1. Sự mở rộng tư cách thành viên GATT/WTO

Hệ thống thương mại phản ánh “tư cách thành viên” của nó, tức là các nhà hành động quốc gia tham gia vào các quyết định và chịu trách nhiệm thực thi các quy tắc của nó. Những thay đổi trong hệ thống có thể xảy ra do sự dịch chuyển trong cấu trúc của tổ chức và hành vi của các thành viên. Chương sách này tập trung vào hai sự chuyển dịch như vậy: sự gia tăng số lượng các nước tham gia tích cực vào các định chế của hệ thống thương mại đa phương, và sự gia tăng về số lượng các thỏa thuận thương mại khu vực mà có vẻ như cung cấp một “sự bảo hiểm” nào đó cho các thành viên nhưng lại có thể làm suy sụp hệ thống đa phương.

Thay đổi có ý nghĩa nhất trong số các thay đổi của GATT/ WTO chính là việc mở rộng tư cách thành viên. Định chế này đã trưởng thành từ 22 thành viên sáng lập thuở ban đầu cho tới hơn 140 thành viên vào thời điểm chuyển giao giữa hai thế kỷ. Việc kết nạp thêm các quốc gia mới là hết sức quan trọng, một phần vì những thách thức phát sinh từ sự quản lý một tổ chức lớn hơn. Trong những năm đầu tiên GATT được coi như một thứ “câu lạc bộ của các nước giàu”, tập trung vào nhu cầu của các nước đã phát triển mặc dù một số quốc gia đang phát triển nổi bật hơn như Brazil và Ấn Độ cũng có vai trò. Đến năm 2000, WTO gồm đa số các quốc gia đang phát triển, nhiều nước trong số đó thuộc diện nghèo nhất thế giới. Hơn thế nữa, với việc kết nạp Trung Quốc và khả năng nhận được sự nhượng bộ của Nga, cộng đồng WTO gần như có đủ các quốc gia chính yếu trên thế giới, ngay cả những quốc gia trước đây chẳng mấy quan tâm tới mở cửa thương mại và như thế là đứng ngoài tổ chức thương mại này. Không phải ngẫu nhiên mà các thành viên đã chọn một chính trị gia giàu kinh nghiệm của Thái Lan, ông Supachai Panitchpakdi làm tổng giám đốc của tổ chức từ tháng 9-2002. Đây là lãnh đạo đầu tiên của hệ thống thương mại GATT/WTO đến từ một nước đang phát triển.

2. Sự phát triển của các thỏa thuận thương mại có tính chất ưu đãi

Một sự thay đổi có ý nghĩa khác nữa trong phương thức mà các nhà hoạt động quốc gia tham gia vào việc điều hành hệ thống thương mại này là kết quả của sự tăng trưởng các thỏa thuận thương mại có tính chất ưu đãi (preferential trade agreements - PTAs) liên quan cả đến các nước đang phát triển lẫn các nước phát triển, bao gồm cả các địa hạt thương mại tự do, liên minh quan thuế, thỏa thuận thương mại song phương và các thỏa thuận thương mại không tương hỗ ràng buộc vào các chương trình phát triển. Trong thực tế hầu như mọi thành viên WTO đều tham gia ít nhất một thỏa thuận thương mại có sự phân biệt đối xử như vậy và nhiều nước là thành viên của hơn một thỏa thuận như vậy khiến cho hệ thống thương mại hiện hành là một tập hợp các quy tắc có phân biệt đối xử và không phân biệt đối xử.

Sự mở rộng tư cách thành viên cũng dẫn tới một sự dịch chuyển có tính chất nền tảng trong nghị trình của WTO hiện hành song hệ thống ban hành quyết định lại có rất ít sự thay đổi tương xứng. Sự kiểm soát chính trị, một thời được ủy quyền trực tiếp cho các quốc gia Quad, đã dần dần được chuyển giao theo một cách thức mà hậu quả là tính phức tạp ngày càng tăng và đặt ra thách thức cho việc vận hành có hiệu quả toàn hệ thống. Dưới đây chúng tôi sẽ đề xuất rằng sự tăng trưởng các thỏa thuận khu vực một phần cũng bắt nguồn từ sự mở rộng tư cách thành viên của định chế GATT/WTO. Mức độ mà các thỏa thuận khu vực có thể giúp “giải quyết” vấn đề sự hỗ trợ chính trị đối với thương mại tự do trong một phương thức có thể chấp nhận được một cách dân chủ chính là một khía cạnh quan trọng của hệ thống thương mại.

3. Các điều kiện kết nạp thành viên GATT/WTO giai đoạn đầu

Trình tự thủ tục mà một quốc gia phải theo khi gia nhập tổ chức thương mại này chỉ được trình bày bằng những lời lẽ hết sức chung chung trong các tài liệu của GATT và WTO. Tuy nhiên theo thời gian, tổ chức này đã phát triển một tập hợp các quy định hết sức phức tạp cho việc kết nạp thành viên mới. Đối với các thành viên ban đầu, việc gia nhập phải tuân theo Nghị định thư Xin gia nhập Tạm thời (Protocol of Provisional Application), theo đó ứng viên chỉ cần chấp nhận không ban hành quy tắc mới mâu thuẫn với Hiệp định GATT. Về bản chất, những điều luật hạn chế thương mại đang tồn tại sẽ được điều chỉnh theo thỏa thuận cho đến một thời điểm nào đó chúng sẽ được thương thảo để loại bỏ. Các quốc gia khác thì có thể tỏ dấu hiệu có ý định gia nhập GATT và trở thành các bên hợp đồng (contracting parties) theo quy định của Điều xxxm. Nhiều quốc gia đang phát triển mới. giành được độc lập thì có thể gia nhập GATT theo một trình tự đơn giản hơn theo Điều XXIV: 5(c), chỉ đòi hỏi có một bên hợp đồng chứng nhận rằng quốc gia mới này đã có “quyền tự trị hoàn toàn” để làm chú “quan hệ ngoại thương” của riêng mình. Nhưng cũng đã nổi lên ba nhóm nước tham gia vào Hiệp định GATT mà không cần sự chứng nhận của một bên hợp đồng nào, theo ý nghĩa thông thường. Trước tiên, các cường quốc thực dân thường thay mặt các thuộc địa và lãnh thổ của họ chấp nhận những nghĩa vụ của Hiệp định chung (General Agreement - tức GATT). Hai là, vào thời điểm giành được độc lập, vài nước đã chọn tư cách thành viên có sẵn (de facto) trước khi quyết định gia nhập. Và thứ ba là một số quốc gia khi gia nhập được trao cho tư cách thành viên lâm thời trong khi chờ đợi kết quả của tiến trình xem xét kết nạp. Nhật Bản tham gia năm 1955 trên cơ sở thành viên lâm thời, cho phép nước này hoãn thi hành một số cam kết về quy chế tối huệ quốc, và Thụy Sĩ là thành viên lâm thời từ năm 1958 đến năm 1966.

4. Quy trình kết nạp thành viên giai đoạn sau

Quy trình hiện hành về kết nạp thành viên mới liên quan tới một chương trình tự do hóa buộc các quốc gia ứng viên phải nhân nhượng hơn rất nhiều. Công việc này được hoàn thành với sự trợ giúp của một nhóm công tác, bao gồm những đối tác thương mại có quan tâm, có trách nhiệm điều hành việc xem xét đơn xin gia nhập và rút ra một tập hợp các cam kết mà quốc gia đứng đơn phải đưa ra về việc làm thế nào các chính sách thương mại của mình sẽ được điều chỉnh cho phù hợp với các thỏa thuận trước đây của WTO. Nước xin gia nhập sẽ phải cung cấp các dữ liệu về hệ thống luật pháp liên quan, tự nó đã là một khối lượng thông tin rất cơ bản vì giờ đây khung pháp lý của WTO bao hàm cả sở hữu trí tuệ và dịch vụ cũng như các rào cản thương mại truyền thống. Các thành viên WTO có ý kiến phản hồi về sự cung cấp này và có thể yêu cầu có thêm các cam kết mới, các sự thay đổi pháp luật mới để cầm chắc rằng quốc gia xin gia nhập sẽ mở cửa nền kinh tế tới mức độ phản ánh được “những lợi ích tổng quát mà Người xin gia nhập sẽ được hưởng từ tư cách thành viên WTO”. Hơn thế nữa, Điều XXXV của Hiệp định GATT và Điều xin của WTO - những điều khoản cho phép một thành viên có quyền từ chối áp dụng GATT/WTO cho một thành viên mới được kết nạp, đã ép buộc một cách hiệu quả những lãnh thổ đang xin kết nạp phải cung cấp những sự nhượng bộ có thể làm vui lòng tất cả các quốc gia thương mại lớn. Tiến trình gia nhập WTO đã trở nên hết sức phức tạp và gian khổ; và nếu cộng tất cả những cuộc đàm phán thương mại quy mô đầy đủ mà trong đó nước xin gia nhập phải cung cấp lợi ích cho các nước khác để đổi lấy tư cách thành viên thì cũng ngang với những gì họ phải cung cấp trong tất cả các vòng đàm phán thương mại trước đây mà họ không hề tham gia. Cuối cùng, một quyết định tích cực cho việc kết- nạp còn đòi hỏi hai phần ba số phiếu của các bên đã tham gia vào thỏa thuận hiện hành (Điều XXXIII của GATT, Điều XU của WTO).

Tính chất phức tạp của thủ tục gia nhập WTO rõ ràng không phải được đặt ra để làm nản lòng các nước có khả năng trở thành thành viên mới. Nhưng các cuộc thương thảo chung quanh các đơn xin gia nhập mới tự chúng đã có một ý nghĩa nào đó trong việc mở cửa thương mại. Giờ đây tư cách thành viên được coi như là một điều kiện cần thiết cho việc thu hút vốn đầu tư và trong các vụ tranh chấp thương mại thì những nước chưa phải là thành viên WTO có rất ít chỗ dựa. Thế là khi hệ thống GATT/WTO gia tăng quy mô, những lợi ích của tư cách thành viên trở nên rộng lớn hơn thì cái giá của việc đứng ngoài tổ chức này cũng đáng chú ý hơn. Để tránh việc gạt ra rìa các quốc gia nghèo nhất, một thủ tục mới, đơn giản hơn đã được phê chuẩn tháng 12- 2002, áp dụng cho các nước kém phát triển nhất.

5. Quá trình gia nhập WTO của Trung Quốc

Những cuộc thương thảo về việc Trung Quốc gia nhập WTO đặc biệt kéo dài, mất khoảng 16 năm. Quá trình này bao gồm cả những thỏa thuận về việc chấp nhận nhiều thỏa thuận khác nhau của WTO, các thời gian biểu đặc thù về việc giảm thuế nhập khẩu đối với hàng công nghiệp và hàng nông sản, những cam kết chi tiết về việc điều hành và mở cửa thị trường trong các lĩnh vực dịch vụ như viễn thông, ngân hàng, bảo hiểm và cả các dịch vụ chuyên nghiệp như kế toán và kiến trúc. Những cuộc thương thảo của nhóm công tác được tiến hành song song với những cuộc thảo luận song phương riêng rẽ với các đối tác thương mại chủ yếu như Hoa Kỳ và EU. Ở cấp độ chính trị các cuộc thương thảo lại được kết nối với các vụ tranh cãi về những vấn đề không liên quan trực tiếp tới những cuộc thương thảo trong khuôn khổ WTO như thành tích nhân quyền của Trung Quốc và hiện trạng của Đài Loan. Để thấy được tính chất phức tạp của các cuộc thương thảo, báo cáo cuối cùng của nhóm công tác bao gồm 343 đoạn có đánh số thứ tự và một số lượng lớn các bản phụ lục. Nhưng chính sách chính trị cuối cùng cũng thắng được tính phức tạp về hành chính và Trung Quốc nhận được tư cách thành viên WTO trong hội nghị bộ trưởng tại Doha tháng 11-2001.

LUẬT MINH KHUÊ (Sưu tầm & Biên tập)