Mục lục bài viết

1. Đánh giá sự thành công của WTO

Trong giới phân tích về các định chế quốc tế, GATT/WTO thường được trích dẫn nhiều nhất như là một kiểu mẫu hàng đầu về một công cuộc hợp tác quốc tế thành công. Bằng chứng của sự đánh giá này được tìm thấy trong tuổi thọ dài lâu của tổ chức, trong khả năng tự tạo lại mình vào năm 1995 và trong sự gia tăng rộng khắp tư cách thành viên. Tuy nhiên chỉ có một số nhà khoa học xã hội từng cố gắng đo lường sự thành công của nó theo một bộ tiêu chuẩn do chính nó tự đặt ra trong phần mở đầu của Hiệp định GATT; đó là gia tăng hoạt động thương mại bằng cách đưa các quốc gia vào “những sự dàn xếp cùng có lợi, và có đi có lại hướng tới việc giảm thiểu một cách căn bản thuế quan và các rào cản khác đối với thương mại” (Điều I). Định chế thương mại này có thực sự làm gia tăng thương mại giữa các nước tham gia hay không? Một trong những phân tích thống kê quy mô lớn đầu tiên về các mô thức thương mại đã được Andrew Rose tiến hành trên tạp chí American Economic Review (2004) cho thấy rằng câu trả lời là “không”. Rose không tìm ra bằng chứng nào cho thấy rằng thành viên của tổ chức đã gia tăng thương mại mà thực tế một số phát hiện của ông cho thấy rằng các quốc gia không phải là thành viên có thể đã có sự gia tăng thương mại lớn hơn các nước thành viên.

Sự phân tích của chúng tôi đưa tới một kết luận ngược lại. So sánh với các định chế quốc tế thời kỳ sau Thế chiến thứ hai, GATT/WTO vẫn là định chế thành công nhất. Thành công này phải được hiểu không chỉ bằng một thước đo kinh tế về sự cởi mở thương mại mà công bằng khả năng của tổ chức trong việc thực hiện hai công việc. Trước tiên, các thỏa thuận thương mại đã được tôn trọng, ngay cả khi phải đối mặt với sự thụt lùi về kinh tế. GATT/WTO được tạo ra để ngăn chặn sự “thụt lùi” chứ không chỉ để bảo đảm thương mại tự do. Thứ hai là, GATT/WTO đã tạo ra một bộ tiêu chuẩn vừa “hợp pháp” vừa chuẩn mực cho thương mại quốc tế mà đã được phổ biến rộng rãi trên khắp địa cầu. Định chế thương mại này có thể được coi như đã tạo ra một “tiêu điểm” về chính sách thương mại mà các quốc gia dù là thành viên hay chưa là thành viên của nó đều thấy thuận tiện để theo đuổi. Quy mô tầm vóc của những sự hiểu biết được chia sẻ về vai trò của chính trị trong thương mại ngày nay đã rộng lớn hơn rất nhiều so với thời điểm mà tổ chức này được thành lập. Mặc dù các nhà nước có thể sẽ không chọn việc theo đuổi thương mại tự do một cách vô điều kiện, thì cho đến nay họ ít cỏn suy nghĩ rằng can thiệp vào thị trường là việc làm chính đáng. Chính sự hiểu biết này về cái gì là chính đáng, cái gì không chính đáng, chứ không nhất thiết là hành vi phải phù hợp, mới là thước đo chủ yếu của sự thành công của định chế này.

Tuy vậy, điều quan trọng là phải xem xét những cơ sở cho các phát hiện của Rose, được trích dẫn rộng rãi trên báo chí (tuần báo Economist ngày 21-11-2002; tuần báo Financial Times ngày 7-11-2002). Mặc dù lập luận và phân tích rất tốt, những dữ liệu của Rose cũng bộc lộ một vấn đề cốt lõi khi phân tích mà không quan tâm đầy đủ tới những chi tiết thuộc thể chế của một tổ chức. Để đánh giá hiệu quả của GATT/WTO chúng ta phải nhìn vào các mô thức thương mại của tất cả các nước tham gia chứ không chỉ của những nước thành viên chính thức. Như chúng tôi đã giải thích ở đầu chương sách này, tư cách thành viên của định chế bao gồm những nước không có tên trong danh sách thành viên nhưng đã gắn kết với các quy tắc của tổ chức, đã cấp và đã được nhận quy chế tối huệ quốc. Khi một thế lực thực dân, chẳng hạn như Anh, Pháp hoặc Bồ Đào Nha tham gia vào Hiệp định GATT, tất cả các thuộc địa của họ cũng đều tham gia. Khi những thuộc địa này trở thành các quốc gia độc lập, họ mặc nhiên nhận được tư cách thành viên. Khi gia nhập tổ chức, họ không cần phải trải qua quy trình xem xét kết nạp tương tự như những thành viên mới khác được công nhận tư cách thành viên căn cứ vào lịch trình giảm thuế sử dụng trong quá khứ. Khi chúng ta đo đạc hoạt động thương mại của các thành viên này, cũng như của các thành viên chính thức thì dữ liệu cho thấy rằng trong thực tế GATT/WTO đã làm gia tăng thương mại giữa các thành viên một cách khá ngoạn mục (Goldstein, Rivers và Tomz 2005). Rose đã không bao gồm những quốc gia này trong nghiên cứu của mình, cho rằng sự tham gia chỉ bắt đầu vào cái ngày mà tên của thành viên đó được đưa lên trang web của WTO.

2. WTO chỉ tạo điều kiện thuận lợi trong việc hạ thấp nhiều hàng rào thuế quan và phi thuế quan

Lập luận như thế này không có nghĩa là GATT/WTO đã xóa bỏ tất cả các rào cản thương mại. Mặc dù định chế thương mại này tạo điều kiện thuận lợi trong việc hạ thấp nhiều hàng rào thuế quan và phi thuế quan, lợi ích mà nó đem lại thi không đồng đều. Trong một số lĩnh vực, đặc biệt là những lĩnh vực dựa vào các biện pháp sản xuất sử dụng nhiều lao động, các rào cản thương mại vẫn còn khá cao. Tương tự như vậy, gần như mọi hoạt động thương mại đối với sản phẩm nông nghiệp đều bị kiềm chế, một vấn đề rất có ý nghĩa đối với thế giới đang phát triển. Trong suốt cuốn sách này chúng tôi đã lập luận rằng các mục đích của tổ chức thì mang tính điều tiết hơn là tính tự do: mặc dù tổ chức đã cố gắng mở cửa các thị trường, một điều quan trọng, thậm chí còn quan trọng hơn nhiều, là sự sáng tạo ra các quy tắc hành xử cho phép tiên đoán trước được. Bài học của Đại suy thoái không chỉ là ở chỗ các rào cản cao đối với thương mại dẫn tới những rủi ro tal hại về kinh tế mà còn ở chỗ những chính sách không có tính điều chỉnh sẽ dẫn những nhà hoạch định chính sách tới việc sử dụng các rào cản thương mại để giải quyết những căn bệnh trong nước. GATT/WTO không mở tất cả mọi biên giới cho thương mại nhưng nó đã tháo dỡ những mức thuế suất cao bằng những công cụ trong tay các nhà lãnh đạo của các nước thành viên. GATT/WTO đã làm cho thương mại trở nên dễ đoán trước hơn cho dù đó không phải là tự do thực sự.

3. Liệu rằng WTO có giữ vững được sự điều hành thương mại thế giới trong thế kỷ XXI không?

Cho dù cấu trúc của WTO như thế nào liệu nó có vẫn là một phương tiện chuyên chở bền vững sự điều hành thương mại thế giới hay không? Hệ thống giải quyết tranh chấp đang đưa ra những quyết định khơi dậy những phản ứng chính trị mạnh mẽ ở cả châu Âu và Hoa Kỳ. Giờ đây các nguyên tắc của WTO đã vươn đến các địa hạt của thương mại chẳng hạn như tiêu chuẩn của sản phẩm, và trợ cấp nông nghiệp, nơi mà các giả thuyết truyền thống về lợi ích hỗ tương đã không côn đứng vững được. Khi tư cách thành viên được mở rộng, một tập hợp những quyền lợi đa dạng hơn phải được thỏa hiệp ở bàn đàm phán. Tổ chức được tạo ra như là câu lạc bộ của các thương nhân thuộc thế giới phát triển giờ đây đã trở thành một tổ chức của các nhà thương thuyết rất đa dạng xử lý các vấn đề nhạy cảm, phức tạp và có tính kỹ thuật cao. Kiểu câu lạc bộ cũ kỹ của GATT đã biến mất. Những vấn đề bây giờ không còn chỉ thuộc về lãnh địa của các chính phủ mà còn phơi ra trước ảnh hưởng của các tổ chức phi chính phủ đang làm việc để định hình các chính sách của quốc gia, định hình luôn cả các cuộc đàm phán quốc tế. Các bộ thương mại có thời quản lý những cuộc đàm phán của GATT nay phải làm việc với một ma trận chính trị phức tạp hơn rất nhiều. Tất cả những yếu tố này đã kết hợp lại để các chính phú có một tính chất linh hoạt chính trị tương đối ít ỏi trong việc đương đầu với các vấn đề giờ đây đang còn tranh chấp trong hệ thống thương mại quốc tế.

4. Thế kỷ XXI, WTO sẽ đối mặt với một môi trường thương mại ngày càng phức tạp hơn

Trong thế kỷ này, tổ chức WTO sẽ đối mặt với một môi trường thương mại ngày càng phức tạp hơn, sẽ khiến cho việc thảo ra các hợp đồng thương mại có thể chấp nhận được về mặt chính trị trở nên khó khăn hơn nhiều. Trước hết, tổ chức phải tìm các liên minh những người ủng hộ trong số các nhà nước thành viên. Đây là một công việc khó. Cơ cấu liên minh đánh dấu những năm tháng đầu tiên của GATT đã biến mất. Thành công của thương mại tự do trong các địa hạt như điện tử, phát xuất từ sự nâng đỡ các ngành mà người ta thấy sự cởi mở là một điều thuận tiện, cho phép các ngành này khai thác hiệu năng của kinh tế quy mô lớn (economy of scale) bằng cách tái tổ chức chính mình trên cấp độ toàn cầu trong suốt những năm cuối cùng của thế kỷ XX. Chạm trán với tình trạng cạnh tranh quốc tế và gia công ngoại dụng (outsource) cả công nhân cổ trắng và công nhân áo xanh trong các lĩnh vực này đã trở nên ngày càng cảnh giác với công cuộc toàn cầu hóa. Thay vào vị trí của họ, nhũng ngành công nghiệp dịch vụ mới như ngân hàng và viễn thông lại giành lấy lợi thế kinh tế quy mô lớn, đã trở thành xương sống của các liên minh thương mại tự do hiện đại. Tuy vậy tìm kiếm sự hỗ trợ cho lập trường của họ đã trở nên hết sức khó khăn. Các nhà sản xuất quốc gia trong thế giới đã phát triển thường thấy khó mà cạnh tranh nổi với các doanh nghiệp nước ngoài, khi ngành công nghiệp phản ứng bằng cách di dời việc sản xuất ra ngoại quốc thì việc di chuyển này sinh ra cảm xúc chống toàn cầu hóa trong hàng ngũ những người lao động, ở nhiều nước phát triển một liên minh “giữa thánh thần và ma quỷ” của Cánh Hữu và Cánh Tả - những nhà dân tộc chủ nghĩa, nhà hoạt động môi trường, nhà hoạt động nghiệp đoàn - đã tạo ra những tay chơi mới, có quyền phủ quyết, có sức mạnh trên vũ đài chính trị, làm cho việc tìm kiếm một đa số để ủng hộ cho các sáng kiến thương mại mới trở thành công việc cực kỳ khó khăn.

Thứ hai là, sự mở rộng của nghị trình thương mại làm cho không thể tạo ra sự ủng hộ những sáng kiến chính sách mới từ đa số trong số những thành viên của tổ chức. Những địa hạt mới của các quy định, ví dụ như chống độc quyền, thường được coi như là những mối đe dọa - hơn là những lợi ích - cho một số ngành quan tâm tới thương mại toàn cầu, trong khi những vấn đề môi trường thì không thể tỏ ra hấp dẫn với một số ngành đã từng ủng hộ GATT/WTO theo kiểu cổ điển. Nhiều đề tài mới giờ đây là trung tâm của thương mại, chẳng hạn như quyền sở hữu trí tuệ, chống bán phá giá, bảo vệ môi trường... liên quan tới những sự khác biệt có tính hệ thống giữa quyền lợi của các nước phát triển với các nước đang phát triển. Chính thế giới đang phát triển đã bị ép buộc phải thay đổi cung cách của mình cho phù hợp với các tiêu chuẩn của thế giới phát triển ngay cả khi danh sách thành viên của tổ chức là các nước đang phát triển đã gia tăng một cách ngoạn mục. Những mối căng thẳng cũng tồn tại ngay trong thế giới đã phát triển, bằng chứng là các vụ tranh chấp chung quanh vấn đề thịt bò có hoóc môn tăng trưởng và mặt hàng chuối.

Cuối cùng, chúng ta phải quan tâm xem xét những thách thức đối với chủ nghĩa đa phương. Các quốc gia sẽ thực hiện sự chọn lựa trong thế kỷ XXI. Họ có thể gia nhập một tổ chức toàn cầu đang nỗ lực tạo ra các tiêu chuẩn chung, các cung cách chung hoặc họ có thể chọn một định chế thương mại nhỏ hơn, thường là quy mô khu vực. Chủ nghĩa khu vực đã nổi lên từ một tập hợp đa dạng nhiều yếu tố, gồm cả khả năng trở nên cởi mở đối với thương mại nhiều hơn là mức độ được đàm phán tại cấp độ toàn cầu. Những thỏa thuận khu vực như vậy có thể làm gia tăng hoạt động thương mại, và sự chệch hướng về thương mại sẽ rất nhỏ bé khi so sánh với khối lượng tăng trưởng thương mại. Ngoài ra, những cơ chế mở cửa các thị trường đã phát triển ở cấp độ khu vực sẽ có thể cung cấp những kinh nghiệm hữu ích trong việc mở cửa tương tự ở cấp độ toàn cầu. Nhưng cũng có những rủi ro và chủ nghĩa khu vực có thể xói mòn định chế thương mại toàn cầu. Mỗi sự dàn xếp ưu đãi hoặc dàn xếp khu vực đều trái ngược với nguyên tắc đối xử tối huệ quốc, và một trong những lợi ích căn bản của quy chế tối huệ quốc là nó làm cho sự tiếp cận kinh tế vào các thị trường trở thành một công cụ kém hiệu quả hơn để tìm kiếm những sự nhượng bộ chính trị rộng rãi hơn.

5. Kết luận

Nghiên cứu của chúng tôi chỉ ra rằng động lực của những cuộc dàn xếp khu vực cũng có thể được tìm thấy trong bản thân tổ chức WTO. Quan niệm về những quy tắc phổ quát có lẽ quá không tưởng. Gần như không thể hình dung được ngay cả trong thời đại này các quốc gia lại có thể tiến tới những cơ cấu thương mại giống nhau, bất chấp những khác biệt lớn lao trong truyền thống pháp lý và chính trị. Tổ chức này có thể chọn lựa cách nhìn ra chung quanh, xây dựng lại một giải pháp đa tốc độ, hoặc thương thảo một cách đối xử đặc biệt trong khuôn khổ những quy tắc chung. Thay vì như vậy nó đã dùng cơ chế giải quyết tranh chấp hoặc các phương tiện khác để bắt buộc các thành viên phải tuân thủ có thể tỏ ra phản tác dụng, đẩy các nước phương Nam tới những cuộc dàn xếp khu vực khả thi hơn về mặt chính trị. Nhnưg sẽ là thiển cận nếu phương Nam né tránh chủ nghĩa toàn cầu - việc chấp nhận các thỏa thuận WTO sẽ cung cấp quyền tiếp cận lớn lao hơn với vốn đầu tư và thị trường, gia tăng tầm quan trọng và tầm nhìn của phương Nam và cung cấp một cơ sở cho cuộc đàm phán Nam-Bắc trong tương lai. Hơn thế nữa, trong một số lĩnh vực, chủ nghĩa khu vực có rất ít ý nghĩa; thật khó hình dung những cách thức cho các quốc gia quyết định không tham gia các thỏa thuận điều tiết sản phẩm hoặc tiêu chuẩn môi trường mà không làm suy giảm khả năng của kinh tế quy mô lớn toàn cầu.

Công cuộc tự do hóa thương mại tùy thuộc vào việc WTỌ được coi là một đại diện hợp pháp, ở trung tâm vấn đề tính chính danh của nó còn có nhiều giả định cũ và không còn phù hợp nữa về vai trò của định chế thương mại này. Đã có thời tổ chức này được hướng tới thương mại tự do - và như thế nó được tính hợp pháp là phục vụ cho một mục đích mà cả thế giới đều biết là có lợi. Nhưng khi nó đi vào các địa hạt khác, trở thành một thể chế hướng tới quy tắc, và do đó nó cần một hình thức mới về tính hợp pháp, bởi vì đã có một sự thỏa hiệp có ý nghĩa về chính trị liên quan đến việc soạn thảo luật pháp và người ta không còn giả định rằng tất cả các quy tắc đều có lợi cho tất cả các bên liên quan. Giờ đây tổ chức WTO đang tìm kiếm một mục tiêu hướng tới phát triển nhưng tầm nhìn ấy hãy còn khá phôi thai. WTO là một thể chế đã trở thành một trong các tâm điểm của trật tự thương mại quốc tế - và trật tự đó đang thay đổi nhanh chóng. Và WTO phải đáp ứng với những sự thay đổi này để duy trì tính chính đáng của mình.

LUẬT MINH KHUÊ (Sưu tầm & Biên tập)