Điều kiện để áp dụng biện pháp tự vệ trong phòng vệ thương mại? Trình tự, thủ tục áp dụng biện pháp tự vệ?

1. Biện pháp tự vệ là gì?

Biện pháp tự vệ trong thương mại quốc tế là việc tạm thời hạn chế nhập khẩu đối với một hoặc một số hàng hoá khi việc nhập khẩu chúng tăng nhanh gây ra hoặc đe doạ gây ra thiệt hại nghiêm trọng cho ngành sản xuất trong nước. Biện pháp tự vệ chỉ được áp dụng đối với hàng hoá, không được áp dụng đối với dịch vụ, đầu tư hay sở hữu trí tuệ. Mỗi nước nhập khẩu là thành viên của WTO đều có quyền áp dụng biện pháp tự vệ, nhưng khi áp dụng thì họ phải đảm bảo tuân theo các quy định của WTO về điều kiện, thủ tục, cách thức áp dụng biện pháp tự vệ. Chính vì vậy, các doanh nghiệp cần chú ý đến biện pháp này để yêu cầu Chính phủ sử dụng nhằm bảo vệ lợi ích của mình trước hàng hoá nhập khẩu của nước ngoài khi cần thiết.

2. Tổng quan về biện pháp tự vệ trong phòng vệ thương mại

Khác với hai biện pháp chống bán phá giá và chống trợ cấp, biện pháp tự vệ thường được nói đến như một công cụ bảo vệ ngành sản xuất hàng hóa tương tự hoặc cạnh tranh trực tiếp trong nước trong trường hợp khẩn cấp nhằm hạn chế những tác động không thuận lợi gây thiệt hại nghiêm trọng cho sản xuất trong nước do tình trạng gia tăng bất thường của hàng hóa nhập khẩu.

Như vậy, biện pháp tự vệ có thể được áp dụng kể cả khi các đối tác thương mại thực hiện kinh doanh một cách chính đáng, không có tình trạng bán phá giá hoặc trợ cấp. Chính vì vậy, biện pháp tự vệ được áp dụng một cách khắt khe hơn so với hai biện pháp còn lại. Nếu như yêu cầu về điều kiện để áp dụng biện pháp chống phá giá và chống trợ cấp chỉ dừng lại ở mức cơ quan điều tra phải chứng minh có tình trạng bán phá giá hay trợ cấp và việc bán phá giá hoặc trợ cấp đó gây thiệt hại “đáng kể” cho ngành sản xuất hàng hóa tương tự trong nước thì trong các cuộc điều tra để áp dụng biện pháp tự vệ, cơ quan điều tra phải chứng minh được tình trạng thiệt hại “nghiêm trọng” mà ngành sản xuất hàng hóa “tương tự hoặc cạnh tranh trực tiếp” trong nước phải hứng chịu do việc gia tăng “bất thường” của luồng hàng hóa nhập khẩu.

Điều XIX của Hiệp định chung về Thuế quan và Thương mại cho phép một thành viên GATT áp dụng biện pháp tự vệ để bảo vệ ngành công nghiệp nội địa khỏi sự gia tăng đột biến của bất kỳ sản phẩm nhập khẩu nào mà gây ra hoặc đe dọa gây ra tổn hại nghiêm trọng cho ngành công nghiệp đó.
Hiệp định là một bước đột phá mới trong việc hình thành một lệnh cấm đối với các biện pháp “vùng xám”, và đưa ra “điều khoản hoàng hôn” đối với các hành động tự vệ. Hiệp định quy định rằng một thành viên sẽ không yêu cầu, áp dụng hoặc duy trì bất kỳ hạn chế xuất khẩu tự nguyện, thỏa thuận phân chia thị trường, hoặc bất kỳ biện pháp tương tự nào khác đối với việc xuất khẩu hoặc nhập khẩu. Bất cứ biện pháp nào như vậy có hiệu lực tại vào thời điểm thông qua Hiệp định này phải  được thực hiện phù hợp với Hiệp định hoặc từng bước loại bỏ trong vòng 4 năm sau khi hiệp định WTO có hiệu lực. Một ngoại lệ đối với một biện pháp cụ thể áp dụng với mỗi thành viên nhập khẩu, tùy thuộc vào thỏa thuân chung với thành viên có liên quan trực tiếp và thời gian thực hiện sẽ là ngày 31 tháng 12 năm 1999.
Tất cả các biện pháp tự vệ áp dụng theo quy định  tại Điều XIX  GATT 1947 sẽ phải chấm dứt không muộn hơn 8 năm sau khi áp dụng lần đầu tiên hoặc 5 năm sau ngày hiệp định WTO có hiệu lực, tùy thuộc hiệp định nào đến sau.
Hiệp định đặt ra những yêu cầu đối với việc điều tra tự về, bao gồm việc thông báo công khai các phiên thẩm vấn và các biện pháp thích hợp để các bên có liên quan có thể đưa chứng cứ, bao gồm cả việc xem xét xem việc áp dụng biện pháp này có phù hợp với lợi ích chung không. Trong trường hợp khẩn cấp có thể áp dụng biện pháp tự vệ tạm thời dựa trên phán quyết sơ bộ về tổn hại nghiêm trọng.Thời gian áp dụng biện pháp tự vệ tạm thời sẽ không được vượt quá 200 ngày.

3. Tại sao biện pháp tự vệ được thừa nhận trong WTO?

Biện pháp tự vệ trong thương mại quốc tế được sử dụng để “đối phó” với hành vi thương mại hoàn toàn bình thường (không có hành vi vi phạm pháp luật hay cạnh tranh không lành mạnh) nên về hình thức, các biện pháp tự vệ được coi là đi ngược lại chính sách tự do hoá thương mại của WTO. Tuy vậy, đây là biện pháp được thừa nhận trong khuôn khổ WTO với các điều kiện chặt chẽ để tránh bị lạm dụng. Lý do là trong hoàn cảnh buộc phải mở cửa thị trường và tự do hoá thương mại theo các cam kết WTO, các biện pháp tự vệ chính là “van an toàn” mà hầu hết các nước nhập khẩu là thành viên WTO đều mong muốn thực hiện khi thấy cần thiết. Với chiếc van này, nước nhập khẩu có thể ngăn chặn tạm thời luồng nhập khẩu hàng hoá để giúp ngành sản xuất nội địa của mình tránh những đổ vỡ trong một số trường hợp khó khăn.

Tuy nhiên, biện pháp tự vệ không phải là công cụ “miễn phí”. Biện pháp tự vệ được thừa nhận trong thương mại quốc tế nhưng lại đi ngược lại mục tiêu “tự do hoá thương mại”, biện pháp tự vệ là một công cụ phải trả tiền. Điều đó có nghĩa là các nước được phép áp dụng nó bảo vệ ngành sản xuất trong nước của mình nhưng phải “trả giá” cho những thiệt hại gây ra cho các nhà sản xuất nước ngoài như một hình thức cân bằng cam kết thương mại với nước khác trong trường hợp kết quả điều tra kết luận việc nước nhập khẩu áp dụng biện pháp tự vệ là quá mức cần thiết và không có cơ sở. Cụ thể, nước áp dụng biện pháp tự vệ phải bồi thường thương mại cho các nước có hàng hoá bị áp dụng biện pháp tự vệ theo các điều kiện nhất định. Nếu nước này không tuân thủ, WTO cho phép các nước liên quan được áp dụng biện pháp trả đũa.

4. Điều kiện để áp dụng biện pháp tự vệ

Một nước nhập khẩu chỉ có thể áp dụng biện pháp tự vệ sau khi đã tiến hành điều tra và chứng minh được sự tồn tại đồng thời các điều kiện sau:

Thứ nhất: Hàng hoá liên quan được nhập khẩu tăng đột biến về số lượng

Điều kiện chung: Việc tăng đột biến lượng nhập khẩu gây thiệt hại nói trên phải là hiện tượng mà nước nhập khẩu không thể lường trước được khi đưa ra cam kết trong khuôn khổ WTO. Song song với các điều kiện chung này, một số nước khi gia nhập WTO phải đưa ra những cam kết riêng liên quan đến biện pháp tự vệ. Trường hợp của Việt Nam không có ràng buộc hay bảo lưu nào lớn về các biện pháp tự vệ này, do đó, việc áp dụng biện pháp tự vệ ở Việt Nam đối với hàng hoá nước ngoài nếu có sẽ tuân thủ đầy đủ các quy định của WTO về vấn đề này.

Như vậy, khi nào hàng hoá nhập khẩu được coi là tăng đột biến đến mức có thể áp dụng biện pháp tự vệ? Đây là một câu hỏi đặt ra đầu tiên đối với nước nhập khẩu trước khi quyết định có áp dụng biện pháp tự vệ hay không đối với một mặt hàng nhất định. Để áp dụng biện pháp tự vệ, sự gia tăng về số lượng của hàng hoá phải đáp ứng các điều kiện sau:

- Sự gia tăng này là gia tăng tuyệt đối (ví dụ, số lượng hàng hoá nhập khẩu tăng gấp 2, 3 lần) hoặc tương đối so với sản xuất trong nước (ví dụ, lượng hàng nhập khẩu dường như không tăng, nhưng cùng thời điểm đó lượng hàng sản xuất trong nước lại giảm mạnh).

- Sự gia tăng về số lượng phải mang tính đột biến (diễn ra đột ngột, nhanh và tức thời).

Cũng cần lưu ý ở đây rằng, theo các điều kiện chung thì sự gia tăng nhập khẩu này phải thuộc diện không dự đoán được vào thời điểm nước nhập khẩu đàm phán tham gia Hiệp định về áp dụng biện pháp tự vệ.

Tuy nhiên, cần lưu ý là sự gia tăng về giá trị nhập khẩu không phải là yếu tố bắt buộc để điều tra trong vụ việc tự vệ (ví như Vụ Giầy dép của Achentina). Sự gia tăng lượng nhập khẩu cần được xem xét theo diễn tiến trong suốt quá trình điều tra chứ không chỉ đơn thuần là so sánh lượng nhập khẩu thời điểm đầu và cuối của cuộc điều tra; sự thay đổi về xu hướng thời trang và ảnh hưởng của nó đến cạnh tranh được xem là việc không thể dự đoán trước bởi các nhà đàm phán (vụ Mũ lông – Hoa Kỳ).

Thứ hai: Ngành sản xuất sản phẩm tương tự hoặc cạnh tranh trực tiếp với hàng hoá đó bị thiệt hại hoặc đe doạ thiệt hại nghiêm trọng

Một trong các điều kiện để có thể áp dụng biện pháp tự vệ là phải điều tra chứng minh được rằng ngành sản xuất nội địa phải chịu thiệt hại nghiêm trọng từ việc hàng nhập khẩu tăng ồ ạt. Cụ thể là, về hình thức, các thiệt hại này có thể tồn tại dưới hai dạng: thiệt hại thực tế hoặc nguy cơ thiệt hại (nguy cơ này là rất gần); về mức độ, các thiệt hại này phải ở mức nghiêm trọng (tức là ở mức cao hơn so với thiệt hại đáng kể trong trường hợp các vụ kiện chống bán phá giá, chống trợ cấp). Về phương pháp, các thiệt hại thực thế được xem xét trên cơ sở phân tích tất cả các yếu tố liên quan đến thực trạng của ngành sản xuất nội địa (ví dụ tỉ lệ và mức tăng lượng nhập khẩu, thị phần của sản phẩm nhập khẩu, thay đổi về doanh số, sản lượng, năng suất, nhân công…)

Trong cuộc điều tra để áp dụng biện pháp tự vệ, việc chứng minh thiệt hại nghiêm trọng chủ yếu thuộc trách nhiệm của ngành sản xuất nội địa liên quan. Vì vậy, để đạt được mục tiêu của mình, ngành sản xuất nội địa cần có sự chuẩn bị kỹ về các số liệu, tập hợp trong một thời gian tương đối dài để có đủ dữ liệu để chứng minh.

Thứ ba: Có mối quan hệ nhân quả giữa hiện tượng nhập khẩu tăng đột biến và thiệt hại hoặc đe doạ thiệt hại gây ra nói trên.

Đề xác định được mối quan hệ nhân quả giữa hiện tượng nhập khẩu tăng đột biến và thiệt hại hoặc đe doạ gây thiệt hại, nước nhập khẩu cần phải xác định được ngành sản xuất liên quan. Ngành sản xuất nội địa liên quan trong vụ việc tự vệ là ngành sản xuất sản phẩm tương tự hoặc cạnh tranh trực tiếp với sản phẩm nhập khẩu bị điều tra (rộng hơn khái niệm ngành sản xuất sản phẩm tương tự nội địa trong các vụ điều tra chống bán phá giá hay chống trợ cấp). Sản phẩm tương tự được hiểu là sản phẩm giống hệt hoặc nếu không có sản phẩm giống hệt thì là sản phẩm tương đồng về tính chất, thành phần, chất lượng và mục đích sử dụng cuối cùng. Sản phẩm cạnh tranh trực tiếp là sản phẩm có thể thay thế sản phẩm nhập khẩu bị điều tra ở một mức độ nhất định và trong các điều kiện của thị trường nước nhập khẩu. Để xác định được sản phẩm nào là sản phẩm cạnh tranh trực tiếp hoặc sản phẩm tương tự, chúng ta cần căn cứ vào một số yếu tố sau:

- Hai loại sản phẩm có tác động khác nhau đến sức khoẻ con người khó có thể coi là sản phẩm tương tự (vụ các quy định đối với chất Amiăng và sản phẩm có chứa Amiăng – EC).

- Khi xem xét tính chất có thể thay thế nhau của các sản phẩm tương tự cần lưu ý đến cả cách thức các sản phẩm này được quảng cáo và tiêu thụ/sử dụng (vụ thuế đối với đồ uống có cồn - Nhật Bản).

- Những sản phẩm có dây chuyền sản xuất tương tự nhau hoặc được sản xuất bởi các chủ thể có cùng lợi ích kinh tế không nhất thiết là sản phẩm tương tự (vụ Đèn của Hoa Kỳ)

5. Trình tự, thủ tục áp dụng biện pháp tự vệ

a. Trình tự, thủ tục

Khác với các vụ kiện chống bán phá giá hay chống trợ cấp, WTO không có nhiều quy định chi tiết về trình tự, thủ tục kiện áp dụng biện pháp tự vệ. Tuy nhiên, Hiệp định về biện pháp tự vệ của WTO có đưa ra một số nguyên tắc cơ bản mà các nước thành viên phải tuân thủ như:

Thứ nhất, đảm bảo tính minh bạch (Quyết định khởi xướng vụ điều tra tự vệ phải được thông báo công khai; Báo cáo kết luận điều tra phải được công khai vào cuối cuộc điều tra…

Thứ hai, đảm bảo quyền tố tụng của các bên, các bên liên quan phải được bảo đảm về cơ hội trình bày các chứng cứ, lập luận của mình và trả lời các chứng cứ, lập luận của đối phương.

Thứ ba, phải đảm bảo bí mật thông tin, đối với thông tin có bản chất là mật hoặc được các bên trình với tính chất là thông tin mật không thể được công khai nếu không có sự đồng ý của bên đã trình thông tin.

Thứ tư, các điều kiện về biện pháp tạm thời phải là biện pháp tăng thuế và nếu kết luận cuối cùng của vụ việc là phủ định thì khoản chênh lệch do tăng thuế phải được hoàn trả lại cho bên đã nộp; không được kéo dài quá 200 ngày… Trên thực tế, một vụ điều tra áp dụng biện pháp tự vệ thường theo trình tự sau đây:

Bước 1: Đơn yêu cầu áp dụng biện pháp tự vệ của ngành sản xuất nội địa nước nhập khẩu.

Bước 2: Khởi xướng vụ điều tra

Bước 3: Điều tra và công bố kết quả điều tra về các yếu tố như: tình hình nhập khẩu; tình hình thiệt hại; mối quan hệ giữa việc nhập khẩu và thiệt hại.

Bước 4: Ra quyết định áp dụng hoặc không áp dụng biện pháp tự vệ.

Mặc dù việc điều tra và áp dụng các biện pháp tự vệ có nhiều yếu tố giống trình tự tố tụng tư pháp (một vụ kiện tại toà án), nhưng bản chất thực tế của nó lại là một thủ tục hành chính, do một cơ quan hành chính nước nhập khẩu tiến hành để xử lý một tranh chấp thương mại giữa các nhà xuất khẩu nước ngoài  (về nguyên tắc là từ tất cả các nước đang xuất khẩu hàng hoá liên quan vào nước nhập khẩu) và ngành sản xuất nội địa liên quan của nước nhập khẩu. Việc này được thực hiện trong khuôn khổ pháp luật nội địa các nước nhập khẩu và về nguyên tắc không phải là công việc giữa các Chính phủ (Chính phủ các nước xuất khẩu và chính phủ nước nhập khẩu).

b. Thi hành quyết định áp dụng hoặc không áp dụng biện pháp tự vệ

- Khi kết quả điều tra cho phép nước nhập khẩu được áp dụng biện pháp tự vệ thì nước nhập khẩu sẽ chính thức được áp dụng biện pháp tự vệ. Các biện pháp tự vệ này phải thoả mãn các điều kiện sau đây:

+ Về hình thức tự vệ, WTO không có quy định ràng buộc về loại biện pháp tự vệ được áp dụng. Trên thực tế, các nước nhập khẩu thường áp dụng biện pháp hạn chế lượng nhập khẩu (hạn ngạch) hoặc tăng thuế nhập khẩu đối với hàng hoá liên quan.

+ Về mức độ tự vệ, các nước chỉ có thể áp dụng biện pháp tự vệ ở mức cần thiết đủ để ngăn chặn hoặc bù đắp các thiệt hại và tạo điều kiện để ngành sản xuất nội địa điều chỉnh.  Nước nhập khẩu không nhất thiết phải có giải trình cụ thể và rõ ràng về việc tại sao biện pháp tự vệ đó được lựa chọn (về phạm vi, loại, mức độ) là cần thiết để ngăn chặn hoặc bù đắp các thiệt hại để ngành sản xuất nội địa tự điều chỉnh. Trường hợp một biện pháp tự vệ được áp dụng mà không tuân thủ các ba điều kiện về hình thức tự vệ, mức độ tự vệ và thời gian tự vệ sẽ đương nhiên bị coi là “vượt quá mức cần thiết”.

+ Thời gian tự vệ, có thể gia hạn biện pháp tự vệ, nhưng nước nhập khẩu phải chứng minh được rằng việc gia hạn là cần thiết để ngăn chặn thiệt hại và rằng ngành sản xuất liên quan đang tiến hành tự điều chỉnh. Tổng cộng thời gian áp dụng và thời gian gia hạn không được quá 8 năm.

Biện pháp tự vệ phải được áp dụng theo cách không phân biệt đối xử về xuất xứ hàng hoá nhập khẩu liên quan. Như vậy, khác với biện pháp chống bán phá giá và biện pháp chống trợ cấp (chỉ áp dụng đối với nhà xuất khẩu từ một hoặc một số nước nhất định bị điều tra) thì biện pháp tự vệ được áp dụng cho tất cả các nhà sản xuất có hàng hoá nhập khẩu vào nước áp dụng biện pháp tự vệ. Trường hợp biện pháp tự vệ là hạn ngạch, nước nhập khẩu cần tiến hành thoả thuận với các nước xuất khẩu, chủ yếu về việc phân định hạn ngạch. Nếu không thoả thuận được thì việc phân bổ hạn ngạch sẽ được thực hiện trên cơ sở thị phần tương ứng của từng nước xuất khẩu trong giai đoạn trước đó.

- Trường hợp kết quả điều tra kết luận nước nhập khẩu không được áp dụng biện pháp tự vệ trong trường hợp này thì sẽ nảy sinh vấn đề bồi thường thiệt hại. WTO quy định nước nhập khẩu áp dụng biện pháp tự vệ phải bồi thường tổn thất thương mại cho các nước xuất khẩu liên quan (thường là việc nước nhập khẩu tự nguyện giảm thuế nhập khẩu cho một số nhóm hàng hoá khác đến từ nước xuất khẩu đó). Nước nhập khẩu áp dụng biện pháp tự vệ sẽ phải tiến hành thương lượng với các nước xuất khẩu về biện pháp đền bù thương mại thoả đáng. Trường hợp không đạt được thoả thuận thì nước xuất khẩu liên quan có thể áp dụng biện pháp trả đũa (thường là rút lại những nghĩa vụ trong WTO, bao gồm cả việc rút lại những nhượng bộ về thuế quan - tức là từ chối giảm thuế theo cam kết với WTO đối với nước áp dụng biện pháp tự vệ). Tuy nhiên, việc trả đũa không thể được thực hiện trong 3 năm đầu kể từ khi biện pháp tự vệ được áp dụng (nếu biện pháp áp dụng tuân thủ đầy đủ các quy định của WTO và thiệt hại nghiêm trọng là thiệt hại thực tế).