1. Phạm vi các quyền của người thiểu số trong luật quốc tế
Theo Điều 27 ICCPR, ở các quốc gia có các nhóm thiểu số về sắc tộc, tôn giáo và ngôn ngữ, những thành viên của các nhóm thiểu số đó, cùng với các thành viên khác của cộng đồng mình, không bị khước từ quyền có đời sống văn hoá riêng, quyền được theo và thực hành tôn giáo riêng, hoặc quyền được sử dụng ngôn ngữ riêng của họ. Như vậy, Điều 27 ICCPR đã ấn định nghĩa vụ của các quốc gia thành viên trong việc bảo vệ các quyền liên quan đến bảo tồn phong tục tập quán; bảo tồn ngôn ngữ (tiếng nói, chữ viết); bảo tồn tôn giáo, tín ngưỡng của các nhóm thiểu số. Tất cả các khía cạnh này, thực chất chỉ nhằm vào một vấn đề chung là bảo tồn bản sắc theo nghĩa rộng nhằm chống sự đồng hoá các nhóm thiểu số. Liên quan đến quy định của Điều 27, Uỷ ban nhân quyền – cơ quan giám sát thực hiện ICCPR- trong Nhận định chung số 23 thông qua tại phiên họp lần thứ 55 năm 1994 đã giải thích thêm một số khía cạnh, mà có thể tóm tắt những điểm quan trọng.
2. Xác lập một quyền của riêng các nhóm thiểu số
Điều 27 ICCPR đã xác lập một quyền của riêng các nhóm thiểu số (quyền của nhóm), mà có tính chất khác với các quyền cá nhân được ghi nhận trong Công ước. Tuy nhiên, quyền của người thiểu số không trùng lặp với quyền tự quyết dân tộc được nêu ở Điều 1 cũng như với quyền bình đẳng trước pháp luật và được pháp luật bảo vệ một cách bình đẳng như nêu ở Điều 26 ICCPR (các đoạn 1 và 2). Sự khác nhau giữa quyền tự quyết dân tộc nêu ở Điều 1 và các quyền của người thiểu số nêu ở Điều 27 là ở chỗ, quyền tự quyết dân tộc là quyền tập thể của cả dân tộc, được quy định trong một phần riêng của ICCPR, và không thuộc phạm vi điều chỉnh của Nghị định thư tùy chọn của Công ước; trong khi các quyền nêu ở Điều 27 là quyền của các cá nhân thành viên của các nhóm thiểu số, được quy định trong phần chung về các quyền cá nhân của ICCPR, và thuộc phạm vi điều chỉnh của Nghị định thư tùy chọn của Công ước (đoạn 3). Việc bảo đảm các quyền của người thiểu số nêu ở Điều 27 không làm tổn hại đến chủ quyền hay toàn vẹn lãnh thổ của một quốc gia thành viên. Một hoặc nhiều khía cạnh của các quyền của cá nhân được bảo vệ theo Điều 27 – cụ thể như quyền được hưởng nền văn hóa riêng của cộng đồng - có thể bao gồm cả những khía cạnh về cách sống của cộng đồng đó mà gắn liền với một vùng lãnh thổ và việc sử dụng các nguồn tài nguyên thiên nhiên ở trên đó. Điều này đặc biệt đúng với các thành viên của các cộng đồng người bản địa mà đồng thời là một nhóm thiểu số (đoạn 3).
3. Quyền không bị phân biệt đối xử
Các quyền được bảo vệ theo Điều 27 cũng không đồng nhất với những quyền được bảo vệ theo Điều 2(1) và Điều 26. Cụ thể, quyền không bị phân biệt đối xử quy định trong Điều 2(1) và quyền bình đẳng trước pháp luật quy định ở Điều 26 được áp dụng cho tất cả các cá nhân ở trong lãnh thổ hoặc nằm trong phạm vi tài phán của một quốc gia, bất kể họ thuộc vào cộng đồng thiểu số hay không, trong khi các quyền quy định ở Điều 27 chỉ áp dụng với những cá nhân thuộc các nhóm thiểu số. Liên quan đến vấn đề này, một số quốc gia thành viên tuyên bố rằng, họ không phân biệt về các lĩnh vực dân tộc, ngôn ngữ hay tôn giáo khi áp dụng các Điều 2(1) và Điều 26 và nhầm lẫn rằng như vậy có nghĩa là, họ không có vấn đề gì cần làm thêm liên quan đến quyền của các nhóm thiểu số ( đoạn 4). Các thuật ngữ được sử dụng trong Điều 27 chỉ rõ rằng, những người cần được bảo vệ là những người thuộc một nhóm và có cùng một nền văn hóa, tín ngưỡng và cùng một ngôn ngữ. Thêm vào đó, những thuật ngữ này cũng chỉ rõ rằng, các cá nhân cần được bảo vệ không nhất thiết phải là công dân của một quốc gia thành viên. Về mặt này, nghĩa vụ quốc gia phát sinh từ Điều 2(1) cũng là thích hợp, vì một quốc gia thành viên ICCPR được yêu cầu bảo đảm các quyền ghi nhận trong Công ước được áp dụng với tất cả các cá nhân đang ở trong lãnh thổ và thẩm quyền tài phán của họ, ngoại trừ các quyền chỉ áp dụng cho các công dân nước sở tại, ví dụ như: các quyền bầu cử và ứng cử nêu ở Điều 25. Vì vậy, một quốc gia thành viên không thể tự giới hạn việc áp dụng các quyền trong Điều 27 cho những cá nhân thuộc các nhóm thiểu số là công dân của nước mình. Nói cách khác, bên cạnh các nhóm thiểu số đồng thời là công dân, quốc gia thành viên phải bảo đảm các quyền quy định trong Điều 27 được áp dụng với các nhóm thiểu số khác như người lao động di trú, khách du lịch nước ngoài... ( đoạn 5). Quyền của các cá nhân thuộc một nhóm thiểu số được sử dụng ngôn ngữ của cộng đồng mình không đồng nhất với các quyền khác về ngôn ngữ được ghi nhận trong ICCPR. Đặc biệt, quyền này phải được phân biệt với quyền tự do ngôn luận nêu ở Điều 19. Quyền tự do ngôn luận ở Điều 19 áp dụng cho tất cả mọi người, bất kể họ thuộc về nhóm thiểu số nào hay không, trong khi quyền về ngôn ngữ trong Điều 27 chỉ áp dụng với thành viên của các nhóm thiểu số cụ thể. Quyền sử dụng ngôn ngữ thiểu số trong Điều 27 cũng không đồng nhất với quyền sử dụng ngôn ngữ trước Tòa án nêu ở Điều 14 (3,f). Theo Điều 14 (3,f), không phải bất cứ trường hợp nào cũng cho phép người bị buộc tội có quyền sử dụng ngôn ngữ họ lựa chọn trong quá trình xét xử, trong khi Điều 27 không giới hạn việc sử dụng ngôn ngữ thiểu số ở trong bất cứ môi trường nào ( đoạn 5).
4. Bản chất của các quyền
Bản chất của các quyền được bảo vệ theo Điều 27 là các quyền cá nhân, và khả năng thực hiện chúng phụ thuộc vào việc các nhóm thiểu số có thể giữ gìn được nền văn hóa, ngôn ngữ hay tôn giáo của họ hay không. Do vậy, các quốc gia thành viên cũng cần có các biện pháp tích cực, chủ động để bảo vệ bản sắc của các nhóm thiểu số. Khi thực hiện các biện pháp tích cực như vậy, cần phải tôn trọng quy định ở các Điều 2(1) và Điều 26 và phải bảo đảm mối quan hệ bình đẳng giữa các nhóm thiểu số với nhau và giữa các nhóm thiểu số với bộ phận dân cư còn lại (đoạn 6). Quyền về văn hóa nêu ở Điều 27 thể hiện dưới nhiều hình thức, bao gồm cả cách sống và đặc biệt liên quan tới cách sử dụng tài nguyên đất, nhất là trong trường hợp áp dụng với những nhóm người bản địa. Cụ thể, quyền đó có thể bao gồm cả các hoạt động truyền thống như đánh bắt cá, săn bắn thú rừng và quyền được sống trong các khu bảo tồn riêng biệt được pháp luật bảo vệ ( đoạn 7). Điều 27 đặt ra những trách nhiệm cụ thể đối với các quốc gia thành viên nhằm bảo đảm sự tồn tại và phát triển nền văn hóa, tôn giáo và bản sắc của các nhóm thiểu số, qua đó làm phong phú bộ mặt của toàn xã hội. Vì vậy, việc bảo vệ các quyền trong Điều 27 không được đồng nhất với việc bảo vệ các quyền cá nhân khác nêu ở trong ICCPR (đoạn 9). Bên cạnh Điều 27 ICCPR, Tuyên bố về quyền của những người thuộc các nhóm thiểu số về dân tộc, chủng tộc, tôn giáo và ngôn ngữ năm 1992 là một văn kiện quan trọng về quyền của người thiểu số. Văn kiện này cụ thể hoá và mở rộng nội dung Điều 27 của ICCPR cả về phạm vi chủ thể và nội hàm các quyền. Về mặt chủ thể, Điều 2 (khoản 1) Tuyên bố kể trên đề cập đến thành bốn dạng người thiểu số: thiểu số về sắc tộc (ethnic), tôn giáo (religious), ngôn ngữ (linguistic) và dân tộc (national) (trong khi Điều 27 ICCPR chỉ đề cập ba dạng đầu). Về mặt nội hàm của quyền, các khoản 2,3,4,5 Điều 2 Tuyên bố bổ sung một số quyền với người thiểu số, bao gồm: (i) Quyền được tham gia vào đời sống chính trị, văn hóa, tôn giáo, xã hội, kinh tế của quốc gia; và (ii) Quyền thiết lập và duy trì các mối quan hệ giữa các thành viên của nhóm mình và nhóm khác.
5. Khái quát cơ chế bảo vệ và thúc đẩy quyền con người
Kể từ khi Liên hợp quốc ra đời (năm 1945) đến nay, một hệ thống đồ sộ các quyền con người đã được ghi nhận bởi pháp luật quốc gia và quốc tế. Tuy nhiên, việc ghi nhận các quyền con người trong pháp luật là điều kiện cần nhưng chưa đủ. Điều kiện đủ phải có các biện pháp để bảo vệ các quyền khỏi bị vi phạm và thúc đẩy sự tôn trọng và thực hiện các quyền trên thực tế. Do các quyền con người rất phong phú và những vi phạm quyền rất đa dạng, được thực hiện bởi nhiều đối tượng (cơ quan, công chức nhà nước, pháp nhân, cá nhân công dân…) nên việc bảo vệ và thúc đẩy quyền đòi hỏi có sự tham gia của nhiều dạng chủ thể (nhà nước, cộng đồng, tổ chức phi chính phủ, tổ chức quốc tế, cá nhân…) thông qua nhiều biện pháp, từ phổ biến, giáo dục, nâng cao nhận thức cho đến theo dõi, giám sát, và xử lý những hành vi vi phạm về quyền… Bảo vệ và thúc đẩy quyền con người trước hết là trách nhiệm, nghĩa vụ của các nhà nước, song cũng là quyền và trách nhiệm của mọi tổ chức, cá nhân. Điều này đã được nêu trong Tuyên bố của Liên hợp quốc về trách nhiệm bảo vệ quyền con người của mọi cá nhân, tổ chức (1998) cũng như nhiều văn kiện pháp lý quốc tế khác về quyền con người. Đây cũng là những vấn đề được quy định trong pháp luật của hầu hết quốc gia. Việc xác định các quyền, trách nhiệm và nghĩa vụ của các chủ thể có liên quan là rất quan trọng để bảo đảm hiện thực hóa các quyền con người trên thực tế. Về vấn đề này, giáo sư Saneh Chamarik, Chủ tịch Ủy ban quyền con người quốc gia Thái Lan, đã phát biểu: “Mọi quyền và tự do được ghi nhận trong Hiến pháp đều là vô nghĩa nếu người dân không có quyền lực thực thi chúng”. 1 Tuy nhiên, ngay cả khi đã xác định được các quyền, trách nhiệm và nghĩa vụ của các chủ thể thì việc bảo vệ và thúc đẩy các quyền con người vẫn có thể vẫn chưa hiệu quả nếu không thiết lập được các cơ chế cho việc thực thi các quyền, trách nhiệm và nghĩa vụ đó. “Cơ chế”, theo cuốn "Đại từ điển Tiếng Việt", là: “… cách thức sắp xếp tổ chức để làm đường hướng, cơ sở theo đó mà thực hiện”.2 Trên lĩnh vực quyền con người, cụm từ “cơ chế của Liên hợp quốc về quyền con người” (the United Nations Human Rights Mechanism) hay được sử dụng trong các tài liệu chuyên môn để chỉ bộ máy các cơ quan chuyên trách và hệ thống các quy tắc, thủ tục có liên quan do Liên hợp quốc thiết lập để thúc đẩy và bảo vệ các quyền con người.3 Hiện tại, trong việc thúc đẩy và bảo vệ các quyền con người, ngoài cơ chế quốc tế (mà nòng cốt là cơ chế của Liên hợp quốc), còn có các cơ chế khu vực và quốc gia. Chương này đề cập và phân tích khái quát những đặc trưng cơ bản của các cơ chế về bảo vệ và thúc đẩy quyền con người ở cả ba cấp độ, trong đó tập trung vào cơ chế của Liên hợp quốc.
