1. Khái niệm bảo hộ công dân

Bảo hộ công dân là hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền bảo vệ quyền và lợi ích cùa công dân nước mình ở nước ngoài, khi các quyền và lợi ích này bị xâm hại ở nước ngoài đó (bảo hộ ngoại giao theo nghĩa hẹp), đồng thời bao gồm cả các hoạt động giúp đỡ về mọi mặt mà nhà nước dành cho công dân cùa nước mình đang ở nước ngoài, kể cả trong trường hợp không có hành vi xâm hại nào tới các công dân của nước này (bảo hộ ngoại giao theo nghĩa rộng).

Bảo hộ công dân có thể bao gồm các hoạt động có tính công vụ như cấp phát hộ chiếu, giấy tờ hành chính hoặc các hoạt động cố tính giúp đỡ, như trợ cấp tài chính cho công dân khi họ gặp khó khăn, phổ biến các thông tin cần thiết cho công dân nước mình tìm hiểu về nước mà họ có dự định tới vì nguyện vọng cá nhân cho đến các hoạt động có tính phức tạp hơn như thăm hỏi lãnh sự công dân bị bắt, bị giam hoặc tiến hành các hoạt động bảo vệ và đảm bảo cho công dân nước mình được hưởng những quyền lọi và lợi ích tối thiểu theo quy định của nước sở tại hoặc luật quốc tế.

Theo một số học giả luật quốc tế, bảo hộ công dân là lĩnh vực mới trong quan hệ quốc tế, vì cho đến trước thế kỷ XVIII, việc bảo hộ công dân ở nước ngoài chưa được đặt ra trong quan hệ quốc tế. Đến thế kỷ xvin, do quan hệ thương mại quốc tế phát triển mạnh mẽ nên nhu cầu về bảo hộ người nước ngoài và tài sản của họ mới xuất hiện trong quan hệ giữa các quốc gia. Hiệp ước Jay 1794 giữa Mỹ và Anh đã mở ra thời kỳ mới trong quan hệ quốc tế - thời kỳ sử dụng cấc cơ quan trọng tài quốc tế như là phương tiện để giải quyết các tranh chấp thường xuyên phát sinh trong quá trình bảo hộ ngoại giao.

Bước sang thế kỷ XIX, thương mại quốc tế và cách mạng khoa học kỹ thuật có bước phát triển đột biến. Giao lưu giữa các thể nhân, pháp nhân của các quốc gia tăng lên đáng kể. Bảo hộ ngoại giao trở thành công cụ của các nước mạnh ở châu Âu thường sử dụng để can thiệp vào công việc nội bộ của quốc gia khác ở châu Mỹ La tinh, châu Phi. Trong giai đoạn cuối thế kỷ XIX, đầu thế kỷ XX, bảo hộ công dân ngày càng đóng vai trò quan trọng trong quan hệ giữa các quốc gia, đặc biệt giữa các nước châu Âu với các nước châu Phi - Mỹ La tinh. Trong nhiều trường hợp bảo hộ công dân đã dẫn đến can thiệp bằng vũ lực để giải quyết vấh đề tranh chấp. Hàng loạt cơ quan trọng tài quốc tế ra đời theo điều ước quốc tế song phương trong khoảng thời gian cuối thế kỷ XIX, đầu thế kỷ XX.

Sau Chiến tranh thế giới lần thứ I, cộng đồng quốc tế đã đưa vấn đề pháp điển hoá luật quốc tế, trong đó có các quy phạm về bảo hộ ngoại giao ra bàn hội nghị quốc tế tại Lahaye, bắt đầứ từ ngày 13/3/1930. Tuy nhiên, Hội nghị đã không đi tới thành công. Vì vậy, ván đề bảo hộ ngoại giao chủ yếu được điều chỉnh tại các điều ước quốc tế song phương có liên quan và các tập quán quốc tế được hình thành và áp dụng rộng rãi trong lĩnh vực này.

2. Thẩm quyền bảo hộ công dân

Dựa trên cơ sở cơ cấu tổ chức, chức năng và phạm vi hoạt động của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền bảo hộ công dân, có thể chia các cơ quan này ra hai loại:

- Cơ quan có thẩm quyền trong nước;

- Cơ quan có thẩm quyền ở nước ngoài.

2.1 Hoạt động bảo hộ công dân của các cơ quan có thẩm quyền ở trong nước

Việc quy định cơ quan nhà nước nào có thẩm quyền bảo hộ công dân là hoàn toàn do luật quốc gia của nước hữu quan quy định. Hầu hết các quốc gia đều giao nhiêm vụ theo dõi, thực hiện bảo hộ công dân cho bộ ngoại giao. Bộ ngoại giao là cơ quan giám sát các hoạt động bảo hộ công dân của các cơ quan đại diện của nước mình ở nước ngoài đồng thời lầ cơ quan trực tiếp thực hiện các biện pháp nhằm đảm bảo việc sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành các quy định pháp luật mới về bảo hộ ngoại giao, đảm bảo việc bảo hộ ngoại giao luôn được thực hiện cố hiệu quả.

Bộ ngoại giao chịu trách nhiệm trước chính phủ về các hoạt động bảo hộ công dân ở trong nước cũng như ngoài nước. Trong trường hợp vấn đề bảo hộ ngoại giao cần giải quyết có liên quan tới các bộ, các ngành khác trong chính phủ thì bộ ngoại giao có trách nhiệm phối hợp hoạt động với các bộ, ngành có liên quan để giải quyết và báo cáo lại quốc hội.

Ngoài ra, trong thực tiễn hoật động bảo hộ công dân, có quốc gia quy định thẩm quyền này không chỉ thuộc về bộ ngoại giao mà còn thuộc về các cơ quan đặc trách khác nhau của nước mình hoặc vào các thời điểm khác nhau, thẩm quyền bảo hộ công dân nước ngoài lại do các cơ quan khác nhau thực hiện. Như theo Luật cơ bản của đặc khu hành chính Hồng Kông - Trung Quốc, Cục nhập cư của đặc khu Hồng Kông là cơ quan chức năng có thẩm quyền đầu tiên và rộng nhất về bảo hộ công dân, là cơ quan chính ở đặc khu phối hợp với các cơ quan đại diện Trung Quốc ở nước ngoài thực hiện công tác bảo hộ công dân.

2.2 Cơ quan có thẩm quyền bảo hộ công dân ở nước ngoài

Theo nguyên tắc chung, thẩm quyền bảo hộ công dân nước mình ở nước ngoài thuộc về các cơ quan đại diện ngoại giao - lãnh sự của nước cử đại diện tại nước nhận đại diên. Việc bảo hộ công dân do các cơ quan đại diên thực hiện được ghi nhận trong các Công ước Viên 1961 về quan hệ ngoại giao, Công ước Viên 1963 về quan hệ lãnh sự.

Các cơ quan đại diện này của các nước đều thực hiện chức năng và thẩm quyền bảo hộ công dân. Canada có 278 cơ quan đại diên ngoại giao - lãnh sự, Mỹ có 257 cơ quan đại diên, Liên hiệp Vương quốc Anh và Bắc Alien có 200 cơ quan đại diên ở nước ngoài.

Khi tiến hành các hoạt động bảo hộ công dân, các cơ quan chức năng có thẩm quyền phải dựa trên cơ sở pháp lý là các văn bản pháp luật quốc gia về bảo hộ công dân và các điều ước quốc tế hữu quan về bảo hộ công dân.

Nhìn chung, hoạt động bảo hộ công dân ở nước ngoài chủ yếu do cơ quan đại diện của nhà nước trong quan hệ đối ngoại ở nước ngoài thực hiện. Nếu xét về công việc cụ thể thì cán bộ, nhân viên lãnh sự là người trực tiếp thi hành các hoạt động bảo hộ, từ những công việc không gây ảnh hưởng đến nước khác như cấp các giấy tờ hành chính cho đến công việc phức tạp và có ảnh hưởng trực tiếp tới các quốc gia khác, như bảo hộ và giúp đỡ công dân nước mình trước hành vi vi phạm pháp luật quốc tế của nước sở tại, bảo vê quyền và lợi ích của công dân trước hành vi xâm hại của nước ngoài khác.

3. Các biện pháp bảo hộ công dân

Trong quá trình thực hiện bảo hộ công dân, các nước có thể thực hiện nhiều biện pháp bảo hộ đa dạng khác nhau, từ các biện pháp đơn giản có tính hành chính như cấp hộ chiếu, visa xuất cảnh cho tối các biện pháp bảo hộ phức tạp và có ảnh hưởng tới quan hệ ngoại giao giữa các nước hữu quan, như đưa vụ việc ra toà án quốc tế hoặc sử dụng các biện pháp có tính chất "răn đe" để bảo hộ công dân.

Việc bảo hộ ngoại giao được tiến hành ở mức độ nào và áp dụng các biện pháp bảo hộ gì phụ thuộc vào nhiểu yếu tố như quyền lợi nào bị vi phạm, mức độ vỉ phạm, thái độ của nước sở tại, khả năng ảnh hưởng tới quan hê quốc tế, bối cảnh quốc tế... Nước thực hiện các hoạt động bảo hộ, tùy theo mức độ của vấh đề và quyền lợi, lợi ích cùa mình có thể áp dụng tuần tự hoặc đồng thời hoặc lựa chọn các biện pháp bảo hộ cần thiết theo sự đắnh giá của mình.

Biện pháp ngoại giao thường được coi là biện pháp đầu tiên để thực hiện bảo hộ công dân. Cơ sở pháp lý cùa biện pháp này là nguyên tắc giải quyết hoà bình các tranh chấp quốc tế. Biện pháp ngoại giao được thực hiện để bảo hộ công dân có thể thông qua trung gian hoà giải, thương lượng hoặc đàm phán trực tiếp. Bên cạnh biện pháp ngoại giao, các quốc gia còn sử dụng các biện pháp trừng phạt kinh tế hoặc trừng phạt về ngoại giao đối với nước vi phạm như thực hiện chiến dịch bao vây, cán vân, rút cơ quan đại diện ngoại giao và toàn bộ cán bộ của cơ quan về nước hoặc có thể đưa ra toà án quốc tế yêu cầu giải quyết.

Mặc dù các biện pháp bảo hộ rất đa dạng và phong phú nhưng phạm vi các biện pháp bảo hộ được sử dụng vẫn phải chịu sự điếu chỉnh và giới hạn của luật quốc tế. Ví dụ, ttong điều ước quốc tế có thể quy định, khi có sự vi phạm pháp luật thì biện pháp bảo hộ ngoại giao duy nhất được sử dụng là biện pháp trọng tài xét xử. Với trường hợp không có điều ước quốc tế thì cộng đồng quốc tế có thể hạn chế biện pháp bảo hộ bằng các tập quán quốc tế hiên hành. Giói hạn quan trọng nhất trong việc sử dụng biện pháp bảo hộ là không được sử dụng vũ lực trong bảo hộ ngoại giao. Mặc dù vậy, trong thực tế quan hệ giữa các riước, một số quốc gia lại cho rằng, việc sử dụng vũ lực là quyền của mình khi các biện pháp 'hoà bình khác đã được sử dụng hết mà không mang lại kết quả khả quan trong tiến hành bảo hộ công dân nước mình. Các quốc gia theo quan điểm này đã biện hộ cho cách bảo hộ bằng vũ lực, coi việc sử dụng vũ lực trong bảo hộ công dân như là biện pháp cuối cùng nên đã gây nhiều mâu thuẫn và xung đột đáng tiếc trong quan hệ giữa các nước hữu quan, làm mất uy tín của quốc gia thực hiện bảo hộ ngoại giao bằng vũ lực. Mặt khác, thực tiễn bảo hộ ngoại giao cũng cần phải chú ý tới mục đích thực sự của hoạt động này và không thể dùng bảo hộ công dân là nguyên cớ phục vụ cho ý đồ và mục đích chính trị của quốc gia bảo hộ, làm ảnh hưởng tới quan hệ của các bên liên quan vấ hình ảnh của quốc gia trên chính trường quốc tế.

Luật Minh Khuê (sưu tầm & biên tập)