1. Có rất ít sự khác nhau giữa GATT và WTO

Nhìn vào trào lưu phê phán định chế thương mại đang rộn lên vào thời buổi này dễ có cảm giác rằng định chế thương mại này đã thay đổi tận gốc rễ vào thời điểm 1995 khi nó đưa ra một hình thức hợp pháp hơn trong việc cung cấp quyền lực mới cho các quốc gia bị chèn ép. Công cuộc nghiên cứu của chúng tôi đã không thể chứng thực cho quan điểm này; hơn thế nữa chúng tôi thấy rằng theo thời gian tổ chức thương mại này có tính liên tục hơn là tính đổi mới. Có rất ít sự khác nhau giữa GATT và WTO. Cũng như trong những ngày đầu thành lập, tổ chức này vẫn là một hợp đồng lỏng lẻo được ký kết bởi khoảng 150 quốc gia cam kết tạo điều kiện thuận lợi cho việc mặc cả giữa các thành viên với nhau. Trong thực tế những thỏa thuận tỏ ra rất thành công xét ở mức độ chúng đã tư thực thi được. Trái tim của tổ chức nằm ở khả năng tạo điều kiện thuận lợi cho những cuộc mặc cả kinh tế có lợi lộc hỗ tương có đi có lại chứ không phải khả năng trừng phạt những kẻ lừa đảo, tương tự như các tòa án nội địa. Những sự thay đổi trong tô’ chức này mang tính chất tiến hóa chứ không phải là thay đổi về nền tảng, xếp từng lớp những quy tắc thường mâu thuẫn với nhau lên trên các cơ cấu chuẩn mực đã được lập ra nhằm đáp ứng với những vấn đề mà hệ thống thương mại phải đương đầu trong những năm tháng sau Thế chiến thứ hai.

2. Tính chất tự nguyện của các thỏa thuận thương mại trong GATT cao hơn trong WTO

Sự mở rộng của tổ chức này xảy ra trong hai địa hạt chính. Trước tiên, WTO bao gồm một số lượng đáng kể các thỏa thuận vốn không phải là một phần của hiệp định GATT và những thỏa thuận ấy thách thức những chuẩn mực đã đứng vững từ lâu. Tổ chức này khi còn nguyên thủy đã đề cao tính linh hoạt - các quốc gia chỉ bị bắt buộc phải tuân thủ các quy tắc của tổ chức trong mức độ mà tình hình chính trị cho phép. Kết quả là sản sinh ra vô số các nghĩa vụ mà không phải tất cả các nghĩa vụ ấy đều áp dụng chung cho tất cả các thành viên. WTO thì đề cao một sự hiểu biết có tính quy ước hơn về sự tuân thủ. Trong khi những hiệp định của GATT có tính chất tự nguyện thì việc ký tên gia nhập WTO ràng buộc các quốc gia vào những thỏa thuận mà họ không tham gia xây dựng. Thứ hai là một sự chuyển dịch xảy ra trong tầm nhìn về quy mô tầm ảnh hưởng về điều hành của tổ chức. GATT điều tiết các hoạt động thương mại ở biên giới. Còn tầm bao quát của WTO thì rộng hơn rất nhiều và đấu trường cho sự điều hành thương mại giờ đây bao hàm cả những cơ sở vi mô cho dù đó là trong lĩnh vực lao động, môi trường hoặc các tiêu chuẩn sản xuất.

Những sự thay đổi này đã được minh họa trong những chương sách trước thông qua việc xem xét ba khía cạnh của định chế trong thời hậu-1995. Trước tiên, WTO là một “cam kết duy nhất”, có nghĩa là hầu hết quy tắc đều được áp dụng cho tất cả các thành viên. Trong khi GATT cho phép các quốc gia chỉ ký kết vào các thỏa thuận mới khi thấy về mặt chính trị họ có thể thực thi được những nghĩa vụ mà quy tắc mới ràng buộc họ, còn WTO thì né tránh sự linh hoạt này để ưu ái hơn cho việc bắt buộc tất cả các quốc gia thành viên đều phải áp dụng các quy tắc của tổ chức. Thứ hai là, tổ chức này đã tạo ra một bộ máy phán xử chính thức hơn và một Cơ quan Phúc thẩm với ý đồ phát triển một “bộ luật chung” cho thương mại quốc tế. Trong khi GATT sử dụng sự dàn xếp tranh chấp như là một phương tiện để thuyết phục các quốc gia rằng sự tuân thủ quy tắc là thuộc về “quyền lợi tự khai sáng” của chính họ thì hệ thống mới không cho phép các quốc gia phủ quyết một lời tuyên án khi gặp bất lợi về chính trị. Kết quả là một hệ thống khuyến khích sự trừng phạt, có thể thông qua hành vi trả đũa hoặc thông qua một quy trình phán xử kéo dài. Cuối cúng, riêng việc tích hợp hiệp định TRIPS vào WTO, tổ chức này đã thay đổi lãnh địa của mình từ các vấn đề ở biên giới như là thuế quan và hạn ngạch, sang những vấn đề sản xuất hàng hóa để trao đổi thương mại. Không phải là trong những năm đầu tiên tổ chức này tránh né những vấn đề về điều hành - đã có nhiều thỏa thuận được đem ra bàn bạc và ký kết, bao gồm cả những đề tài rộng rãi như quyền sở hữu trí tuệ và các biện pháp kiểm soát bảo vệ môi trường. Tuy nhiên trong hiệp định TRIPS đã xảy ra một điều làm phân biệt WTO với GATT thời gian đầu là giờ đây tổ chức thương mại này không còn coi các chính sách điều hành như là một sự bổ sung vào mối quan tâm to lớn hơn về các rào cản thương mại biên giới. Các vấn đề “đằng sau biên giới” giờ đây đã thuộc về lãnh địa của sự tài phán của WTO.

3. Cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO được mở rộng

Với chương trình nghị sự rộng rãi hơn và một hệ thống giải quyết tranh chấp được mở rộng, WTO là một định chế “lai” - một mặt nó vừa có sự ủy quyền mới, vừa giữ lại những cơ cấu nền tảng của thời kỳ GATT. GATT được tạo ra để khuyến khích các quốc gia gắn kết với những nguyên tắc căn bản trong quan hệ thương mại của họ. Thương mại phải được tiến hành không phân biệt đối xử. Khi một nhóm nhỏ các quốc gia ký kết một thỏa thuận tự do hóa song phương thì tất cả các quốc gia đều có lợi. Tất nhiên tất cả các quốc gia này chỉ hiểu điều này chỉ như là một nguyên tắc - những ngoại lệ đã được dự tính trước ngay từ lúc khởi sự, cả trong hình thức các địa hạt thương mại khu vực và sự tiếp cận ưu ái hơn cho các nước đang phát triển. Ngay cả như vậy, nguyên tắc không phân biệt đối xử được tôn thờ trong các thỏa thuận về quy chế tối huệ quốc đã được truyền bá rất nhanh trên khắp thế giới thương mại. Nguyên tắc không phân biệt đối xử đã được cơ cấu mới chấp nhận và dung nạp để mở rộng một loạt các chính sách thương mại. Tuy nhiên, việc thực thi nguyên tắc không phân biệt đối xử vẫn còn là một vấn đề, được minh chứng bởi sự gia tăng rộng rãi về số lượng các thỏa thuận thương mại ưu đãi trong vòng một thập kỷ theo sau sự thành lập WTO và nhận thức ngày càng gia tăng rằng thế giới đang phát triển sẽ không thể nào điều chỉnh cho phù hợp với các quy định này đúng lúc được.

4. WTO mang tính "tự do" hơn nhiều GATT

Cũng như việc ngăn cản sự phân biệt đối xử, định chế thương mại còn khuyến khích các quốc gia áp dụng những chính sách thương mại cởi mở và tự do hơn. GATT khuyến khích công cuộc tự do hóa bằng cách tổ chức những vòng đàm phán thương mại trong đó các quốc gia mặc cả về quyền tiếp cận thị trường của nhau theo kiểu có đi có lại. Tuy nhiên mở cửa biên giới không bao giờ là điều kiện tiên quyết để giành được tư cách thành viên của GATT. Ngoại trừ lúc được kết nạp, không quốc gia nào bị buộc phải tham gia vào một vòng đàm phán về quan thuế và sự kỳ vọng vào tính chất tương hỗ sẽ đền bù vào việc cắt giảm thuế đã không bao giờ được mở rộng tới các quốc gia đang phát triển. GATT là một tổ chức ít “tự do” hơn so với một định chế đang nỗ lực điều tiết các kỳ vọng về chính sách thương mại của các quốc gia khác. Phần lớn các văn bản thực thụ của GATT là một cố gắng làm rõ khi nào thì những ngoại lệ với các quy tắc thương mại được cho phép và những chính sách nào là không phù hợp với tư cách thành viên của GATT. Một loạt các hành vi mang tính phân biệt đối xử, từ việc bán phá giá đến trợ cấp xuất khẩu đều đã được quy định chứ không ngăn ngừa. WTO là một tổ chức thương mại “tự do” hơn nhiều; nó đòi hỏi các thành viên phải đưa ra những nhượng bộ sâu rộng ngay trong quá trình xem xét kết nạp và đòi hỏi tất cả mọi thành viên đồng ý với những quy tắc về phép ứng xử sâu rộng hơn nhiều ngay cả khi ít có cơ hội nào tuân theo những quy tắc đó.

5. Tại sao GATT cần phải tái cấu trúc lại để trở thành WTO?

Điều gì giải thích cho công cuộc tái cấu trúc lại GATT thành WTO, một định chế hợp pháp hơn và mở rộng hơn? Câu trả lời đơn giản là việc mở rộng GATT nằm trong quyền lợi của những thành viên hùng mạnh. Hoa Kỳ và EU được hưởng lợi rất nhiều từ định chế thương mại quốc tế mà WTO tạo dựng ra. Đó không chỉ là một cội nguồn sản sinh ra sức mạnh kinh tế; nó còn là một cơ chế giúp cho họ đạt được những mục tiêu chính sách quốc gia của họ, bao gồm cả việc tăng cường các hệ thống bảo vệ sở hữu trí tuệ bảo hộ cho sản phẩm của họ và việc mở cửa thị trường cho các nhà xuất khẩu hàng hóa và dịch vụ của họ. Nói như thế không có nghĩa là các lợi ích là không thể chia sẻ; bởi vì một nhóm các quốc gia đang phát triển cũng đã tăng trưởng nhanh chóng và hiệu quả trong suốt thời kỳ này; cho nên tốt hơn hết là hãy nói rằng sự tăng trưởng trong thương mại đã là một trong các hình thức mà các quốc gia hùng mạnh mong muốn.

Ở một góc độ nào đó, các chính sách của những quốc gia phát triển hơn đã bị ảnh hưởng bởi những thay đổi có tính chất nền tảng trong mô thức sản xuất, dẫn tới áp lực phải mở rộng cái gọi là “sự nhạy bén” ngay tại bàn mặc cả. Ngoại trừ Hội đồng của Liên minh châu Âu và có lẽ cả hội nghị thượng đỉnh G-7 và G-8, có rất ít diễn đàn thảo luận quốc tế nào có thể đem ra bàn bạc sự cân bằng hên lĩnh vực. Sở hữu trí tuệ có thể đổi lấy thương mại nông sản và dệt may - một sự đổi chác không thể có ở đâu bên ngoài tổ chức quốc tế này. Hiệp định TRIPS lại không thể đem ra thương thảo trong Tổ chức sở hữu trí tuệ Thế giới (WIPO) trong khi đó vấn đề cải cách trợ cấp nông nghiệp cũng không được bàn bạc trong Tổ chức Lương thực và Nông nghiệp Liên hiệp quốc (UNFAO).

Bên cạnh việc phải thấy quyền lợi của mình được phục vụ bởi sự mở rộng tầm ảnh hưởng của định chế thương mại, các quốc gia thương mại lớn hơn còn cho rằng họ sẽ có lợi từ một hệ thống giải quyết tranh chấp hữu hiệu hơn. Tất cả các quốc gia thương mại chủ yếu - bao gồm Hoa Kỳ, EU, Canada và Nhật Bản, đều đồng ý cải cách hệ thống giải quyết tranh chấp vào cuối thập niên 1980. Mỗi nước đều tin mình được lợi từ hệ thống phân xử, và muốn thấy nó thường xuyên phú hợp với quy tắc thương mại hơn là với các đối tác thương mại. Quy trình phân xử tranh chấp của WT0 cho đến nay là quy trình giải quyết tranh chấp quốc tế hữu hiệu nhất và được sử dụng nhiều nhất. Mặc dù có chuyện những quyết định và quy trình của hệ thống giải quyết này đôi khi bị phê phán thì âu đó cũng là điều tự nhiên nhưng ít ai có thể phát biểu rằng về cơ bản đó là một quy trình không công bằng hoặc là có tham nhũng trong công việc phân xử của nó. Hệ thống giải quyết này sử dụng những nhà ra quyết định có chất lượng cao, có thẩm quyền áp đặt một cơ quan đặc thù và có ý nghĩa thực thi luật pháp quốc tế và có quyền kiểm soát một cuộc cấm vận thương mại để cho cuộc cấm vận đó vừa có đủ sức mạnh cần thiết và đúng đắn vừa có thể chấp nhận được về phương diện chính trị vừa thuyết phục được các bên tuân thủ. Điều này đã khích lệ cộng đồng quốc tế ngày càng đưa nhiều vấn đề đến với WTO. Tuy nhiên một hệ thống phân xử hữu hiệu không bao giờ trở thành mối quan tâm của những người sáng lập ra tổ chức GATT. Chính trị thường ngăn ngừa “công lý” khi đụng đến những vấn đề đối nội liên quan tới công việc làm và sự ủng hộ trong các kỳ bầu cử. Trong khi các chuyên gia pháp lý đã viết nên DSU quan tâm sâu sắc tới quy tắc và sự phục tùng quy tắc thì những người sáng lập ra GATT nhìn vào những sự kiềm chế trong nước và chính trị địa phương.

WTO được lập ra như là kết quả của sự giao thoa giữa quyền lợi và quyền lực. Các địa hạt như quyền sở hữu trí tuệ và thương mại dịch vụ được đưa vào WTO bởi vì Hoa Kỳ và châu Âu ưa thích những vấn đề đó. Quy trình đưa ra quyết định của GATT/WTO được cải tổ và mở rộng bởi vì tất cả các bên đều tin rằng, trái với những đối tác thương mại của họ, họ có những chính sách phù hợp với các quy tắc của tổ chức. Có lẽ điều căn bản nhất là chỗ, sự mở rộng các quy tắc đến tất cả mọi thành viên là một kết quả hiển nhiên của quá trình mở rộng nghị trình thương mại. Các vấn đề mới đã phản ánh những mô thức sản xuất mới và đòi hỏi “sự nhạy bén” không chỉ giữa các nước đã phát triển mà cả trong mọi thành viên.

LUẬT MINH KHUÊ (Sưu tầm & Biên tập)