Khách hàng: Kính thưa Luật sư Minh Khuê, tôi muốn biết rõ hơn về quan niệm, khái niệm tài phán hành chính trong giai đoạn trước năm 1996 nó thể hiện như thế nào?
Cảm ơn!
Trả lời:
1. Mở đầu vấn đề
Ở mức độ khái quát chung, tài phán được hiểu là "phán xử phải trái, đúng sai". Nhà nước với tư cách trung tâm thực hiện quyền lực chính trị, là chủ thể thực hiện quản lí xã hội sẽ, Nhà nước có trách nhiệm phải thực hiện nhiều hoạt động, bằng nhiều phương thức khác nhau để thiết lập, duy trì và bảo vệ tật tự xã hội, bảo vệ lợi ích của các thành viên trong xã hội, trong đó phương tiện chủ yếu nhất là pháp luật.
Nhà nưởc sẽ căn cứ vào pháp luật để thực hiện quyền phán quyết đôì với cách xử sự của chủ thể nào đó là đúng hay sai và đưa ra cách xỷ lí thích ứng đối vối chủ thể có cách xử sự trái pháp luật, nhằm bảo đảm cho pháp luật được tôn trọng.
Quyền phán quyết đó, được hiểu là quyền tài phán của nhà nước. Tài phán là quyền luôn gắn với nhà nước, xuất phát từ chức năng, nhiệm vụ của nhà nước phải duy trì trật tự, công bằng xã hội. Nhà nước Việt Nam hay bất kì một nhà nước nào cũng có quyền và trách nhiệm thực hiện hoạt động tài phán.
Tài phán hành chính là một vấn đề phức tạp, Phạm vi khái niệm tài phán hành chính phụ thuộc vào điều kiện chính trị- xã hội, điều kiện lịch sử và cách thức tổ chức bộ máy nhà nước. Do đó, ở từng giai đoạn lịch sử của quốc gia hoặc ở các quốc gia khác nhau có quan niệm khác nhau về phạm vi khái niệm tài phán hành chính.
Với tất cả các quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính do các chủ thể quản lí hành chính thực hiện có thể trái pháp luật, xâm hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của các cá nhân, tổ chức là đối tượng quản lí hoặc cũng có thê các đối tượng quản lí chủ quan cho rằng mình bị xâm hại bởi các quyết định hành chính, hành vi hành chính. Đối với những trường hợp như vậy đều có thể nảy sinh những tranh chấp giữa chủ thể quản lí hành chính nhà nước với các đối tượng bị quản lí, đòi hỏi phải có người đứng ra làm trọng tài để phán quyết về tính hợp pháp của các quyết định hành chính, hành vi hành chính của các chủ thể quản lí, đưa ra những biện pháp hợp lí bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các bên.
Lúc này chủ thể có quyền đứng ra làm trọng tài xem xét, để phán quyết về tính hợp pháp của các quyết định hành chính, hành vi hành chính – chủ thể đó không ai khác mà nhà nước phải là chủ thể có quyền và trách nhiệm xem xét về tính hợp pháp của các quyết định hành chính, hành vi hành chính của các chủ thể quản lí.
Với các tranh chấp giữa một bên là nhà nước mà đại diện là các chủ thể thực hiện quyền hành pháp để ban hành các quyết định hành chính hoặc thực hiện hành vi hành chính mang tính mệnh lệnh đơn phương với các cá nhân tổ chức là đối tượng bị quản lí có nghĩa vụ phải phục tùng các quyết định hành chính hành vi hành chính đó, được gọi là các tranh chấp hành chính.
=> Như vậy, hoạt động tài phán hành chính chính là việc giải quyết các tranh chấp hành chính này bằng việc đưa ra phán quyết về tính hợp pháp của quyết định hành hành chính, hành vì hành chính đồng thời quyết định hình thức xử lí thích hợp cho từng vụ việc tranh chấp hành chính.
2. Thời kỳ xuất hiện tư tưởng thành lập cơ quan tài phán hành chính
Vào những năm 90 của thế kỉ trước đây, đối với thuật ngữ "tài phán hành chính" được đề cập nhiều ở Việt Nam, đặc biệt là trong các cuộc hội thảo về cải cách hành chính. Cũng bắt đầu từ những năm này, ý tưởng thành lập một cơ quan tài phán hành chính được bàn luận với nhiều quan điểm khác nhau, rằng: thành lập một cơ quan tài phán hành chính thuộc hệ thống cơ quan hành chính trực thuộc Chính phủ, rằng: thành lập một cơ quan tài phán hành chính độc lập với hệ thông cơ quan hành chính và trực thuộc Quốc hội.
Tuy nhiên, cho đến nay ý tưởng thành lập cơ quan tài phán hành chính chưa thực hiện được. Hoạt động tài phán hành chính, chính thức thuộc về thẩm quyền của hệ thống Tòa án nhân dân.
3. Tài phán hành chính thời kỳ phong kiến
Phạm vi khái niệm hoạt động tài phán hành chính phụ thuộc nhiều vào yếu tố lịch sử. Tuy có phạm vi rộng, hẹp khác nhau nhưng có thể khẳng định ở bất kì kiểu nhà nước nào cũng có hoạt động mang tính tài phán hành chính, chỉ khác nhau là do chủ thể nào thực hiện.
Các triều đại phong kiến Việt Nam tuy chưa thành lập cơ quan tài phán nhưng nhà nước nào cũng có những hoạt động mang tính tài phán hành chính.
Tuy nhiên tài phán hành chính dưới thời phong kiến thường bị lồng ghép trong các vụ án hình sự có đương sự là hàng ngũ quan lại của triều đình, do vua trực tiếp xét xử hoặc quan lại xét xử khi có kiện tụng của dân chúng.
4. Tài phán hành chính thời kỳ Việt Nam là thuộc địa của Pháp
Thời kì Việt Nam là thuộc địa của Pháp, Chính phủ Pháp đã thực hiện việc giải quyết các vụ án hành chính, xét xử những hành vi hành chính do quan chức Pháp thực hiện.
Cơ quan xét xử hành chính là Tham chính viện Pháp và Hội đồng tài phán hành chính Đông Dương. Bên cạnh cơ quan xét xử của chính quyền bảo hộ thì tại Việt Nam cũng thành lập Toà án hành chính để giải quyết một số tranh chấp hành chính về thuế.
Từ giai đoạn từ năm 1950 - 1954 tại miền Nam Việt Nam có hệ thống cơ quan tài phán xét xử các tranh chấp hành chính. Hệ thống này chấm dứt hoạt động theo Hiệp ước Tư pháp ngày 16-1954 được kí kết giữa Chính phủ Pháp và Việt Nam.
5. Tài phán hành chính khi nhà nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa được thành lập đến trước năm 1996
Khi nhà nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa được thành lập, có các Hiến pháp của năm 1946; Hiến pháp của năm 1959; Hiến pháp của năm 1980; Hiến pháp vào năm 1992 được ban hành.
Trong đó, quyền khiếu nại chính thức được ghi nhận là quyền cơ bản của công dân bắt đầu từ bản Hiến pháp của năm 1959.
Trong hệ thống cơ quan nhà nước cũng có những văn bản pháp luật quy định về giải quyết khiếu nại mang tính chất tài phán hành chính, đồng thời hỗ trợ cho việc giải quyết khiếu nại hành chính là những quy định của pháp luật về thanh tra, kiểm tra. Đây là cơ sở pháp lí quan trọng để thực hiện các hoạt động mang tính tài phán hành chính theo nghĩa rộng của khái niệm này.
Trước năm 1996 Việt Nam chưa thực sự có hoạt động tài phán hành chính theo nghĩa xét xử các vụ án hành chính.
Các hoạt động mang tính tài phán hành chính được thực hiện theo cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo mà thẩm quyền thuộc về hệ thống cơ quan hành chính.
Văn bản pháp lí quan trọng, đầu tiên đánh dấu sự điều chỉnh pháp luật có tính chuyên biệt về việc giải quyết khiếu nại của công dân, đó là Pháp lệnh ngày 27-11-1981 của Hội đồng Nhà nước quy định việc xét và giải quyết khiếu nại tố cáo của công dân. Sau 10 năm thực hiện, do tình hình kinh tế, chính trị thay đổi, ngày 7- 5-1991 Hội đồng Nhà nước đã ban hành Pháp lệnh Khiếu nại, tố cáo của công dân để thay thê' Pháp lệnh Xét và giải quyết khiếu nại tố cáo của công dân ngày 27-11-1981. Ngày 2-12-1998 Quốc hội đã ban hành Luật Khiếu nại, tô cáo. Luật Khiếu nại, tố cáo đã được sửa đổi vào năm 2004 và năm 2005 với với rất nhiều các Nghị định hướng dẫn thi hành có nội dung ngày càng tạo điều kiện thuận lợi, đảm bảo tốt hơn để công dân thực hiện quyền của mình.
Hỗ trợ cho việc giải quyết khiếu nại của công dân đồng thời cũng là tạo điều kiện để hệ thông cơ quan hành chính nhà nước thực hiện cơ chế tự phát hiện sai phạm, làm trong sạch đội ngũ cán bộ, công, viên chức, Hồ Chủ tịch đã kí ban hành sắc lệnh số 64-SL ngày 23-11-1945 thành lập Ban thanh tra đặc biệt. Đây là văn bản pháp lí đầu tiên đặt nền móng cho việc hình thành hệ thống cơ quan thanh tra. Hệ thống cơ quan thanh tra tiếp tục được hoàn thiện theo các văn bản sắc lệnh sô' 138B-SL ngày 18-12-1949 thành lập Ban thanh tra Chính phủ; sắc lệnh sô' 261-SL ngày 28-3-1956 thành lập ủy ban thanh tra Trung ương của Chính phủ; Nghị Định sô' 01/CP ngày 1-1-1977 của Hội đồng Chính phủ về thành lập úy ban thanh tra của Chính phủ; Nghị quyết sô' 26-HDBT ngày 15-2-1984 thành lập ủy ban thanh tra nhà nước; theo Pháp lệnh Thanh tra ngày 1-4-1990 cơ quan Thanh tra nhà nước được thành lập và hiện nay theo Luật Thanh tra của năm 2004 cơ quan Thanh tra nhà nưốc được thành lập bao gồm cơ quan Thanh tra được thành lập theo cấp hành chính; cơ quan Thanh tra được thành lập ở cơ quan quản lý theo ngành, lĩnh vực. Trong đó Thanh tra Chính phủ là cơ quan ngang Bộ có chức quản lí nhà nước về công tác thanh tra. Mặc dù có tên gọi khác nhau trong từng thời kì nhưng hệ thống cơ quan Thanh tra ngay từ đầu đều thống nhất về chức năng, nhiệm vụ quyền hạn. Đó là tham mưu giúp thủ trưởng cơ quan quản lí trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo.
Cơ chế giải quyết giải quyết các tranh chấp hành chính bằng việc giải quyết các khiếu nại theo thủ tục hành chính, một phần đã có thể giải quyết được mâu thuẫn giữa chính quyền và công dân.
Tuy nhiên, cơ chế này cũng bộc lộ những hạn chế nhất định. Về thực chất, việc giải quyết khiếu nại bằng thủ tục hành chính là cơ chế giải quyết các tranh chấp hành chính trong nội bộ cơ quan nhà nước theo hệ thống thứ bậc hành chính, không thể tránh khỏi tính ràng buộc của quan hệ cấp trên cấp dưổi. Trong cơ chế này, người có thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính cũng chính là người quản lí. Họ đồng thời là người bị khiếu nại và người giải quyết khiếu nại.
Người khiếu nại là đôi tượng bị quản lí trong quan hệ hành chính (quyền lực - phục tùng) càng có nguy cơ khó khăn trong việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình khi có tranh chấp xảy ra. Mặt khác cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính bằng con đường hành chính dễ tạo điều kiện để chủ thể quản lí lảng tránh trách nhiệm việc giải quyết hoặc bao che cho nhau trong nội bộ cơ quan hành chính. Hơn nữa, cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính theo thủ tục hành chính trong nội bộ cơ quan hành chính cũng dễ dẫn đến tâm lí người đi khiếu nại không tin tưởng có thế được giải quyết khách quan công bằng.
6. Kết thúc vấn đề
Như vạy, ta có thể nhận thấy và khẳng định rằng: Trước năm 1996 Tòa án Việt Nam chưa có thẩm quyền giải quyết các tranh chấp hành chính. Hoạt động tài phán hành chính mởi chỉ dừng ở những hoạt động giải quyết khiếu nại theo cơ chế thứ bậc hành chính trong nội bộ hệ thống cơ quan hành pháp hoặc hoạt động thanh tra, kiểm tra nội bộ tropng hệ thống hành chính, tức là chỉ tồn tại cơ chế kiểm soát hành chính ngoài tư pháp.
Trân trọng!
