1. Quy phạm là gì?
Quy phạm là những quy định, quy tắc xử sự chung do một cộng đồng tạo ra (quy phạm xã hội) hay do nhà nước ban hành (quy phạm pháp luật) để duy trì và quản lý trật tự xã hội, là những quy tắc xử sự chung nhằm điều chỉnh mối quan hệ giữa con người với nhau trong một phạm vi cộng đồng nhất định.
Đặc điểm của quy phạm pháp luật:
Các văn bản quy phạm pháp luật thường có những đặc điểm như:
– Được cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành.
– Nội dung thường chứa những quy tắc xử sự chung, mang tính bắt buộc cho cộng đồng.
– Khi có những sự kiện phát pháp lý phát sinh trong đời sống thì những văn bản quy phạm pháp luật sẽ được áp dụng để điều chỉnh.
– Tên gọi, nội dung, trình tự ban hành đều được quy định cụ thể.
2. Bản chất của hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật
1. Kiểm tra văn bản QPPL là một nhiệm vụ phức tạp, mang tính chuyên môn, nghiệp vụ cao, được thực hiện thường xuyên, kịp thời nhằm phát hiện những nội dung trái pháp luật để xử lý bằng các hình thức: đình chỉ việc thi hành, bãi bỏ văn bản sai trái, đính chính văn bản nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản. Trong “vòng đời” của văn bản, có nhiều hoạt động kiểm soát tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản, được thực hiện ở các khâu đoạn của chu trình xây dựng, ban hành và tổ chức thi hành pháp luật, với thẩm quyền, phương thức, nội dung thực hiện khác nhau, trong đó quan trọng phải kể đến là thẩm định, thẩm tra, giám sát, kiểm tra và rà soát văn bản.
2. Về bản chất, kiểm tra văn bản là hoạt động của cơ quan có thẩm quyền thực hiện việc xem xét, đánh giá và kết luận về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản sau khi ban hành (hậu kiểm văn bản) nhằm phát hiện, đình chỉ việc thi hành, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản trái pháp luật. Kiểm tra văn bản có thể được xem là hoạt động bảo vệ Hiến pháp có tính đặc thù (trong đó sự khác biệt cơ bản so với các hoạt động thẩm tra, giám sát văn bản thể hiện ở chỗ, kiểm tra văn bản được thực hiện bởi các cơ quan, người có thẩm quyền trong nội bộ hệ thống cơ quan hành chính nhà nước để xem xét tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của các văn bản từ cấp Bộ trưởng trở xuống sau khi văn bản đã được ban hành).
Cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra văn bản bao gồm: Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, UBND, Chủ tịch UBND cấp tỉnh và cấp huyện. Đối tượng của hoạt động kiểm tra văn bản là văn bản QPPL của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, HĐND và UBND các cấp. Hoạt động kiểm tra văn bản được thực hiện kết hợp giữa việc tự kiểm tra văn bản của cơ quan, người ban hành văn bản với việc kiểm tra văn bản của cơ quan, người có thẩm quyền.
Hoạt động kiểm tra văn bản cần được xem xét, đánh giá với tư cách là một công đoạn của “chuỗi” các hoạt động kiểm soát tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản trong chu trình xây dựng, ban hành, tổ chức thực hiện, bảo đảm hiệu lực và hiệu quả thi hành của toàn bộ hệ thống pháp luật, gắn với yêu cầu phát triển kinh tế, xã hội của đất nước. Hoạt động kiểm tra văn bản có vai trò, ý nghĩa trực tiếp là bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản sau khi ban hành, đồng thời có tác động mạnh mẽ trở lại hoạt động
Theo quy định của khoản 1 Điều 103 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP thì văn bản phải được kiểm tra, xử lý bao gồm: Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; Thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; Nghị quyết của Hội đồng nhân dân, quyết định của Ủy ban nhân dân.
Ngoài ra, văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng không được ban hành bằng hình thức văn bản quy phạm pháp luật; văn bản có chứa quy phạm pháp luật hoặc có thể thức như văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan, người không có thẩm quyền ban hành cũng là đối tượng của hoạt động kiểm tra văn bản.
Ví dụ: Công văn, thông báo, văn bản hành chính khác của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ có chứa quy phạm pháp luật; các quyết định, công văn, thông báo, các văn bản hành chính khác do Thủ trưởng các cơ quan chuyên môn của bộ, cơ quan ngang bộ ban hành có chứa quy phạm pháp luật; công văn, thông báo, văn bản hành chính khác của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân ban hành có chứa quy phạm pháp luật.
Như vậy, so với quy định tại Nghị định số 40/2016/NĐ-CP, Nghị định số 34 không quy định đối tượng kiểm tra là "Thông tư liên tịch giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ", "Chỉ Thị" của UBND các cấp cho phù hợp với với quy định tại Điều 4 Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 (hệ thống văn bản QPPL có sự thay đổi so với quy định tại Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008, vì vậy, đối tượng của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL cũng có sự thay đổi, cần sửa đổi, bổ sung cho phù hợp).
3. Văn bản chứ quy phạm được kiểm tra
Theo quy định tại Điều 126 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP, văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng không được ban hành bằng hình thức văn bản quy phạm pháp luật; văn bản có chứa quy phạm pháp luật hoặc có thể thức như văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan, người không có thẩm quyền ban hành.được tiến hành khi nhận được yêu cầu, kiến nghị của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Văn bản được kiểm tra gồm:
- Văn bản của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ có chứa quy phạm pháp luật nhưng không được ban hành bằng hình thức thông tư; văn bản của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt có chứa quy phạm pháp luật nhưng không được ban hành bằng hình thức nghị quyết của Hội đồng nhân dân, quyết định của Ủy ban nhân dân;
- Văn bản có chứa quy phạm pháp luật hoặc văn bản có thể thức như văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan, người không có thẩm quyền ban hành.
4. Trách nhiệm xử lý văn bản
Theo quy định tại Điều 127 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch Hội đồng nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân có trách nhiệm xem xét, xử lý văn bản có chứa quy phạm pháp luật khi nhận được kết luận của cơ quan, người có thẩm quyền.
5. Thẩm quyền và thủ tục kiểm tra, xử lý
Theo quy định tại Điều 128 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP thì thẩm quyền, thủ tục kiểm tra xử lý được quy định cụ thể như sau:
a) Thẩm quyền:
i) Bộ trưởng Bộ Tư pháp thực hiện kiểm tra, xử lý văn bản có chứa quy phạm pháp luật do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ban hành; văn bản có chứa quy phạm pháp luật hoặc có thể thức như văn bản quy phạm pháp luật do Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Chủ tịch Ủy ban nhân dân ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, Thủ trưởng các đơn vị trực thuộc bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ban hành.
Cục trưởng Cục kiểm tra văn bản giúp Bộ trưởng Bộ Tư pháp kiểm tra, xử lý văn bản nêu trên;
ii) Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ kiểm tra, xử lý đối với các văn bản có chứa quy phạm pháp luật do Bộ trưởng Bộ Tư pháp ban hành, văn bản văn bản có chứa quy phạm pháp luật hoặc có thể thức như văn bản quy phạm pháp luật do Thủ trưởng các đơn vị trực thuộc Bộ Tư pháp ban hành;
iii) Giám đốc Sở Tư pháp thực hiện kiểm tra, xử lý đối với các văn bản có chứa quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp huyện ban hành nhưng không được ban hành bằng hình thức nghị quyết của Hội đồng nhân dân hoặc quyết định của Ủy ban nhân dân; các văn bản có chứa quy phạm pháp luật hoặc có thể thức như văn bản quy phạm pháp luật do Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện, Thủ trưởng các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện ban hành;
iv) Trưởng Phòng Tư pháp thực hiện kiểm tra, xử lý đối với các văn bản có chứa quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân hoặc Ủy ban nhân dân cấp xã ban hành nhưng không được ban hành bằng hình thức nghị quyết của Hội đồng nhân dân hoặc quyết định của Ủy ban nhân dân; các văn bản do Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã hoặc chức danh khác ở cấp xã ban hành, có chứa quy phạm pháp luật.
b) Thủ tục kiểm tra, xử lý: Thực hiện như đối với văn bản QPPL
c) Việc kiểm tra, xử lý đối với văn bản có chứa quy phạm pháp luật hoặc văn bản có thể thức như văn bản quy phạm pháp luật do người đứng đầu các cơ quan, đơn vị thuộc bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ được tổ chức ở cấp tỉnh, cấp huyện, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ban hành được thực hiện như sau:
i) Đối với các văn bản do người đứng đầu các cơ quan, đơn vị thuộc bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ được tổ chức ở cấp tỉnh, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ban hành, nếu văn bản không được tự kiểm tra, xử lý thì người có thẩm quyền kiểm tra báo cáo, kiến nghị Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ xử lý theo thẩm quyền;
ii) Đối với các văn bản do người đứng đầu các cơ quan, đơn vị thuộc bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ được tổ chức ở cấp huyện ban hành: nếu người đã ban hành văn bản không xem xét, xử lý thì người có thẩm quyền kiểm tra đề nghị cơ quan quản lý cấp trên của cơ quan đó xem xét, xử lý
d) Việc kiểm tra, xử lý các văn bản có chứa quy phạm pháp luật, văn bản có thể thức như văn bản quy phạm pháp luật do Chủ tịch Hội đồng nhân dân, Thường trực Hội đồng nhân dân và các cơ quan của Hội đồng nhân dân ban hành được thực hiện như đối với văn bản của Hội đồng nhân dân cùng cấp.
6. Hình thức xử lý
Bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng không được ban hành bằng hình thức văn bản quy phạm pháp luật; văn bản có chứa quy phạm pháp luật hoặc có thể thức như văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan, người không có thẩm quyền ban hành.
