Hoạt động xem xét dự luật của các Ủy ban Quốc hội (Nghị viện) ở một số quốc gia trên thế giới

1. Ủy ban của Quốc hội là gì?

Ủy ban của Quốc hội hay các ủy ban thuộc Nghị viện được hiểu là một tập hợp các nghị sĩ được phân công làm một số công việc cụ thể của Quốc hội. Hầu hết các nước quy định chức năng chính của các ủy ban là thẩm tra dự luật, các báo cáo, chương trình, dự án khác được Quốc hội giao; thực hiện quyền giám sát trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn do luật định; kiến nghị những vấn đề thuộc phạm vi hoạt động của ủy ban. Những công việc này có thể là những nội dung công việc đơn lẻ, có thời hạn xác định cụ thể hoặc là những công việc kéo dài trong suốt quá trình thực hiện các nhiệm vụ của nghị viện.

2. Ủy ban của Quốc hội ở một số quốc gia trên thế giới

Ở mỗi nước sẽ quy định việc thành lập các ủy ban khác nhau. Về số lượng các ủy ban ở nghị viện các nước sẽ được quyết định dựa trên cơ sở cơ cấu, tổ chức và chức năng, nhiệm vụ của Quốc hội. Ở Nga, Viện Đuma Quốc gia Nga thành lập 28 ủy ban, trong đó có những Ủy ban quan trọng như Ủy ban xây dựng pháp luật và cải cách tư pháp-pháp luật.

Để đảm nhiệm khối lượng công việc lớn, phức tạp, Nghị viện Mỹ phân chia nhiệm vụ cho các ủy ban. Thượng nghị viện và Hạ nghị viện đều có hệ thống các ủy ban riêng. Các ủy ban hoạt động theo quy chế tổ chức và hoạt động riêng của mình. Về cơ cấu tổ chức, nghị viện Hoa Kỳ thành lập 3 loại ủy ban.

- Ủy ban thường trực là ủy ban được thành lập trong suốt nhiệm kỳ của Nghị viện. Các ủy ban thường trực có nhiệm vụ thẩm tra các dự luật. Ngoài ra, ủy ban này còn có quyền giám sát hoạt động của các cơ quan, các chương trình, dự án.

- Ủy ban đặc biệt được Nghị viện thành lập nhằm thực hiện những nhiệm vụ nhất định như tiến hành điều tra, nghiên cứu. Ủy ban đặc biệt có thể tồn tại lâu dài hoặc lâm thời.

- Ủy ban chung là ủy ban được thành lập gồm thành viên của cả 2 viện nhằm giải quyết những bất đồng giữa Thượng nghị viện và Hạ nghị viện trong quá trình xem xét, giải quyết một vấn đề cụ thể của nghị viện.

Trong cơ cấu tổ chức của Hạ nghị viện Nhật Bản, ủy ban có vai trò quan trọng. Cũng giống như Thượng nghị viện, hệ thống thường trực của Hạ nghị viện gồm 17 ủy ban, mỗi ủy ban có từ 20 đến 50 thành viên. Theo quy định, mỗi hạ nghị sỹ phải tham gia ít nhất một ủy ban thường trực của Hạ nghị viện. Thông thường, các ủy ban của cả 2 viện được thành lập tương ứng với các lĩnh vực do Chính phủ phụ trách.

Theo quy định của luật, ở Thụy Điển, cơ cấu tổ chức của Quốc hội có 16 ủy ban chuyên trách. Theo quy định, số lượng thành viên của mỗi ủy ban là số lẻ và không ít hơn 15 người. Ở Thụy Điển, Ủy ban về Hiến pháp và Ủy ban về tài chính là quan trọng hơn cả.

Ở Trung quốc, ủy ban chuyên môn và cơ quan chức năng của Đại hội Đại biểu nhân dân toàn quốc. Đại hội Đại biểu nhân dân toàn quốc thành lập các ủy ban chuyên môn như Ủy ban dân tộc, Ủy ban pháp luật, Ủy ban kinh tế tài chính, Ủy ban y tế, văn hoá, khoa học, giáo dục, Ủy ban đối ngoại, Ủy ban Hoa kiều và các Ủy ban cần thiết khác. Trong thời gian Đại hội Đại biểu nhân dân toàn quốc không họp, các ủy ban chuyên trách chịu sự lãnh đạo của Ủy ban Thường vụ Đại hội Đại biểu nhân dân toàn quốc.

3. Vai trò của các Ủy ban của Quốc hội

Việc thành lập các ủy ban trong cơ cấu tổ chức của Quốc hội xuất phát từ lý do cơ bản là nhằm tăng hiệu quả hoạt động của Quốc hội. Quốc hội là một diễn đàn lớn để xem xét các vấn đề mang tính chi tiết và kỹ thuật như xem xét các dự luật. Việc phân chia công việc xem xét, thẩm tra các dự luật của Quốc hội cho các ủy ban làm cho công việc của Quốc hội được chia nhỏ thành các nội dung cụ thể và có thể được tiến hành song song với nhau. Cách làm này tiết kiệm tối đa thời gian làm việc của Quốc hội, nhất là trong điều kiện thời gian hoạt động của Quốc hội luôn luôn bị hạn chế.

Tổ chức Quốc hội thành các ủy ban còn giúp cho các nghị sĩ phát huy khả năng chuyên môn của mình, có điều kiện đi sâu vào những vấn đề mình quan tâm đồng thời có điều kiện theo dõi tốt hơn hoạt động của các bộ ngành thuộc nhánh hành pháp trong lĩnh vực mình phụ trách. Ngoài ra, cơ chế hoạt động theo các Ủy ban còn làm tăng thêm tính chắc chắn cho các quyết định của Quốc hội trên cơ sở các thông tin do hệ thống ủy ban cung cấp.

4. Thẩm tra dự luật của các ủy ban (Giai đoạn Ủy ban)

Nhiều nước trên thế giới, thẩm tra là quy trình bắt buộc được các ủy ban của Quốc hội thực hiện khi các dự luật trình Quốc hội. Các quốc gia đều cho rằng, giai đoạn ủy ban là giai đoạn quan trọng của quy trình lập pháp, theo đó, các dự luật phải được xem xét, thảo luận kỹ lượng bởi cơ quan chủ trì thẩm tra. Giai đoạn thẩm tra ở nhiều nước được thực hiện trong một khoảng thời gian tương đối dài. Một số nước còn tổ chức các phiên điều trần, trưng cầu dân ý và tiến hành nhiều hoạt động tham vấn ý kiến. Thậm chí, có nước còn mời đối tượng chịu sự tác động trực tiếp đến để nghe ý kiến của họ về dự luật.

Ở Australia, dự luật được chuyển đến các ủy ban để xem xét và đưa ra các báo cáo tham vấn. Việc xem xét dự luật tại các ủy ban thường đi sâu vào chi tiết của dự luật, là những công việc khó có thể thực hiện có hiệu quả tại phiên họp toàn thể của Hạ nghị viện. Các ủy ban có thể tiến hành các thủ tục đặc biệt để xem xét dự luật như tiến hành các phiên điều trần để thu thập chứng cứ, lấy ý kiến của các chuyên gia hoặc các nhóm lợi ích…Mặc dù vậy, các ủy ban của Hạ nghị viện Australia cũng chỉ đưa ra các báo cáo có tính chất tham vấn mà không được quyền chỉnh sửa các dự luật.

Điều 43 Hiến pháp Đức quy định về quyền yêu cầu có mặt, quyền tiếp cận và quyền trình bày, theo đó, Hạ nghị viện và các ủy ban của Hạ nghị viện có thể yêu cầu sự hiện diện của bất kỳ thành viên nào của Chính phủ Liên bang. Các thành viên của Thượng nghị viện và của Chính phủ Liên bang cũng như các đại diện của họ có thể tham dự tất cả các phiên họp của Hạ nghị viện và các phiên họp của các ủy ban của Hạ nghị viện. Họ có quyền trình bày vào bất kỳ lúc nào.

Việc xem xét dự luật ở các ủy ban thường được thực hiện như sau: dự luật có nội dung thuộc phạm vi thẩm quyền của ủy ban nào thì sẽ được chuyển tới ủy ban đó. Nếu dự luật có nội dung thuộc phạm vi thẩm quyền của nhiều ủy ban khác nhau thì dự luật được gửi tới các ủy ban có liên quan. Tùy thuộc quy trình lập pháp của từng nước, dự luật có thể được xem xét trước ở một ủy ban rồi chuyển sang xem xét tiếp ở ủy ban khác; hoặc dự luật được xem xét đồng thời ở mỗi ủy ban về nội dung có liên quan đến thẩm quyền của ủy ban đó. Một số nước, khi xem xét dự luật, ủy ban chủ trì thẩm tra có thể mời các ủy ban có liên quan tham dự phiên thẩm tra, hồ sơ thẩm tra dự luật thường được gửi cho các ủy ban có liên quan xem xét trước khi tiến hành phiên thẩm tra. Đối một số dự luật có nội dung phức tạp, một số nước cho phép thành lập ủy ban lâm thời hoặc ủy ban đặc biệt để thẩm tra. Thành phần của Ủy ban lâm thời hoặc Ủy ban đặc biệt là đại diện các ủy ban có liên quan, các nghị sỹ không thuộc ủy ban nào. Ngoài ra, một số nước còn cho phép mời các chuyên gia, các nhà khoa học tham gia thẩm tra dự luật.

Việc xem xét dự luật ở các ủy ban có vai trò rất quan trọng. Tại các ủy ban, dự luật sẽ được xem xét một cách chi tiết (cả nội dung và kỹ thuật soạn thảo). Đặc biệt, ở một số nước như Italia, Tây ban nha…các ủy ban được trao nhiều quyền trong giai đoạn xem xét dự luật. Cơ quan, đại biểu quốc hội trình dự luật có thể được mời dự các phiên họp của ủy ban và có thể bị chất vấn. Các ủy ban có thể mời chuyên gia cho ý kiến. Sau khi xem xét, ủy ban sẽ chuẩn bị Báo cáo trình ra Nghị viện, trong đó nêu quan điểm của thành viên ủy ban, các đề xuất về việc sửa đổi dự luật.

Việc xem xét dự luật tại các ủy ban của nghị viện nhằm mục đích xem xét một cách cụ thể về từng điều luật theo thứ tự để có thể có những đề xuất sửa đổi. Đây là giai đoạn cung cấp những kiến thức chuyên sâu về chính sách được thể hiện trong dự luật và cũng là giai đoạn giải quyết những vấn đề kỹ thuật phức tạp nhất của dự luật, tạo ra những khoảng không gian và thời gian cần thiết để phân tích và thảo luận về dự luật một cách hiệu quả hơn so với các phiên họp toàn thể, tránh cho nghị viện phải mất thời gian bàn những vấn đề chuyên sâu về chuyên môn. Do đó, ở các nước, giai đoạn xem xét tại ủy ban thường chiếm nhiều thời gian nhất trong quy trình xem xét dự luật ở giai đoạn nghị viện.

5. Các bước xem xét dự luật ở một số quốc gia trên thế giới

Thông thường, giai đoạn xem xét dự luật tại ủy ban được thực hiện với các bước cơ bản sau:

Bước 1: Ủy ban tiến hành các hoạt động nhằm nghiên cứu, tìm hiểu thông tin về dự luật. Ở bước này, các ủy ban ở hạ nghị viện Hoa Kỳ thường tìm kiến thông tin về dự luật trước hết từ các bộ, ngành có liên quan, đồng thời, gửi dự luật cho văn phòng kiểm toán của nghị viện kèm theo yêu cầu cơ quan này phải có một báo cáo chính thức về sự cần thiết và những yêu cầu đối với việc ban hành luật đó. Ở Canada, ủy ban có thể dựa vào nội dung của dự luật để tiến hành các cuộc điều trần, thu thập chứng cứ, mời nhân chứng đến để trình bày; khi đó, các bộ trưởng, các chuyên gia, đại diện công chúng có mặt như là những nhân chứng tham gia điều trần trước ủy ban. Các cuộc điều trần cũng được ủy ban hoặc các tiểu ban thuộc ủy ban của Hạ nghị viện Hoa Kỳ tiến hành với những dự luật quan trọng để những người ủng hộ hay phản đối dự luật đó trình bày quan điểm của mình. Sau khi đã hoàn tất các phiên điều trần, tiểu ban thường tổ chức phiên họp đánh giá để xem xét, đánh giá về dự luật. Tại phiên đánh giá, quan điểm của cả hai phía được đưa ra nghiên cứu một cách chi tiết và khi kết thúc thảo luận, tiểu ban sẽ biểu quyết để quyết định ủng hộ hoàn toàn hay ủng hộ với điều kiện cần có những sửa đổi, bổ sung đối với dự luật; không tán thành với dự luật.

Thông thường, trong quá trình xem xét dự luật tại ủy ban, các thành viên ủy ban cũng sẽ lắng nghe ý kiến đóng góp của công chúng về dự luật để đưa ra những sửa đổi, bổ sung cần thiết đối với dự luật. Các tổ chức có lợi ích liên quan, công dân có thể tác động tới quá trình xem xét dự luật của các ủy ban thông qua các phương tiện thông tin đại chúng hoặc yêu cầu có một cuộc phỏng vấn với thành viên ủy ban đang xem xét, thẩm tra dự luật... Bằng các cách này, họ có thể đưa ra những quan điểm tranh luận, bày tỏ sự phản đối hoặc đề nghị sửa đổi, bổ sung đối với dự luật.

Bước 2: Ủy ban xem xét, thảo luận về các nội dung cụ thể của dự luật. Ở Hoa Kỳ, tại các phiên họp toàn thể của ủy ban, các tiểu ban có thể trình báo cáo của mình về các dự luật. Các dự luật được đọc theo từng phần để tập thể ủy ban thảo luận về các điểm cần sửa đổi, các thành viên ủy ban có thể đề xuất những sửa đổi phù hợp.

Ở Thụy Điển, việc xem xét dự luật ở giai đoạn ủy ban được thực hiện thông qua các phiên họp của ủy ban. Tại các phiên họp này, ủy ban thường mời các chuyên gia và các đại diện của các tổ chức khác nhau tham dự để thu nhận thêm thông tin và tiếp thu ý kiến. Những phiên họp này được mở công khai cho công chúng và các cơ quan thông tin của Nghị viện. Tại các phiên họp này, các nghị sĩ thảo luận về những vấn đề của dự luật mà họ quan tâm. Thụy điển cũng cho phép thành lập Ủy ban hỗn hợp gồm đại diện các ủy ban để cùng xem xét, thẩm tra dự luật. Luật tổ chức Quốc hội Thụy điển quy định Ủy ban Tài chính được tạo điều kiện để phát biểu ý kiến của mình trước ủy ban thẩm tra nếu dự luật ảnh hưởng lớn đến khoản thu chi của ngân sách nhà nước. Trong quá trình thảo luận ở ủy ban, các cơ quan của Chính phủ có trách nhiệm cung cấp mọi thông tin và trình bày quan điểm của mình.

Các cuộc thảo luận về dự luật tại các ủy ban của Đuma quốc gia Nga được tiến hành công khai và đưa tin trên các phương tiện thông tin đại chúng. Các cuộc thảo luận của ủy ban có sự tham gia của chính phủ, các cơ quan, tổ chức có liên quan mà dự luật được gửi đến để lấy ý kiến. Báo cáo thẩm tra phải trả lời được các câu hỏi sau: (1) Dự luật có phù hợp với Hiến pháp, các văn bản pháp luật hiện hành không; (2) Cơ cấu dự luật có phù hợp không, có mâu thuẫn giữa các điều luật không, nếu có thì Báo cáo thẩm tra phải đề xuất biện pháp xử lý; (3) Danh mục các văn bản hết hiệu lực, ngưng hiệu lực, cần sửa đổi, bổ sung.

Ở Mỹ, dự luật được chuyển cho Ủy ban thường trực tương ứng để thẩm tra. ủy ban có thể chuyển dự thảo luật cho các bộ, cơ quan liên quan để lấy ý kiến. Các cơ quan được lấy ý kiến có trách nhiệm báo cáo ủy ban. Tuy nhiên, các báo cáo này không ràng buộc ủy ban trong việc ủng hộ hay phản đối dự luật. Tùy thuộc vào tầm quan trọng hoặc đụng chạm đến quyền lợi của nhân dân hay vấn đề nhạy cảm mà ủy ban có thể tiến hành điều trần công khai nhằm lấy ý kiến tổ chức, cá nhân có liên quan. Cuộc điều trần được tiến hành với sự tham gia của cơ quan hành pháp, nghị sỹ quốc hội, các học giả nhằm tìm kiếm thông tin về những ưu, nhược điểm của dự luật. Việc điều trần do ủy ban thực hiện được các phương tiện thông tin đại chúng đưa tin công khai, rộng rãi trong phạm vi cả nước. Điều trần là một khâu quan trọng trong quy trình lập pháp ở Mỹ được tiến hành ở giai đoạn ủy ban xem xét dự luật. Tại cuộc họp toàn thể ủy ban, các báo cáo sẽ do các tiểu ban trình bày và có thể đề xuất sửa đổi phù hợp. Ủy ban tiến hành bỏ phiếu về việc dự luật có được tiếp tục xem xét ở nghị viện hay không.

Ở Nhật Bản, sau khi đệ trình, dự luật được chuyển tiếp sang giai đoạn xem xét tại ủy ban. Chủ tịch nghị viện dựa vào nội dung để chuyển dự luật đến ủy ban tương ứng. Các ủy ban của nghị viện thẩm tra chi tiết các dự luật. Giai đoạn ủy ban ở Nhật thường kéo dài hơn rất nhiều so với giai đoạn xem xét tại phiên họp toàn thể. Có thể thấy rằng số phận của dự luật được dự đoán trước ngay từ giai đoạn xem xét ở ủy ban. Ủy ban có thẩm quyền khá lớn, cụ thể là có thể bác bỏ dự luật bằng quyết định dự luật không thể trình nghị viện. Về nguyên tắc, quá trình thảo luận tại phiên họp toàn thể về dự luật bắt buộc phải theo ý kiến của ủy ban nhưng do quá trình thẩm tra được tiến hành công phu, có sự tham gia của các chuyên gia nên ý kiến của ủy ban thường được chấp nhận. Trong quá trình thảo luận, thành viên ủy ban được tự do đặt câu hỏi về quan điểm và nội dung cần xem xét. Số lần phát biểu của thành viên ủy ban không hạn chế. Các nghị sỹ cũng có quyền tự do đưa ra các giải pháp sửa đổi, bổ sung đối với dự luật. Để bảo đảm chất lượng, ủy ban cũng có thể tổ chức các phiên điều trần để nghe ý kiến của những người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan đến dự luật. Quá trình thảo luận cho đến khi biểu quyết phải được ghi thành biên bản.

Bước 3: Ủy ban biểu quyết thông qua báo cáo của ủy ban về dự luật hoặc biểu quyết để quyết định nội dung của báo cáo mà toàn thể ủy ban sẽ trình nghị viện. Thông thường, ở các nước theo chính thể đại nghị như Canada hoặc hỗn hợp như Pháp, ủy ban không có quyền bác bỏ các dự luật do Chính phủ trình mà chỉ thể hiện ý kiến của mình về dự luật để trình ra nghị viện xem xét, quyết định. Tuy nhiên, ở Hoa Kỳ, ủy ban có thẩm quyền rất lớn. Ủy ban có quyền biểu quyết về dự luật để trình ra nghị viện. Trường hợp ủy ban biểu quyết tán thành dự luật, ủy ban có thể trình Hạ nghị viện dự luật mà không có sửa chữa nào, hay trình báo cáo về dự luật gốc cùng với một bản sửa đổi có tính chất như một bản thay thế, bao gồm tất cả những điểm sửa đổi đã được Ủy ban thông qua trước đó, hay có thể trình một dự luật mới đã bao hàm tất cả những sửa đổi đã được ủy ban thông qua. Trong trường hợp này, các tài liệu về quá trình soạn thảo dự luật cũng được trình ra nghị viện để nghị viện có thể tìm hiểu đầy đủ về mối quan hệ giữa dự thảo luật mới và dự thảo luật cũ. Một ủy ban ở Hạ nghị viện Hoa Kỳ cũng có thể hoãn vô thời hạn việc xem xét dự luật hoặc không tiến hành bất cứ hoạt động nào liên quan đến dự luật.

Thông thường, báo cáo của ủy ban là cơ sở để nghị viện tiến hành thảo luận khi thông qua dự luật. Ví dụ, ở Thụy Điển, báo cáo của Ủy ban sẽ nhấn mạnh những vấn đề cần thảo luận trong dự luật. Ở Hoa Kỳ, các báo cáo của ủy ban có thể được xem là một trong những tài liệu có giá trị nhất trong quá trình xem xét thông qua một dự luật. Các báo cáo này được các tòa án, các cơ quan Chính phủ và công chúng tham khảo như một nguồn thông tin về mục đích, ý nghĩa của dự luật. Tuy nhiên, ở một số nước như Cu ba, Đan Mạch, Ấn Độ…, các dự thảo ban đầu lại được xem là cơ sở thảo luận chính, còn các báo cáo của ủy ban chỉ là những kiến nghị về các vấn đề cần sửa đổi.

Ở Nhật, sau khi hoàn thành việc xem xét dự luật, công việc tiếp theo của ủy ban là báo cáo kết quả thảo luận trước nghị viện. Các báo cáo của ủy ban phải được chuẩn bị bằng văn bản, giải thích ngắn gọn lý do ủy ban đưa ra quyết định. Trong quá trình thảo luận của ủy ban có sự tham gia của Chính phủ thì quan điểm của Chính phủ về dự luật phải được đưa vào báo cáo của ủy ban. Nhật Bản cũng cho phép nghị sỹ khi không nhất trí với báo cáo của ủy ban có quyền trình bày ý kiến trước nghị viện.

Ở Uganda, dự luật sẽ chịu sự soi xét chi tiết theo từng điều khoản tại các ủy ban của nghị viện. Công đoạn ủy ban được coi là quan trọng nhất trong quy trình lập pháp ở Uganda. Sau khi được trình ở lần đọc thứ nhất, dự luật được chuyển tới ủy ban thích hợp để ủy ban xem xét, thẩm tra, ra báo cáo nêu quan điểm và kiến nghị của ủy ban về dự luật. Các ủy ban thuộc nghị viện Uganda đã bác bỏ nhiều dự luật mà hành pháp rất quan tâm và buộc cơ quan trình dự luật phải sửa đổi chúng. Uganda cho rằng cần đăng tải sớm các dự luật của Chính phủ và lấy ý kiến của các nghị sỹ trước khi dự luật được trình sang nghị viện.

Bài viết tham khảo: Thiết chế ủy ban trong quy trình lập pháp, kinh nghiệm quốc tế và khuyến nghị đối với Việt Nam; Ths.Bùi Thu Hằng - Vụ Các vấn đề chung về xây dựng pháp luật - Cổng thông tin điện tử Bộ Tư pháp