Mặt khác, ở mỗi địa phương đều có những công việc cần sự tham gia quyết định và tổ chức thực hiện của người dân địa phương để xây dựng cuộc sống ổn định và tươi đẹp ở địa phương. Đây là hai yếu tố quan trọng nhất định hình sự tồn tại của chính quyền địa phương trong các nhà nước hiện đại. Chương này trình bày những vấn đề pháp lý cơ bản nhất về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay theo pháp luật hiện hành.
Để hiểu về chính quyền địa phương, trước tiên cần phân biệt được khái niệm “đơn vị lãnh thổ - dân cư tự nhiên” và khái niệm “đơn vị hành chính”.
1. Đơn vị lãnh thổ, dân cư tự nhiên là gì ?
Đơn vị lãnh thổ - dân cư tự nhiên là đơn vị tụ cư cơ bản nhất của con người khi sống thành cộng đồng với nhau. Đơn vị này được xác định bởi một diện tích lãnh thổ trên đó có con người sinh sống tập trung, thành một cộng đồng gắn kết với nhau và có những mối liên quan, có cuộc sống sinh hoạt hằng ngày gắn bó mật thiết với nhau về mặt kinh tế, văn hóa, xã hội, tâm linh... Nói cách khác, khi mà trên một phạm vi diện tích lãnh thổ xuất hiện sự tụ cư của con người do nhu cầu sinh sống và từ đó tạo thành cộng đồng gắn kết với nhau thì đó được gọi là đơn vị lãnh thổ - dân cư tự nhiên. Loại đơn vị này được hình thành rất sớm trong lịch sử loài người, có thể nói là ngay từ khi con người rời khỏi cuộc sống bầy đàn, du canh du cư để tập trung sinh sống ổn định thành cộng đồng. Yếu tố “tự nhiên” ở đây là sự quần tụ của con người về một khu vực để cùng sinh sống, làm ăn, như dân gian thường nói là theo quy luật “đất lành chim đậu”.
Ở Việt Nam, cũng như hầu hết các quốc gia trên thế giới, có hai loại đơn vị lãnh thổ - dân cư tự nhiên căn cứ trên đặc điểm của sự quần tụ dân cư. Xét về lịch sử, sự tụ cư ban đầu của các dân tộc Việt Nam gắn liền với nhu cầu sinh sống nông nghiệp, có thể là nông nghiệp lúa nước ở vùng đồng bằng hay nông nghiệp săn bắn, hái lượm ở khu vực cao nguyên. Loại đơn vị tụ cư này có thể có tên gọi khác nhau ở các vùng miền khác nhau trên cả nước như làng, bản, ấp, buôn, thôn, xóm... (ở đây gọi chung là làng). Cộng đồng dân cư sinh sống trong các làng có sự gắn bó chặt chẽ. Trước tiên là sự gắn bó về sự mưu sinh nông nghiệp, mỗi làng đều có phàn ruộng canh tác nông nghiệp của mình. Người dân sinh sống trong các làng có sự gắn bó về văn hóa, tinh thần, phong tục tập quán. Trong các làng Việt Nam, đặc biệt ở khu vực đồng bằng Bắc bộ, tồn tại phổ biến mối quan hệ gia tộc, trong làng thậm chí có thể có những dòng họ lớn chi phối toàn bộ công việc của làng. Mỗi làng của người Việt cũng thường có các địa điểm sinh hoạt cộng đồng riêng, đó là đình làng ở Bắc bộ hay nhà rông ở Tây Nguyên... Trong làng thường có phong tục tập quán riêng, có đời sống tâm linh riêng, thể hiện qua hương ước, tục lệ, các lễ hội, các thủ tục thờ cúng riêng, thậm chí có cả ngôn ngữ riêng. Chính vì những mối quan hệ gắn kết cộng đồng chặt chẽ mà người Việt Nam thường coi làng là nơi mình gắn bó nhất, nơi xác định nguồn gốc về mặt tinh thần của mình. Dân gian thường có câu “sống ở làng, sang ở nước” cũng là thể hiện nghĩa đó.
2. Đơn vị lãnh thổ, dân cư tự nhiên là gì ?
Loại đơn vị lãnh thổ - dân cư tự nhiên thứ hai có nhiều biến thể, song có thể gọi chung là “thành phố”. Xét về mặt lịch sử ở Việt Nam, thành phố hình thành sau làng. Giống như làng, sự tập trung dân cư về các thành phố cũng mang tính tự nhiên bởi nó gắn với nhu cầu tồn tại, mưu sinh của con người. Nếu mưu sinh ở làng trọng về nông nghiệp thì thành phố trọng về phi nông nghiệp, ví dụ công nghiệp, thương nghiệp, dịch vụ. Sự gắn kết cộng đồng trong thành phố thường thể hiện nhiều ở khía cạnh vật chất, văn hóa, xã hội hơn là về mặt tinh thần, dòng họ, tâm linh như ở Làng. Nếu đặc trưng của làng là đình làng, nhà rông... thì đặc trưng của thành phố là bệnh viện, trường đại học, nhà hát, công viên, khách sạn, trung tâm thương mại, cơ sở hạ tầng hiện đại... Thành phố có thể được hình thành với quy mô khác nhau, ở quy mô nhỏ gọi là “thị trấn”, ở quy mô lớn hơn gọi là “thị xã”, ở quy mô lớn hơn nữa gọi là “thành phố”, ở quy mô rất lớn với hàng chục triệu dân cư có thể được gọi là “siêu thành phố” (Mega City). Người Việt Nam hiện tại thường có tâm lí không xem thành phố là nơi gốc tích của mình bởi ở đây quy tụ người đến từ các phương trời khác nhau. Dân gian có câu “5 người, 10 làng” chính là để chỉ điều này. Mặc dù vậy, sự gắn kết cộng đồng dân cư ở thành phố cũng hết sức chặt chẽ do đặc thù rất nhiều người sinh sống trên một địa bàn nhỏ, mật độ dân số cao. Sự gắn kết về cơ sở hạ tầng, về kinh tế, công việc, mưu sinh, sinh hoạt vãn hóa... là rất lớn. Hoạt động của mỗi người, mỗi gia đình đều dễ dàng ảnh hưởng tới những người, gia đình khác.
Ngoài các đặc điểm riêng, các đơn vị lãnh thổ - dân cư tự nhiên, cho dù là làng hay thành phố đều có những đặc điểm chung.
Thứ nhất, chúng đều là những đơn vị tụ cư “nhỏ nhất”, cơ bản nhất theo nghĩa tập trung nhất, đậm đặc và hoàn chỉnh nhất.
Người ta khó có thể chia cắt một làng thành các làng nhỏ hơn hoặc thành phố thành các thành phố nhỏ hơn nếu không có sự tách biệt rô ràng về khoảng cách địa lí và cơ sở vật chất hạ tầng.
Thứ hai, ở các đơn vị lãnh thổ - dân cư tự nhiên đều có sự hiện diện của một cộng đồng dân cư có sự gắn kết với nhau một cách chặt chẽ về kinh tế, văn hóa, xã hội, gia đình, tâm linh, phong tục tập quán...
Thứ ba, chính sự gắn kết mang tính cộng đồng trên đây là cơ sở để hình thành các mối quan tâm, sự gắn bó về mặt lợi ích đối với các vấn đề chung của cộng đồng như cơ sở hạ tầng, trật tự trị an, vệ sinh, giáo dục, môi trường, văn hóa giải trí ...Công việc phát sinh trong các lĩnh vực này có thể được chăm lo, giải quyết tốt nhất bởi chính cộng đồng do tính chất ảnh hưởng trực tiếp tới cuộc sống của họ.
Khác với Đơn vị lãnh thổ - dân cư tự nhiên, Đơn vị hành chính hay còn gọi là Đơn vị hành chính lãnh thổ được hình thành do nhu cầu quản lí của nhà nước chứ không phải nhu cầu sinh sống tự nhiên của người dân. Hành chính là sự cai quản công việc của quốc gia, sự triển khai công việc của nhà nước từ trung ương tới địa phương. Ở nước nào cũng vậy, cơ quan hành chính cao nhất nằm ở trung ương. Tuy nhiên, các chính sách do trung ương ban hành dù hay đến mấy cũng không thể trở thành hiện thực nếu không được triển khai ở cấp địa phương. Ví dụ, khi Chính phủ ban hành chính sách bảo hiểm y tế thì hệ thống hành chính phải làm sao cho mọi người dân đều nhận được hỗ trợ từ bảo hiểm y tế khi khám chữa bệnh; hay chính sách xây dựng nếp sống mới ở nông thôn phải được thực hiện trên thực tế ở từng làng quê. Để phục vụ mục đích triển khai công việc hành chính nhà nước ở địa phương, nhà nước hiện đại thường chia lãnh thổ quốc gia thành các loại đơn vị lãnh thổ khác nhau trên đó có bộ phận dân cư nhất định và thiết lập ở đó các thiết chế nhà nước cần thiết để tổ chức thực hiện công việc hành chính trên địa bàn. Như vậy, đơn vị hành chính là các phần diện tích của lãnh thổ quốc gia, trên đó thường có một bộ phận dân cư nhất định, được chia ra để phục vụ mục đích quản lí hành chính nhà nước. Tùy vào di sản lịch sử, điều kiện kinh tế - xã hội và trình độ nhận thức về mô hình hành chính hiện đại, các quốc gia thường có cách phân chia đơn vị hành chính khác nhau.
Ở Việt Nam, các đơn vị hành chính được chia thành ba cấp và được quy định tại Điều 110 Hiến pháp năm 2013. Trước tiên, toàn bộ lãnh thổ Việt Nam được chia thành các đơn vị hành chính cấp tỉnh, bao gồm các tỉnh và các thành phố trực thuộc trung ương. Tiếp đến, đơn vị hành chính cấp tỉnh được chia thành các đơn vị hành chính cấp huyện, bao gồm huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; theo đó tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh, thành phố trực thuộc trung ưong chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương. Sau cùng, các đơn vị hành chính cấp huyện được chia thành các đơn vị hành chính cấp xã, bao gồm xã, phường, thị trấn; theo đó huyện chia thành xã, thị trấn, quận chia thành phường, thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã. Nếu nhìn từ dưới lên, toàn bộ lãnh thổ Việt Nam được chia thành các đơn vị hành chính nhỏ nhất là các đơn vị hành chính cấp xã (hiện có 11162 đơn vị hành chính cấp xã); Nhóm một số đơn vị hành chính cấp xã thành đơn vị hành chính cấp huyện (hiện có 713 đơn vị hành chính cấp huyện) và tập hợp một số đơn vị hành chính cấp huyện thành đơn vị hành chính cấp tỉnh (hiện có 63 đơn vị hành chính cấp tỉnh). Tất cả các đơn vị hành chính cấp tỉnh hợp thành toàn bộ lãnh thổ quốc gia. Không đơn vị hành chính cấp tỉnh nào không được chia thành các đơn vị hành chính cấp huyện và không đơn vị hành chính cấp huyện nào không được chia thành các đơn vị hành chính cấp xã, cấu trúc theo lối “đồng phục” như vậy có thể được ví như “cấu trúc tổ ong”. Mỗi tổ ong bao gồm vô số kén. Mỗi cái kén là một đơn vị hành chính cấp xã, tập hợp một số kén thành một đơn vị hành chính cấp huyện và tập hợp một số lớn hơn tạo thành đơn vị hành chính cấp tỉnh.
Theo pháp luật hiện hành, thẩm quyền thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới, đặt tên đơn vị hành chính cấp tỉnh thuộc về Quốc hội. Đối với các đơn vị hành chính cấp huyện và xã, thẩm quyền thuộc về Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Trong tất cả các trường hợp, Chính phủ đều là người đề xuất để Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết định theo thẩm quyền. Trước khi đề xuất, trừ trường hợp đặt tên đơn vị hành chính, Chính phủ phải tổ chức lấy ý kiến của nhân dân địa phương theo trình tự, thủ tục do luật định (Ngoại trừ một số huyện đảo chưa được chia thành các đơn vị hành chính nhỏ hơn, ví dụ, huyện đảo cồn cỏ, tỉnh Quảng Trị, huyện đảo Bạch Long Vĩ, thành phô Hải Phòng, huyện Côn Đảo, tinh Bà Rịa - Vũng Tàu. Điều 129 Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019); khoản 2 Điều 110 Hiến pháp năm 2013.
Ở đây cần phân biệt để tránh hiểu lầm khi sử dụng một số tên gọi. Thành phố trực thuộc tỉnh, thị xã, thị trấn có thể vừa là đơn vị hành chính, vừa là đơn vị lãnh thổ - dân cư tự nhiên nếu nhà nước lấy chính nơi quần tụ dân cư tự nhiên tương ứng làm đơn vị hành chính. Thành phố trực thuộc trung ương, trái lại, không đồng nhất với thành phố với tư cách là đơn vị lãnh thổ - dân cư tự nhiên. Ví dụ, Thành phố Hà Nội với tư cách là một đơn vị hành chính cấp tỉnh có diện tích rất rộng, tới 3329 km2, trong đó có một số đơn vị lãnh thổ - dân cư tự nhiên như thành phố gồm các quận, huyện trung tâm và Thị xã Sơn Tây, ngoài ra là một số đơn vị hành chính cấp huyện ở khu vực nông thôn có cơ sở hạ tầng tách rời với các khu vực khác.
Ngoài 3 cấp đơn vị hành chính lãnh thổ trên đây, Điều 110 Hiến pháp năm 2013 còn trù liệu một loại đơn vị hành chính khác, đó là đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập và do đó tương đương với đơn vị hành chính cấp tỉnh. Tuy nhiên, cho đến nay chưa có đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt nào được thành lập và vì vậy chưa rõ cấu trúc tổ chức lãnh thổ của các đơn vị này như thế nào.
Giữa đơn vị hành chính và Đơn vị lãnh thổ - dân cư tự nhiên có mối quan hệ chặt chẽ. Đơn vị hành chính được thành lập để thực hiện công việc của nhà nước ở địa phương còn đơn vị lãnh thổ - dân cư tự nhiên là nơi quây tụ dân cư thành cộng đồng một cách tự nhiên. Công việc nhà nước là công việc gắn với người dân và phục vụ người dân. Do đó muốn công việc nhà nước thực hiện hiệu quả, đem lại kết quả tốt đẹp cho người dân thì khi phân định đơn vị hành chính cần tôn trọng đặc điểm của các đơn vị lãnh thổ - dân cư tự nhiên.
Luật Minh Khuê (sưu tầm & biên tập)
