Không phận quốc tế là gì ? Quy định pháp luật về không phận quốc tế

1. Khái niệm

Không phận quốc tế là khoảng không gian bao trùm trên biển cả, châu Nam Cực và những vùng không thuộc chủ quyền của quốc gia.

Phương tiện bay của các quốc gia đều được hưởng quyền tự do bay trên không phận quốc tế nhưng phải tuân thủ các quy định bay của luật hàng không quốc tế.

2. Vùng trời quốc gia

Vùng trời quốc gia là vùng không phận thuộc chủ quyền của quốc gia, bao gồm vùng không phận phía trên toàn bộ lãnh thổ đất liền, nội thủy và lãnh hải của một quốc gia. Giới hạn theo chiều dọc của vùng trời quốc gia là một mặt cắt dọc theo đường biên giới trên đất liền và trên biển. Vùng trời quốc gia sẽ bao gồm toàn bộ khoảng không đến giới hạn ngoài của khí quyền trái đất – nơi bắt đầu của không gian vũ trụ, được điều chỉnh bởi các quy định khác.

Khi máy bay, khinh khí cầu được phát minh, vấn đề về quy chế pháp lý của vùng trời nổi lên trong các thảo luận về luật pháp quốc tế. Nhiều học giả đã đưa ra các ý gợi ý khác nhau về quy chế pháp lý cho vùng trời quốc gia, đặc biệt là từ những năm 1900 va 1914. Theo G. von Glahn và J. L. Taulbee, bốn gợi ý được đưa ra bao gồm:

“(1) các quốc gia có quyền tự do hoàn toàn trên vùng trời, tương tự như ở biển cả;

(2) các quốc gia có thể yêu sách thẩm quyền lãnh thổ đối với vùng trời lên đến 1000 feet cách mặt đất, vùng trời phía trên sẽ là vùng tự do như biển cả;

(3) các quốc gia có thể yêu sách toàn bộ vùng trời phía trên một quốc gia mà không có bất kỳ giới hạn về độ cao, nhưng tất cả các máy bay được đăng ký ở các quốc gia thân thiện khác sẽ có quyền qua lại vô hại; và

(4) các quốc gia có chủ quyền tuyệt đối, không giới hạn với vùng trời quốc gia mà không có bất kỳ giới hạn về độ cao.”

Theo hai tác giả trên, gợi ý thứ tư đã được chấp nhận rộng rãi từ sau Thế chiến thứ nhất. Tuy nhiên, gợi ý này đề cập đến một vùng trời quốc gia không chịu bất kỳ giới hạn về độ cao sẽ xung đột với quy định của luật quốc tế về không gian vũ trụ. Điều II của Hiệp định về các nguyên tắc điều chỉnh các hoạt động của các quốc gia trong viện thăm dò và sử dụng không gian vũ trụ, bao gồm cả Mặt trăng và các thiên thể khác (“Hiệp định về không gian vũ trụ” năm 1966) quy định: “Không gian vũ trụ, bao gồm cả Mặt trăng và các thiên thể khác không phải là đối tượng thụ đắc quốc gia bởi các yêu sách chủ quyền, bằng việc sử dụng hay chiếm đóng hay bất kỳ phương thức nào khác.” Theo Hiệp định này không gian vũ trụ là di sản chung của nhân loại – quy chế pháp lý tương tự như vùng đáy biển quốc tế. Điều này có nghĩa phải có một ranh giới giữa chủ quyền quốc gia đối với vùng trời quốc gia và không gian vũ trụ nơi quốc gia không được phép xác lập chủ quyền. Tuy nhiên cho đến hiện nay có vẻ như chưa có bất kỳ định nghĩa nào về đường ranh giới này. Đã có một số gợi ý về đường ranh giới này, từ 50 km đến 100 km, thậm chí 110 km. Theo Cơ quan Hàng không và Vũ trụ Quốc gia Hoa Kỳ (NASA), về mặt khoa học trái đất, khí quyển của Trái đất bao gồm 06 lớp, lớp xa nhất là lớp exosphere có thể cao hơn 10.000 km so với mực nước biển.

Về quy chế pháp lý của vùng trời quốc gia, một nguyên tắc được công nhận rộng rãi trong luật pháp quốc tế là quốc gia có chủ quyền hoàn toàn và tuyệt đối đối với vùng trời quốc gia. Điều 1 Công ước Chicago về Hàng không dân dụng quốc tế năm 1944 quy định “Các bên ký kết công nhận mỗi Bên đều có chủ quyền hoàn toàn và độc quyền đối với không phận phía trên lãnh thổ của Bên đó.” Điều 2 Công ước giải thích “lãnh thổ” bao gồm cả lãnh thổ đất liền và lãnh hải. Trước đó, quy định tương tự đã được ghi nhận trong Công ước Paris về Quy định hàng không năm 1919. Đến hiện nay, Công ước Chicago có 191 quốc gia thành viên, chiếm tuyệt đại đa số các quốc gia trong cộng đồng quốc tế. Với sự tham gia phổ quát và rộng rãi như thế, quy định về chủ quyền quốc gia đối với vùng trời quốc gia ở Điều 1 Công ước Chicago có thể được xem là quy định tập quán quốc tế, ràng buộc mọi quốc gia. Tòa án Công lý Quốc tế (ICJ) cũng đã khẳng định trong vụ Nicaragua vs Mỹ rằng:

“Khái niệm pháp lý cơ bản về chủ quyền quốc gia trong tập quán quốc tế […] mở rộng ra đến nội thủy và lãnh hải của mỗi Quốc gia và đến vùng trời phía trên lãnh thổ của quốc gia. Đối với vùng trời phía trên, Công ước Chicago về Hàng không dân dụng quốc tế (Điều 1) đã ghi nhận lại nguyên tắc đã được xác lập về chủ quyền hoàn toàn và độc quyền của Quốc gia đối với vùng trời phía trên lãnh thổ của mình. Công ước này, cùng với Công ước Geneva về Lãnh hải năm 1958, đã cụ thể hóa hơn nữa nguyên tắc chủ quyền của quốc gia ven biển mởi rộng đến lãnh hải và vùng trời phía trên, cũng như được ghi nhận trong Công ước Liên hợp quốc về Luật Biển thông qua ngày 10 tháng 12 năm 1982. Tòa không có bất kỳ nghi ngờ nào rằng các quy định điều ước trên phản ánh các quy định đã được xác lập vững chắc và tồn tại lâu dài trong tập quán quốc tế.”

Với chủ quyền hoàn toàn và độc quyền, quốc gia có thể có thẩm quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp với mọi hoạt động trong vùng trời quốc gia, trừ trường hợp có quy định khác trong luật pháp quốc tế. Mọi hoạt động trong vùng trời này đều cần phải được sự đồng ý của quốc gia có chủ quyền, bao gồm cả việc bay vào, bay ra và bay ngang qua của các máy bay quân sự và dân sự. Việc thực hiện các chuyến bay trên vùng trời quốc gia bởi các máy bay thuộc hay được kiểm soát bởi một quốc gia khác mà không được sự cho phép của quốc gia có chủ quyền sẽ vi phạm trực tiếp nguyên tắc tôn trọng chủ quyền lãnh thổ. Mặc dù, chỉ điều chỉnh hoạt động hàng không dân dụng, Điều 3 Công ước Chicago quy định “Không một máy bay công vụ nào của một Bên ký kết được phép bay qua lãnh thổ của Quốc gia khác hoặc hạ cánh xuống mà không có sự cho phép bằng một thỏa thuận đặc biệt và phù hợp với các quy định của thỏa thuận đó.” Máy bay công vụ (state aircraft) bao gồm máy bay được sử dụng cho các hoạt động quân sự, hải quan và cảnh sát.

Pháp luật Việt Nam cũng ghi nhận và khẳng định chủ quyền của Việt Nam đối với vùng trời quốc gia trong nhiều luật, như Hiến pháp năm 2013, Luật Biên giới quốc gia năm 2003, Luật Hàng không dân dụng năm 2006 và Luật Biển Việt Nam năm 2012. Điều 1 Hiến pháp năm 2013 khẳng định “Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là một nước độc lập, có chủ quyền, thống nhất và toàn vẹn lãnh thổ, bao gồm đất liền, hải đảo, vùng biển và vùng trời.” Luật Biên giới quốc gia năm 2003 xác định rõ hơn vùng trời quốc gia của Việt Nam, quy định “Biên giới quốc gia trên không là mặt thẳng đứng từ biên giới quốc gia trên đất liền và biên giới quốc gia trên biển lên vùng trời,” và không đặt ra giới hạn độ cao. Điều 20 của Luật này nhấn mạnh “Tàu bay chỉ được bay qua biên giới quốc gia và vùng trời Việt Nam sau khi được các cơ quan có thẩm quyền của Việt Nam cho phép, phải tuân thủ sự điều hành, kiểm soát và hướng dẫn của cơ quan quản lý bay Việt Nam, tuân theo quy định của pháp luật Việt Nam và điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc gia nhập.” Luật Hàng không dân dụng năm 2006 đề cập đến “vùng trời Việt Nam” và quy định thẩm quyền quản lý hoạt động hàng không dân dụng trên vùng trời này. Luật Biển Việt Nam năm 2012 khẳng định chủ quyền đối với vùng trời phía trên lãnh hải. Điều 12(4) Luật này quy định “Các phương tiện bay nước ngoài không được vào vùng trời ở trên lãnh hải Việt Nam, trừ trường hợp được sự đồng ý của Chính phủ Việt Nam hoặc thực hiện theo điều ước quốc tế mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên.” Cũng lưu ý rằng Chính phủ Việt Nam đã từng có tuyên bố về vùng trời Việt Nam vào năm 1984, theo đó, “vùng trời của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là khoảng không gian ở trên đất liền, nội thủy, lãnh hải và các hải đảo Việt Nam và thuộc chủ quyền hoàn toàn và riêng biệt của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.”

3. Không phận quốc tế

Vùng trời bên ngoài ranh giới ngoài của lãnh hải được xem là không phận quốc tế. Công ước Geneva về Biển cả năm 1958 và Công ước Liên hợp quốc về Luật Biển năm 1982 (UNCLOS) đều công nhận quyền tự do hàng không trong vùng đặc quyền kinh tế và trên biển cả. Công ước Chicago quy định trên vùng trời phía trên biển cả các quy định liên quan đến hàng không sẽ được ghi nhận trong Công ước này. Nói cách khác quyền tự do hàng không, ít nhất trong lĩnh vực hàng không dân dụng, sẽ được quy định chi tiết trong Công ước. Với 191 quốc gia thành viên, những quy định trên có thể là nguồn duy nhất và đã hình thành quy định tập quán quốc tế.

4. Vùng thông báo bay (Flight Information Region – FIR)

Phụ lục 11 Công ước Chicago về “Dịch vụ không lưu” (Air Traffic Services) quy định về việc thành lập và chức năng của vùng thông báo bay (Flight Information Regions – FIR). Theo Phụ lục này, vùng trời trên thế giới sẽ được chia thành một chuỗi các vùng thông báo bay liên tục, trong đó sẽ cung cấp các dịch vụ không lưu.[20] Trong một số trường hợp, các vùng thông báo bay sẽ bao quát một khu vực đại dương rộng lớn với lưu lượng chuyến bay thấp, trong đó chỉ cung cấp dịch vụ thông báo bay và cảnh báo; trong các vùng thông báo bay khác, phần lớn sẽ là vùng trời kiểm soát trong đó dịch vụ kiểm soát không lưu sẽ được cung cấp bên cạnh dịch vụ thông tin bay và cảnh báo.

Vùng FIR là “một vùng trời được xác định mà trong đó cung cấp dịch vụ thông báo bay và dịch vụ báo động.” Dịch vụ thông tin bay (flight information services) là dịch vụ nhằm cung cấp hướng dẫn và thông tin hữu ích cho việc thực hiện các chuyến bay an toàn và hiệu quả. Dịch vụ báo động (alarming services) nhằm thông tin cho các tổ chức, cơ quan có thẩm quyền liên quan đến việc máy bay cần tìm kiếm và cứu hộ và hỗ trợ cho các tổ chức, cơ quan đó. Mục đích của các dịch vụ không lưu là nhằm ngăn ngừa va chạm máy bay, va chạm giữa máy bay với vật cản, duy trì trật tự luồng hàng không, cung cấp thông tin hữu ích cho vận hành bay an toàn và hỗ trợ tìm kiếm, cứu hộ. Cũng lưu ý rằng vùng FIR chỉ áp dụng với máy bay dân sự mà không áp dụng với máy bay quân sự. Mặc dù vậy, Công ước Chicago cũng quy định các quốc gia khi ban hành các quy định điều chỉnh máy bay công vụ phải xem xét thích đáng đến yêu cầu an toàn hàng không của các máy bay dân sự.

Các quốc gia sẽ tự quyết định trong phần lãnh thổ mà mình có thẩm quyền các phần vùng trời sẽ cung cấp các dịch vụ không lưu nêu trên. Các quốc gia cũng có thể thỏa thuận với nhau để trao quyền cung cấp các dịch vụ đó trên vùng trời quốc gia của mình cho quốc gia khác quản lý. Việc trao quyền cung cấp dịch vụ cho quốc gia khác không có nghĩa là chuyển giao chủ quyền. Phụ lục 11 cũng dự trù trường hợp vùng trời phía trên biển cả (không thuộc chủ quyền của bất kỳ quốc gia nào) và vùng trời phía trên các vùng lãnh thổ đang tranh chấp chủ quyền sẽ được quản lý theo thỏa thuận hàng không khu vực, được sự chấp nhận của Hội đồng Tổ chức Hàng không Dân dụng Quốc tế (International Civil Aviation Organization – ICAO) theo khuyến nghị của Hội nghị Hàng không khu vực (Regional Aviation Meetings. Với quy định như trên cộng với mục đích của các vùng FIR chỉ mang tính chất hỗ trợ an toàn hàng không, có thể thấy việc thành lập các vùng FIR hoàn toàn không có bất kỳ ảnh hưởng hay hệ quả nào đối với chủ quyền hay yêu sách chủ quyền của các quốc gia đối với vùng trời.

Mục 2.9 Phụ lục 11 quy định các nguyên tắc cho việc phân chia vùng FIR. Nguyên tắc chung áp dụng cho tất cả các vùng trời (bao gồm vùng FIR, vùng kiểm soát và khu vực kiểm soát) quy định ỡ Điểm 2.9.1, cụ thể việc phân chia các vùng trời nhằm mục đích cung cấp dịch vụ không lưu sẽ được tiến hành dựa trên bản chất của cấu trúc tuyến hàng không và nhu cầu về tính hiệu quả của dịch vụ hơn là dựa vào đường biên giới quốc gia. Điều này có nghĩa các vùng FIR không nhất thiết phải bám sát vào đường biên giới quốc gia mà có thể chồng lấn lên vùng trời của các quốc gia láng giềng hoặc giữa vùng trời quốc gia và không phận quốc tế. Cơ sở chính để phân chia vùng FIR nên dựa vào đặc điểm của các tuyến hàng không và tính hiệu quả của việc cung cấp các dịch vụ không lưu. Điểm 2.9.2 quy định chi tiết về việc phân chia vùng FIR. Vùng FIR sẽ được phân chia để bao quát toàn bộ cấu trúc tuyến hàng không (the whole of the air route structure) được vùng FIR này cung cấp dịch vụ, bao gồm tất cả các vùng trời bên trong giới hạn vùng FIR, trừ các vùng FIR thượng (upper FIR).

Đối với Việt Nam, bao phủ vùng trời phía trên lãnh thổ Việt Nam hiện nay gồm 03 vùng FIR, cụ thể vùng FIR Hà Nội, vùng FIR Hồ Chí Minh và vùng FIR Sanya. Vùng trời phía trên quần đảo Trường Sa chủ yếu thuộc vùng FIR Hồ Chí Minh, còn vùng trời phía trên quần đảo Hoàng Sa thuộc vùng FIR Sanya. Trong đó vùng FIR Hà Nội do Trung tâm Kiểm soát không lưu Hà Nội (ATCC) quản lý, vùng FIR Hồ Chí Minh do Trung tâm Kiểm soát đường dài Hồ Chí Minh (ACC) quản lý. Hai vùng FIR này do Bộ Giao thông – Vận tải quản lý nhà nước.

Do năng lực của Hàng không Việt Nam sau chiến tranh còn yếu kém, không đáp ứng kịp các tiêu chuẩn của ICAO do đó phải chờ đến năm 1993 Việt Nam mới được ICAO trao lại quyền điều hành vùng FIR Hồ Chí Minh (đổi tên từ vùng FIR Sài Gòn). Năm 1993, tại hội nghị không vận khu vực lần thứ 3 (RAN-3) tại Thái Lan, sau các đợt kiểm tra của ICAO cho thấy từ các nhân viên kỹ thuật, kiểm soát viên không lưu cho đến các phương tiện kỹ thuật của Trung tâm kiểm soát đường dài Hồ chí Minh (ACC HCM- Area Control Center) hoàn toàn đủ năng lực điều hành kiểm soát phần phía Nam vùng Thông báo bay Sài Gòn (tên cũ) và đến ngày 8/12/1994 để Việt Nam chính thức nhận điều hành vùng FIR Hồ Chí Minh.[38] Trước năm 1975, vùng thông báo bay ở phía Nam Việt Nam là vùng FIR Sài Gòn, được thiết lập tại hội nghị liên khu vực Trung Đông- Đông Nam Á họp ở Roma từ năm 1959 đến năm 1973 và tại hội nghị không vận khu vực Châu Á – Thái Bình Dương lần thứ nhất có điều chỉnh lại ranh giới đồng thời thiêt lập mới FIR Hà Nội. Như vậy, vùng thông báo bay Sài Gòn cũ bao gồm từ vĩ tuyến 17 xuống tới 07 vĩ độ Bắc, chiều rộng từ biên giới Việt – Lào, Việt – Cămpuchia ra tới 114 độ kinh tuyến đông, tức là bao gồm cả vùng trời miền Nam Việt Nam và cả vùng trời rộng lớn thuộc Biển Đông. Khi Chính quyền Sài Gòn sụp đổ, giai đoạn này chúng ta chưa tiếp quản và mở cửa hoạt động của vùng thông báo bay Sài gòn nên giao thông hàng không quốc tế giữa Đông -Tây, Nam – Bắc trên biển Đông bị tắc nghẽn. Để giải quyết tắc nghẽn này ICAO đã giao quyền điều hành tạm thời vùng thông báo bay này cho ba Trung tâm kiểm soát đường dài là Hồng Kông, Bangkok, Singapore đảm nhận. Căn cứ cho quyết định này có thể dựa trên Điều 69 Công ước Chicago, theo đó, nếu Hội đồng ICAO cho rằng các sân bay hay cơ sở hạ tầng không lưu, bao gồm cả các dịch vụ khí tượng và radio của một Bên ký kết không đủ để duy trì hoạt động hàng không quốc tế an toàn, thường xuyên, hiệu quả và kinh tế, thì Hội đồng sẽ tham vấn trực tiếp với quốc gia đó và những quốc gia khác chịu ảnh hưởng để tìm biện pháp khác phục và có thể đưa ra khuyến nghị cần thiết. Tuy nhiên khuyến nghị của Hội đồng ICAO không mang tính ràng buộc.

5. Vùng nhận diện phòng không

Theo ICAO, vùng nhận diện phòng không (Air Defence Identification Zone – ADIZ) là “một vùng trời được thiết kế đặc biệt với giới hạn xác định mà trong khu vực đó các máy bay được yêu cầu tuân thủ các thủ tục nhận dạng đặc biệt và/hoặc thủ tục báo cáo đặc biệt bên cạnh các thủ tục liên quan đến việc cung cấp dịch vụ không lưu.” Một định nghĩa khác xác định ADIZ là một khu vực vùng trời phía trên đất liền hoặc biển mà có thể không thuộc chủ quyền của một quốc gia, trong khu vực đó tất cả các máy bay được yêu cầu cung cấp nhận dạng, vị trí và chịu kiểm soát nhằm bảo đảm an ninh quốc gia. Mục đích chính của việc thành lập vùng ADIZ là nhằm xác định kịp thời tất cả các máy bay bay cho các mục đích an ninh trước khi các máy bay này tiến vào vùng trời quốc gia, và qua đó các quốc gia có thể kịp thời phản ứng trong trường hợp cần thiết để bảo đảm an ninh quốc gia. Các máy bay vẫn có quyền tự do hàng không trong vùng ADIZ nhưng nếu không tuân thủ các quy định thủ tục sẽ có thể chịu các biện pháp can thiệp mạnh từ quốc gia xác lập ADIZ, như thẩm vấn, ngăn chặn, buộc hạ cánh hoặc thậm chí bắn hạ.

Cho đến hiện nay có rất ít các quốc gia thành lập vùng ADIZ, chỉ bao gồm Anh, Mỹ, Ấn Độ, Pakistan, Canada, Na Uy, Nhật Bản, Hàn Quốc và gần đây nhất là vào năm 2013 Trung Quốc lập vùng ADIZ trên Biển Hoa Đông, bao phù vùng trời phía trên quần đảo Điếu Ngư/Senkaku đang tranh chấp với Nhật Bản. Các quốc gia có thể có các quy định cụ thể khác nhau cho các vùng ADIZ.