ, kiểu chữ, dấu gạch chân...) cho mỗi đề mục hình thức: quốc hiệu, tên cơ quan ban hành...

Thứ năm, văn bản pháp luật luôn mang tính bắt buộc và được bảo đảm thực hiện bởi Nhà nước

Vì có nội dung là ý chí của Nhà nước nên văn bản pháp luật luôn có tính áp đặt, ràng buộc quyền, nghĩa vụ với đối tượng quản lý. Đe văn bản được triển khai và thi hành nghiêm chỉnh trên thực tế, Nhà nước sử dụng nhiều biện pháp như phổ biến, tuyên truyền; biện pháp tổ chức, hành chính; biện pháp cưỡng chế...

6. Phân loại văn bản pháp luật

Có nhiều tiêu chí khác nhau để phân loại văn bản pháp luật.

- Tiêu chí chủ thể ban hành: Văn bản pháp luật được chia thành văn bản pháp luật của cơ quan lập pháp, văn bản pháp luật của cơ quan hành pháp, văn bản pháp luật của cơ quan tư pháp.

- Tiêu chí hiệu lực pháp lý: Văn bản pháp luật được chia thành văn bản luật và văn bản dưới luật.

- Tiêu chí về tính chất pháp lý: Văn bản pháp luật được chia thành văn bản quy phạm pháp luật và vãn bản áp dụng pháp luật.

Những tiêu chí phân loại này thể hiện sự khác biệt bản chất nhất của văn bản pháp luật.

Luật Minh Khuê (sưu tầm & biên tập)