Mối liên hệ giữa vị trí, vai trò, tính chất hoạt động của Nghị viện với quy trình, thủ tục làm việc

1. Mối liên hệ giữa vị trí, vai trò, tính chất hoạt động của Nghị viện với quy trình, thủ tục làm việc

Có thể nói, ngoại trừ một số nước Hồi giáo vẫn duy trì tổ chức Nghị viện dưới dạng các cơ quan tư vấn thì tổ chức và hoạt động của hầu hết Nghị viện các nước trên thế giới đều có ít nhiều điểm tương đồng. Một trong những điểm dễ nhận thấy trong hoạt động của các Nghị viện trên thế giới là các hoạt động này thường được tổ chức một cách chặt chẽ theo những quy trình và thủ tục rõ ràng. Chúng ta có thể tìm thấy những điểm giống nhau trong thủ tục điểm danh, cách thức biểu quyết, hoặc tranh luận tại hội trường của Nghị viện các nước Châu Âu như Anh, Đức... cho đến các nước Châu Á như Nhật Bản, Hàn Quốc, và các nước Châu Mỹ như Canada, Brazil, Hoa Kỳ v..v. Những điểm tương đồng trong quy trình và thủ tục làm việc của Nghị viện các nước trên thế giới có nguyên nhân từ những đặc điểm chung của Nghị viện mà trong đó quan trọng nhất là ở chỗ các cơ quan này là cơ quan đại diện cho nhân dân, thực hiện chức năng lập pháp.

- Mối liên hệ giữa tính chất của Nghị viện và yêu cầu đối với quy trình, thủ tục làm việc của Nghị viện

Giữa tính chất hoạt động của Nghị viện và quy trình, thủ tục làm việc của Nghị viện có mối quan hệ rất gắn bó. Chính đặc điểm trong hoạt động của Nghị viện đặt ra yêu cầu nội tại phải xây dựng những quy trình, thủ tục làm việc của Nghị viện. Ngược lại, quy trình, thủ tục làm việc là công cụ bảo đảm những yêu cầu trong hoạt động của Nghị viện.

Có thể phân tích mối quan hệ giữa tính chất của Nghị viện với quy trình và thủ tục làm việc của Nghị viện qua một số điểm như sau: Trước hết, tính chất làm việc tập thể của Nghị viện yêu cầu phải xây dựng những quy trình và thủ tục làm việc hợp lý. Nghị viện là cơ quan đại diện, có thành viên là những người được nhân dân bầu lên bằng con đường tự do, dân chủ, bình đẳng và công khai. Đặc điểm này không hoàn toàn chính xác đối với Nghị viện một số nước trên thế giới. Chẳng hạn Viện Nguyên lão ở Anh hoặc Thượng viện ở Canada, các Thượng nghị sỹ có nhiệm kỳ chung thân và không do nhân dân bầu lên. Tuy nhiên, những cơ quan này cũng chỉ có vai trò tượng trưng mà không có thực quyền như các viện thực sự là đại diện của nhân dân.

Hình thức hoạt động chủ yếu của Nghị viện là thông qua các phiên họp tập thể và quyết định công việc theo đa số các nghị sĩ thành viên. Tính chất làm việc tập thể yêu cầu Nghị viện có những quy định rõ ràng về quy trình và thủ tục trong việc tiến hành công việc. Bên cạnh đó, nội dung công việc của Nghị viện rất đa dạng và phong phú. Để có thể xem xét kỹ càng và thực hiện có hiệu quả công việc, Nghị viện phải có sự phân công công việc cho các cơ quan của Nghị viện. Quá trình đó cũng phải được thực hiện dựa trên những quy định về quy trình và thủ tục làm việc. Thứ hai, hoạt động lập pháp của Nghị viện có vai trò quan trọng đối với quốc gia nên yêu cầu công việc của Nghị viện phải được tổ chức theo những quy trình và thủ tục chặt chẽ để có thể xem xét một cách kỹ lưỡng các giải pháp lập pháp.

Trong cơ cấu tổ chức bộ máy Nhà nước, Nghị viện là một định chế quan trọng với chức năng chủ yếu là xây dựng pháp luật. Tất cả mọi hoạt động của Nghị viện đều xoay quanh công việc xây dựng pháp luật. Vị trí quan trọng của các “sản phẩm” do Nghị viện làm ra đòi hỏi sự suy xét cẩn thận của các nghị sĩ. Một trong những cách thức tốt nhất để đảm bảo sự cẩn trọng đó là dựa vào những quy tắc và quy trình tiến hành công việc của Nghị viện. Bên cạnh đó, cũng chính từ yêu cầu các quyết định của Nghị viện phải đảm bảo tính chính xác và hợp lý, Nghị viện được giao những đặc quyền trong mối quan hệ với các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác để tìm hiểu những vấn đề mà mình quan tâm. Theo pháp luật một số nước, việc từ chối không tham gia làm chứng trong các cuộc điều trần của Nghị viện được xem là một hành vi phạm tội có thể bị phạt tiền, hoặc phạt tù. Thứ ba, hoạt động của Nghị viện phải đảm bảo tính dân chủ. Quy trình và thủ tục làm việc của Nghị viện được xây dựng để đảm bảo tính dân chủ của Nghị viện. Nghị viện là một diễn đàn dân chủ, là nơi thể hiện tư tưởng của nhiều giai cấp, đảng phái khác nhau trong xã hội và thậm chí có những tư tưởng đối lập nhau. Trong xã hội hiện đại, Nghị viện được xem như một “võ đài” để các chính đảng “thi đấu” theo những thể thức nhất định.

Những “thể thức thi đấu” đó được thể hiện cụ thể ở những quy tắc và quy trình tiến hành công việc của Nghị viện. Các quyết định của Nghị viện phải được đảm bảo đã có sự tham gia của các đại diện của nhiều thành viên trong xã hội. Mặt khác, tính chất dân chủ trong hoạt động của Nghị viện còn thể hiện ở việc đảm bảo quyền được thể hiện chính kiến của cá nhân các nghị sĩ đối với các quyết định của Nghị viện. Thứ tư, quy trình, thủ tục làm việc của Nghị viện được xây dựng để đảm bảo tính độc lập trong hoạt động của Nghị viện. Để thực hiện tốt chức năng lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước, hầu hết Nghị viện của các quốc gia trên thế giới ngày nay đều được xác định là một cơ quan hoạt động độc lập, đặc biệt là trong mối quan hệ với ngành hành pháp và tư pháp. Ngoài sự độc lập trong việc tuyển chọn các thành viên của Nghị viện và các quyền độc lập của nghị sĩ, sự độc lập của Nghị viện còn được thể hiện ở việc Nghị viện có toàn quyền quyết định cách thức làm việc của mình.

Cuối cùng, Nghị viện là một trong những cơ quan quan trọng hàng đầu của đất nước. Có thể nói, những hoạt động của Nghị viện được coi là hoạt động chính trị nổi bật nhất trong một quốc gia. Hơn nữa, đối với nhiều nước, Nghị viện còn là niềm tự hào về truyền thống dân chủ của nước đó. Vì thế, các hoạt động của Nghị viện được tiến hành theo những quy trình có nhiều yếu tố mang đậm tính nghi thức với nhiều nét truyền thống văn hoá của dân tộc để thể hiện tính chất quyền lực đặc trưng của Nghị viện, điển hình như việc thể hiện các biểu tượng của Nghị viện, trang phục của các nhân viên Văn phòng Nghị viện, các buổi cầu nguyện và lễ tuyên thệ của các nghị sĩ v.v... Có thể nói, quy trình và thủ tục làm việc của Nghị viện đã có lịch sử phát triển từ nhiều thế kỷ nay. Quá trình đó đã làm cho quy trình làm việc của Nghị viện các nước phong phú thêm về nội dung và hình thức.

Quy trình làm việc của Nghị viện hình thành đầu tiên ở Nghị viện Anh. Hình mẫu này được lan rộng ra các nước Châu Âu và sau đó được học tập ở Nghị viện nhiều nước khác trên thế giới. Đặc biệt ở Hoa Kỳ, sau khi giành được độc lập từ nước Anh và lập ra Hợp chúng quốc Hoa Kỳ, người Mỹ cho rằng Thượng và Hạ viện Hoa Kỳ đều có quyền tạo ra cho mình những quy tắc, quy trình làm việc riêng. Đến lúc này, các Viện trong Nghị viện Hoa Kỳ đã lập nên những văn bản quy định cụ thể về quy trình, thủ tục làm việc cho Thượng và Hạ viện của mình mà người có công đầu tiên trong việc viết nên những nguyên tắc trong việc tiến hành các công việc của Nghị viện là Thomas Jefferson. Qua thời gian, quy trình và thủ tục làm việc cho Nghị viện ngày càng được hoàn thiện hơn bao hàm những nét truyền thống lâu đời, cùng những sự thay đổi phù hợp với tình hình chính trị hiện tại. Cho tới ngày nay, việc nghiên cứu về thủ tục của Nghị viện đã trở thành một phần của khoa học trong việc tổ chức công việc của Nghị viện cũng như của nhiều tổ chức khác. Những nguyên tắc chung về thủ tục làm việc của Nghị viện được áp dụng cho nhiều cuộc họp khác nhau, chẳng hạn như cho cuộc họp của các nhóm chính trị, nhóm khoa học, văn chương, tôn giáo, hội họp của sinh viên v..v. Ở những nước này, nhiều tác phẩm nghiên cứu về thủ tục của Nghị viện dùng để áp dụng phổ thông cho quảng đại quần chúng được tái bản nhiều lần, trong đó có những tác phẩm nổi tiếng như “Rules of Order” của Henry M.Roberts, (Robert’s Rules of Order - Henry M.Robert là một kỹ sư phục vụ trong quân đội của Hợp chúng quốc Hoa Kỳ. Đứng trước yêu cầu về hiệu quả làm việc của các phiên họp mà mình tham gia, Robert đã dày công nghiên cứu về những luật lệ nội quy của Nghị viện Hoa Kỳ, đặc biệt là về quy trình và thủ tục làm việc của Hạ viện. Qua tìm tòi, ông đã viết nên quyển sách được xuất bản lần đầu tiên vào năm 1876 với tên gọi là “Robert’s Rules of Order” nhằm mục đích, như ông nói trong lời giới thiệu cho lần xuất bản đầu tiên này, là để “giúp đỡ các cuộc họp thực hiện công việc được giao cho theo những phương thức tốt nhất”).

2. Khái quát vị trí, vai trò của quy trình và thủ tục làm việc của Nghị viện

Theo nguyên lý chung, mọi hoạt động để đạt được một mục đích nào đó dù của cá nhân hay tập thể đều phải diễn ra theo các bước, các trình tự nhất định, đặc biệt là đối với những hoạt động tập thể nơi có yêu cầu cao về tính kỷ luật và đồng thuận trong các quyết định. Đối với hoạt động của Nghị viện, vai trò của quy trình và thủ tục làm việc càng có ý nghĩa quan trọng. Sự thông suốt của quy trình và thủ tục có thể làm cho mọi công việc của Nghị viện được tiến triển một cách thuận tiện và nhanh chóng. Tầm quan trọng của quy trình làm việc của Nghị viện từ lâu đã được nhiều nhà lãnh đạo của Nghị viện các nước trên thế giới ghi nhận và đánh giá cao. Thomas Jefferson, Cựu Phó Tổng thống Hợp chúng quốc Hoa Kỳ (1797-1801) đã từng nói: “Điều quan trọng trước hết là phải có các quy tắc để thực hiện theo... Dựa vào đấy tiến trình công việc có thể được tiến hành đều đặn mà không phụ thuộc vào tính thất thường của người điều khiển phiên họp hoặc sự ngụy biện của các nghị sĩ. Một điều rất quan trọng là trình tự, lễ nghi và sự quy củ cần phải được bảo đảm trong một cơ quan hàng đầu của đất nước”. Quy trình, thủ tục làm việc của Nghị viện có những vai trò nhất định đối với cả hoạt động của toàn thể Nghị viện nói chung cũng như đối với hoạt động của từng cá nhân các nghị sĩ.

3. Vai trò của quy trình và thủ tục làm việc của Nghị viện đối với Nghị viện nói chung

Trong hoạt động của Nghị viện, quy trình và thủ tục làm việc của Nghị viện có những vai trò nhất định như sau:

Thứ nhất, quy trình và thủ tục làm việc tạo ra sự ổn định cho các hoạt động của Nghị viện.

Với những quy tắc về quy trình và thủ tục làm việc được xây dựng một cách hợp lý, các hoạt động của Nghị viện có thể được tiến hành một cách suôn sẻ mà không phải đối mặt với những trục trặc về tiến trình của công việc, chẳng hạn như những câu hỏi về cách thức điều hành của vị chủ tọa, những thắc mắc về nghị trình, những yêu cầu thái quá về quyền phát biểu của các nghị sĩ v.v... Ngoài ra, sự ổn định trong hoạt động của Nghị viện còn thể hiện ở chỗ dựa vào những quy tắc về quy trình và thủ tục làm việc, các nghị sĩ cũng như các cơ quan của Nghị viện có thể xác định được những công việc sắp tới của Nghị viện, từ đó có thể chuẩn bị sẵn sàng và có hiệu quả cho những hoạt động đó.

Thứ hai, quy trình và thủ tục làm việc của Nghị viện đảm bảo các quyết định của Nghị viện được thực hiện dựa trên một tiến trình hợp pháp, công bằng và công khai. Là cơ quan lập pháp, chịu trách nhiệm quyết định các chính sách quan trọng của quốc gia, kết quả hoạt động của Nghị viện có ảnh hưởng rất lớn đến lợi ích của xã hội. Để những quyết định của Nghị viện luôn bảo đảm được tính hợp pháp và hợp lý, tiến trình công việc của Nghị viện cần phải được thực hiện dựa trên một quy trình hợp pháp, công bằng và công khai. Một đạo luật, một chính sách được Nghị viện thông qua chỉ có giá trị khi chúng là sản phẩm của một quy trình hợp pháp. Công chúng và nghị sĩ chỉ chấp nhận các quyết định của Nghị viện khi họ tin tưởng rằng các quyết định đó được thông qua đúng trình tự, công bằng và hợp lý.

Thứ ba, quy trình và thủ tục làm việc của Nghị viện là căn cứ để bảo đảm sự phân công công việc một cách hợp lý trong hoạt động của Nghị viện.

Xã hội hiện đại đòi hỏi Nghị viện phải giải quyết nhanh chóng một khối lượng công việc ngày càng khổng lồ và phức tạp. Để làm được điều này, Nghị viện buộc phải phân công công việc của mình cho nhiều cơ quan Nghị viện khác nhau với các trách nhiệm cụ thể trên các lĩnh vực khác nhau. Sự phân công công việc của Nghị viện thể hiện rõ nhất ở vai trò của các Uỷ ban thường trực của Nghị viện. Quy trình và thủ tục làm việc của Nghị viện là một phần cơ sở để phân công các công việc mà Nghị viện đang xem xét cho các uỷ ban. Căn cứ vào những quy định về quy trình và thủ tục làm việc, các cơ quan của Nghị viện có thể biết phạm vi công việc của mình đến đâu, thời hạn giải quyết công việc trong bao lâu, quyền hạn của mình đối với các cơ quan khác như thế nào, kết quả của mình sẽ được đệ trình ở các bước tiếp theo ra sao v.v....

Thứ tư, quy trình và thủ tục làm việc của Nghị viện làm giảm thiểu các cuộc tranh luận không đáng có. Những quy định về quy trình và thủ tục làm việc của Nghị viện bao giờ cũng đi kèm theo những quy định rõ ràng về những hành vi được xem là phù hợp và những hành vi không được xem là phù hợp của cá nhân các nghị sĩ cũng như của các cơ quan của Nghị viện trong tiến trình công việc của Nghị viện. Thông thường, các cuộc tranh luận tại Nghị viện có rất nhiều ý kiến khác nhau, đối lập nhau. Trong những cuộc tranh luận như vậy các nghị sĩ có thể có những hành vi được xem là không phù hợp, hoặc có những lời nói có tính chất phỉ báng hoặc nhục mạ đối thủ v.v... Những quy định về quy trình và thủ tục của Nghị viện các nước thường xác định rõ những hành vi này. Qua đó, các chủ thể tham gia các hoạt động của Nghị viện có thể điều chỉnh được hành vi của mình và hạn chế những cuộc tranh cãi không đáng có xảy ra.

Thứ năm, quy trình và thủ tục làm việc của Nghị viện góp phần xác định thẩm quyền của các chủ thể trong tiến trình công việc của Nghị viện. Theo tính chất chung, các thành viên của Nghị viện đều do nhân dân bầu ra và do vậy có vị trí pháp lý như nhau trong tư cách là những nhà lập pháp. Song, để hoạt động của Nghị viện đạt kết quả cao, các phiên họp của Nghị viện cần phải có sự điều hành, chỉ đạo theo đúng trình tự, nghi lễ cũng như cần phải có người chịu trách nhiệm chung về hiệu quả hoạt động của Nghị viện. Quá trình này cũng được diễn ra dựa trên các quy định về quy trình và thủ tục làm việc của Nghị viện với nội dung được cụ thể hoá từ các quy định của pháp luật.

4. Vai trò của quy trình và thủ tục làm việc của Nghị viện đối với hoạt động của cá nhân các nghị sĩ

Ở những nước có truyền thống Nghị viện lâu đời, các nghị sĩ thường làm việc theo chế độ chuyên trách. Nghị sĩ ở các nước đó được coi như một nghề. Do vậy, các nghị sĩ đòi hỏi phải thạo nghề của mình như đối với mọi nghề khác. Thông thạo các quy trình và thủ tục làm việc của Nghị viện được xem là một tiêu chuẩn quan trọng để đánh giá sự thông thạo của nghị sĩ ở nghị trường. Những nghị sĩ am hiểu về quy trình, thủ tục làm việc của Nghị viện có khả năng tạo ra những ảnh hưởng đối với quyết định của Nghị viện và có khả năng dẫn dắt chúng theo mục đích riêng của mình.

Những người này dễ trở thành những nhân vật quan trọng trong việc đánh đổ hoặc thông qua một giải pháp lập pháp. Ngược lại, những nghị sĩ hiểu một cách lờ mờ về quy trình sẽ gặp rất nhiều khó khăn trong công việc nghị trường. Việc không thông thạo về quy trình và thủ tục sẽ làm cho nghị sĩ bị hạn chế khả năng và ảnh hưởng của mình vào các quyết định của Nghị viện. Chẳng hạn, khi không nắm rõ về quy trình, ông ta sẽ bị thua thiệt khi tranh luận tại Hội trường, không hiểu phải làm như thế nào để trình bày ý kiến của mình v.v… Đánh giá được tầm quan trọng này, việc phổ biến và giới thiệu về quy trình và thủ tục làm việc đối với các thành viên mới của Nghị viện các nước trên thế giới được tiến hành một cách rất cẩn thận.

Thông thường, các tài liệu về quy trình và thủ tục của các Nghị viện được ghi thành từng tập và được chuyển đến từng cá nhân các nghị sĩ vào phiên họp đầu mỗi khoá Nghị viện. Chủ tịch Hạ viện Hoa Kỳ, John W. McCormack thời kỳ những năm 1970, đã từng khuyên các nghị sĩ mới được bầu bổ sung vào Hạ viện là: “Hãy tìm hiểu các quy tắc và nghiên cứu về tiền lệ và quy trình của Hạ viện. Những nghị sĩ hiểu rõ về hoạt động của Nghị viện sẽ sớm nhận ra kỹ năng nghị trường của mình- và uy tín của người đó trong các đồng nghiệp sẽ được nâng cao không kể mình thuộc đảng phái nào”.

5. Vai trò của quy trình, thủ tục làm việc với nội dung của các quyết định của nghị viện

Thực tế hoạt động của Nghị viện nhiều nước trên thế giới và nhiều nhà nghiên cứu về Nghị viện đã chứng minh giữa quy trình, thủ tục làm việc và nội dung các quyết định của Nghị viện có mối quan hệ chặt chẽ với nhau. Quy trình và thủ tục làm việc của Nghị viện có thể ảnh hưởng đến chất lượng những quyết định do Nghị viện ban hành. Ngược lại, trong nhiều trường hợp, nội dung của dự luật lại quyết định những quy trình và thủ tục được áp dụng để xem xét những dự luật đó. Trước hết, quy trình và thủ tục làm việc của Nghị viện được xây dựng để xác định, hạn chế hoặc mở rộng những lựa chọn về chính sách của các nghị sĩ trong quá trình thảo luận tại nghị trường. Chẳng hạn, trong những vấn đề có nhiều ý kiến khác nhau như tăng thuế thu nhập cá nhân, hay quyết định về việc phát triển công nghiệp hay bảo vệ môi trường, hay việc giảm trợ cấp của người già và tăng trợ cấp cho trẻ em có hoàn cảnh khó khăn v.v..., các nghị sĩ thường chịu rất nhiều sức ép khác nhau, có thể những nhà công nghiệp đòi hỏi các chính sách có lợi cho sự phát triển của công nghiệp, còn những nhà môi trường lại đòi hỏi hạn chế lượng khí thải công nghiệp v.v... Khi đó, sẽ có những nghị sĩ không muốn ra một quyết định dứt khoát để tránh mất tín nhiệm của nhóm lợi ích này hoặc nhóm lợi ích kia.

Quy trình và thủ tục trong những trường hợp này được sử dụng như một biện pháp để trì hoãn việc Nghị viện ra các quyết định của mình. Có thể Nghị viện sẽ viện ra lý do những thẩm tra của Uỷ ban trong Nghị viện chưa đầy đủ, cần phải thành lập các cơ quan nghiên cứu v.v... Chính vì điểm này mà Hạ nghị sĩ John D.Dingell, Chủ nhiệm Uỷ ban Năng lượng và Thương mại Hạ viện Hoa Kỳ đã từng nói: “Nếu bạn cho tôi viết quy trình, tôi cho bạn chuẩn bị về nội dung của chính sách, thì tôi có thể đánh bại bạn vào bất cứ lúc nào”. Ngược lại, nội dung của một số dự luật lại có những ảnh hưởng rất lớn đến quy trình và thủ tục làm việc của Nghị viện. Chẳng hạn, những dự luật có tính khẩn cấp để giải quyết một số vấn đề của đất nước mang nhiều ý nghĩa về thời gian thì quy trình và thủ tục của Nghị viện có thể phải thay đổi theo. Khi đó, một số bước của quy trình có thể phải huỷ bỏ để Nghị viện có thể nhanh chóng đưa ra quyết định sau cùng.

Danh mục tài liệu tham khảo:

(1). Nguyễn Đức Lam (2008), ‘Phân tích chính sách trong quy trình lập pháp ở các nước’, bài viết cho Hội thảo “Xây dựng chính sách trong quy trình lập pháp”, (Bộ Tư pháp, Hà Nội);

(2). SIGMA-OECD (1997), Law Drafting and Regulatory Management in Central and Eastern Europe, (SIGMA Papers No 18, 1997);

(3). Xem John A. Fraser (1993), The House of Commons at Work, (Les Edition de la Cheneliere Inc).

(4). Theo Điều 8 Nội quy Hạ viện Pháp thì Đoàn chủ tịch của Quốc hội pháp gồm: Chủ tịch Nghị viện, 6 Phó chủ tịch Nghị viện, 3 nhân viên quản lý tài chính và 12 thư ký.

(5). Xem Mattson, Ingvar và Strom, Kaare (1995). Parliamentary Committees, trong cuốn Parliaments and Majority Rule in Western Europe, (New York), trang 250.