Mục lục bài viết

1. Ý định thành lập tổ chức ITO

Trong khi ủng hộ thỏa thuận GATT mới, Bộ Ngoại giao Hoa Kỳ tiếp tục thực hiện các kế hoạch của mình về tổ chức thương mại lớn hơn và có chiều sâu hơn song song với những tổ chức đang được thiết lập về tài chính (IMF) và phát triển (Ngân hàng Quốc tế Tái thiết và Phát triển). Thậm chí trước khi Thế chiến thứ hai kết thúc, Hoa Kỳ đã bắt đầu lập kế hoạch cho một tổ chức như vậy. Vào năm 1945, Bộ Ngoại giao Hoa Kỳ đã chính thức ủng hộ thiết lập ITO thông qua đề nghị về một tổ chức thương mại quốc tế. ITO quy định các quy tắc và tiêu chuẩn về thương mại và đưa ra các quy định về giám sát, thông qua một cơ cấu hành chính rộng lớn, quy định về việc tuân thủ các quy tắc này. Các quy định về chính sách thương mại đã được đề cập ở diện rộng, bao gồm cả phương pháp làm ra sản phẩm để bán trên thị trường thế giới và việc bán các sản phẩm này. Khác với GATT, bản hiến chương (của ITO) là văn bản toàn diện và bao gồm các điều khoản về các vấn đề đa dạng như chính sách cạnh tranh, các vấn đề việc làm, chỉ dẫn đầu tư và các quy định về phát triển kinh tế. Cho đến năm 1951, khi Hoa Kỳ chính thức từ bỏ nỗ lực đưa bản hiến chương ITO thông qua Quốc hội, GATT đã tồn tại dưới cái bóng của bản hiến chương này. Mặc dù nhiều khía cạnh của GATT sánh ngang với những quy định trong bản hiến chương ITO, nhưng bản hiến chương này cụ thể hơn nhiều, cả về những quy định đối với các nước và những chi tiết các trường hợp ngoại lệ.

2. ITO trao nhiều quyền cho một thể chế quốc tế hơn so với GATT

Một trong những sự khác biệt trong hai tổ chức GATT và ITO này là ITO trao nhiều quyền cho một thể chế quốc tế hơn so với GATT. Hoa Kỳ đã đồng ý trong bản hiến chương sẽ tuân thủ theo ý kiến đa số và chấp nhận phán quyết xử lý tranh chấp bắt buộc của bên thứ ba. Về nhiều phương diện, hệ thống quyết sách của GATT vẫn còn phôi thai; so với các quy định của ITO, đã được quy định chi tiết và còn mang tính đại diện bình đẳng một cách đáng ngạc nhiên. Từ những cuộc họp đầu tiên, các nước đã không tán thành về cách ra quyết sách trong tổ chức ITO mới. Cuộc tranh luận về 3 phương án bỏ phiếu trong ủy ban trú bị đã diễn ra trước Hội nghị Havana và kết thúc không có kết luận. Hoa Kỳ muốn tỷ trọng trong thương mại thế giới phải là yếu tố quyết định trọng lượng của lá phiếu. Anh và các nước khối Thịnh vượng chung muốn trọng lượng lá phiếu “nhẹ hơn” để cho họ nhiều lá phiếu hơn (Brown 1950, 1945). Trong số 56 đại biểu, thì 35 đại biểu ủng hộ phương án một nước, một phiếu; chỉ có Hoa Kỳ ủng hộ phương án mà họ muốn (Brown 1950, 146). Các đường ranh giới trận tuyến tương tự về ủy ban chấp hành rro cũng đã được vạch ra tại Hội nghị Havana. Hoa Kỳ ủng hộ việc thành lập một ủy ban chấp hành và các thành viên thường trực với giới hạn một số nước. Mặc dù các nước nhỏ không phản đối chiếc ghế thường trực dành cho Washington, nhưng họ đòi phải mở rộng quyền đại diện theo các khu vực địa lý.

Các thủ tục ITO mà cuối cùng Hoa Kỳ đồng ý là một bằng chứng về sự giảm bớt lập trường cứng rắn của Hoa Kỳ. Điều cơ bản nhất là Hoa Kỳ đã đồng ý nguyên tắc một nước, một lá phiếu, mặc dù Hoa Kỳ vẫn đòi một số quyết định nhất định đòi hỏi phải có sự đồng ý của đa số lớn (đa số tuyệt đối - ND). Cuối cùng, các thành viên tiềm năng đã đồng ý rằng một đa số đơn giản (quá bán - ND) của các đại biểu tham dự hội nghị rro, đại hội đồng các thành viên các thành viên ITO, cũng đủ để thông qua yêu cầu của một nước thành viên về việc hủy bỏ các quy định. Tuy nhiên, sửa đổi bản hiến chương, đòi hỏi phải có đa số hai phần ba, cũng như đối với việc lựa chọn các thành viên vào ban chấp hành, việc hủy bỏ các ngoại lệ, và việc thiết lập các khối thương mại ưu đãi, và một số vấn đề khác (Brown 1950, 231-32). Ý muốn thỏa hiệp tương tự thể hiện ở vấn đề thành viên ban chấp hành. Trong số 18 thành viên của ban chấp hành, phải có tám người có nhiệm kỳ ba năm do Đại hội bầu ra, có xem xét thích đáng, nhưng không phải bắt buộc, đến tỷ trọng thương mại của quốc gia trong thương mại thế giới. Việc bầu 10 thành viên còn lại, hiến chương đòi hỏi Đại hội phải đảm đảm rằng họ đại diện cho các thành viên nói chung. Mọi quyết định của các thành viên đòi hỏi sự giám sát của Tòa án Quốc tế. Mặc dù trước đó Hoa Kỳ chất vấn thẩm quyền của các tòa án quốc tế, Hoa Kỳ vẫn đồng ý trong ITO cho phép mọi thành viên khiếu nại quyết định của Đại hội lên tòa án Quốc tế. Lạ hơn nữa, Hoa Kỳ đồng ý tuân thủ phán quyết của tòa án. So sánh với thẩm quyền của Hoa Kỳ trong IMF, thì sự kiểm soát của Hoa Kỳ đối với ITO giảm đi nhiều. Không những Hoa Kỳ chịu thất bại trong cuộc bỏ phiếu về hầu hết các vấn đề, Hoa Kỳ còn đồng ý tuân theo quyết định của tòa án quốc tế nữa.

Bên trong nước Mỹ, hầu hết các nhà quan sát tỏ ra dè dặt về khả năng đánh mất chủ quyền. Tuy nhiên, có những người khác phản đối ý kiến đa số, lập luận rằng kinh nghiệm tại Đại hội đồng Liên hiệp quốc cho thấy các nước nhỏ hofn sẽ không “cấu kết nhau” để chống lại Hoa Kỳ. Chẳng hạn, năm 1949 Bidwell và Diebold viết rằng nguy cơ chính “có thể là, không phải thỉnh thoảng chúng ta bị thua trong cuộc bỏ phiếu, mà là chúng ta sẽ luôn luôn thắng.” Điều này sẽ là dấu hiệu hiệu của “sự đô hộ” và sẽ gây ra “sự ghen tị và căm ghét” trong hàng ngũ các đối tác thương mại của Hoa Kỳ (Bidwell và Diebold 1949, 232). Như Bidwell và Diebold nêu ra, vào đúng thời điểm đó, những lợi ích lớn nhất của Hoa Kỳ sẽ được bảo đảm bằng cách chấp nhận các hạn chế những hành động quyền lực kinh tế trong quan hệ đa phương.

3. Cơ cấu một nước, một lá phiếu

Mặc dù thỏa thuận GATT áp dụng cơ cấu một nước, một lá phiếu, sự kiểm soát có hiệu quả vẫn đi ngược về phía các nước lớn. Hiệp định quy định rằng một đa số đơn giản được áp dụng cho trường hợp một nước yêu cầu bác bỏ một điều khoản, nhưng đòi hỏi phải có hai phần ba các nước tham gia hiệp định để thay đổi bất cứ điều khoản cơ bản nào của Hiệp định. Trên thực tế, đòi phải có sự nhất trí mới có thể thay đổi ba điều quan trọng nhất: Điều I, đối xử tối huệ quốc (MFN); Điều II, thay đổi về các ưu đãi thuế quan; và Điều XXX, việc bổ sung sửa đổi GATT, là tất cả lĩnh vực mà Hoa Kỳ đặc biệt quan tâm. Việc kết nạp thành viên mới đòi hỏi đa số hai phần ba, nhưng bất kỳ nước nào không tán thành có thể từ chối tư cách thành viên của một nước mới được kết nạp. Mặc dù hệ thống bỏ phiếu có sự phân biệt này được quy định bằng các điều khoản chính thức, dưới sự bảo hộ của Hoa Kỳ GATT vẫn hình thành một chuẩn mực về đồng thuận. Các quyết định được thông qua bằng sự đồng thuận được xác định là không có đại biểu có mặt phản đối; các lợi ích của Hoa Kỳ qua đó sẽ được bảo vệ thông qua khả năng phủ quyết của mình. Cũng như bảo đảm các lợi ích của Hoa Kỳ, theo chuẩn mực này thì các quốc gia yếu hơn cũng có khả năng ngăn chặn mọi hành động của GATT. Không có nước nào phải lo lắng về lá phiếu của một thành viên có thể thủ tiêu những đầu tư tốn kém của họ đã bỏ ra cho việc mở cửa thị trường. Nhưng trong khi quy tắc bỏ phiếu bảo vệ tất cả các nước khỏi “sự gây bất lợi” của các thành viên, thì nó cũng làm cho các nước nhỏ không thể nào tạo ra sự thay đổi tích cực trong tổ chức mà không có sự tán thành của Hoa Kỳ. Ngoài ra, điều trở nên rõ ràng là cho đến những năm 1960 do không có đại diện thường trực của mình tại Geneva, những quan điểm của các nước đang phát triển và các nước hạng trung bình hiếm khi được nghe thấy. Tiếng nói của các nước này có lẽ đã có hiệu quả hơn nếu như ITO được thành lập. Không những Hoa Kỳ đã có thể bị hạn chế bởi quy tắc bỏ phiếu đa số, mà ban chấp hành cũng đã có thể có tiếng nói cho các nước nhỏ và trung bình.

4. Tại sao Hoa Kỳ từ bỏ sự ủng hộ đối với ITO và thay vào đó ủng hộ GATT ?

Tại sao Hoa Kỳ từ bỏ sự ủng hộ đối với ITO và thay vào đó ủng hộ GATT trong suốt bốn thập kỷ? Cả hai tổ chức này đều phục vụ cho các lợi ích của Hoa Kỳ trong việc đưa các nước đến bàn thương lượng, và trong hai tổ chức này, ITO là một cơ chế tốt hơn để tạo ra một sự cam kết đáng tin cậy cho sự tự do hóa thương mại. Vào năm 1951, khi Hoa Kỳ chính thức từ bỏ ITO, cơ cấu chính trị thế giới đã thay đổi. Thành phần của “thế giới tự do” dưới sự bảo trợ của Hoa Kỳ đã làm thay đổi nhận thức của các đồng minh Hoa Kỳ về ý đồ của Mỹ. Tiếp theo việc Hoa Kỳ xây dựng lực lượng chống chủ nghĩa cộng sản, phần lớn bế tắc đối với cam kết đã được giải quyết. Với sự mở đầu của chiến tranh lạnh, các nước hiểu rằng sự phồn vinh của họ sẽ không bị chính sách kinh tế của Hoa Kỳ làm hại. Kết quả Hoa Kỳ có thể dựa vào định chế GATT ít sự ràng buộc và thân thiện hơn. Do sự chống đối nội bộ đối với các phần của hiến chương ITO và khả năng tham gia vào GATT theo quyết định của cơ quan hành pháp, Truman đã rút lui bản hiến chương khỏi sự xem xét của Thượng viện. Và do đó, GATT, một thỏa thuận phản ánh tầm nhìn của chính sách thương mại đã được Quốc hội thông qua năm 1934 rõ hơn so với các quy định và chuẩn mực trong hiến chương của rro, đã trở thành xương sống của định chế thương mại.

5. Sứ mệnh của GATT

Trong suốt thời gian tồn tại của mình, GATT luôn luôn là nạn nhân của lịch sử ra đời kỳ quặc này. Theo cách nhìn của Hoa Kỳ, GATT là bộ phận của một kế hoạch sắp xếp lại các thể chế của Hoa Kỳ sao cho ngành hành pháp, chứ không phải Quốc hội, được phép quyết định các chính sách thương mại. Sự trao quyền cho cơ quan hành pháp là rất mong manh và đòi hỏi không những sự tái phê chuẩn thường xuyên của cơ quan lập pháp mà còn phải có bằng chứng cho thấy các lợi ích của Hoa Kỳ được tạo ra trong quá trình đặt ra các mức thuế quan. Sứ mệnh của GATT không phải là chuyển đổi một cách cơ bản chính sách thương mại của Hoa Kỳ mà là tạo thuận lợi cho sứ mệnh tiếp cận được vào thị trường các nước và tạo ra sự ủng hộ trong nước đối với việc mở rộng thương mại. Do việc trao quyền bị hạn chế, GATT đã bị cản trở bởi sự bất lực trong việc giải thoát bản thân ra khỏi các lợi ích không chỉ của Hoa Kỳ mà còn của các nước thành viên khác. Như đã chỉ ra tổng thống đã lựa chọn cách ràng buộc Hoa Kỳ vào định chế sử dụng được thẩm quyền hành pháp của mình, chứ không phải thông qua quá trình giám sát của Quốc hội. Hình thức trao quyền ít lộ diện này đã khéo léo tránh được sự chống đối tiềm tàng, nhưng nó có nghĩa là đã không có sự hên minh trong Quốc hội để ủng hộ cho việc tài trợ cho ban thư ký GATT, hay cho sứ mệnh nói chung của nó. Mãi cho đến khi kết thúc vòng Kennedy vào năm 1968, thì việc tài trợ cho GATT mới xuất hiện trong phân bổ ngân sách.

LUẬT MINH KHUÊ (Sưu tầm & Biên tập)