Khi nào cần lập Báo cáo nghiên cứu khả thi đầu tư xây dựng?

Trong lĩnh vực đầu tư xây dựng tại Việt Nam, báo cáo nghiên cứu khả thi đóng vai trò là xương sống pháp lý và kỹ thuật, quyết định sự thành bại và tính hợp pháp của mọi dự án. Báo cáo này không chỉ là một tài liệu chứng minh hiệu quả đầu tư, tính cần thiết và sự phù hợp về mặt kỹ thuật, mà còn là căn cứ pháp lý cốt lõi để cơ quan quản lý nhà nước xem xét, chấp thuận quyết định đầu tư. Đây là bước kiểm soát đầu tiên và quan trọng nhất nhằm đảm bảo dự án tuân thủ quy hoạch xây dựng và các tiêu chuẩn kỹ thuật áp dụng.

Tuy nhiên, nghĩa vụ lập Báo cáo nghiên cứu khả thi không áp dụng đồng nhất cho mọi quy mô và loại hình công trình. Sự phức tạp nằm ở việc xác định chính xác thời điểm nào dự án bắt buộc phải tuân thủ quy trình lập và thẩm định chi tiết theo Điều 52 Luật Xây dựng 2014, sửa đổi, bổ sung 2020, 2025, Nghị định 175/2024/NDD-CP và khi nào được miễn hoặc chỉ cần lập báo cáo kinh tế - kỹ thuật đơn giản hơn.

1. Nguyên tắc và định nghĩa về báo cáo nghiên cứu khả thi

1.1. Báo cáo nghiên cứu khả thi là gì?

Báo cáo nghiên cứu khả thi là tài liệu mang tính pháp lý và kỹ thuật cao, đóng vai trò nền tảng trong giai đoạn chuẩn bị dự án đầu tư xây dựng. Theo quy định tại Khoản 2 Điều 3 Luật Xây dựng 2014 (sửa đổi, bổ sung 2020, 2025) báo cáo nghiên cứu tiền khả thi đầu tư xây dựng là tài liệu hình bày các nội dung nghiên cứu sơ bộ về sự cần thiết, tính khả thi và tính hiệu quả của việc đầu tư xây dựng, làm cơ sở quyết định hoặc chấp thuận chủ trương đầu tư xây dựng.

Mục đích của báo cáo nghiên cứu khả thi là chứng minh ba yếu tố quan trọng: tính cần thiết của dự án (dựa trên nhu cầu thị trường và sự phù hợp với quy hoạch tổng thể), mức độ khả thi (về mặt kỹ thuật, công nghệ, địa điểm, và pháp lý) và hiệu quả đầu tư (tài chính, kinh tế - xã hội). Nội dung chi tiết của báo cáo này được quy định cụ thể tại Điều 54 của Luật Xây dựng 2014, được sửa đổi, bổ sung 2020, 2025. Thiếu Báo cáo nghiên cứu khả thi được lập và thẩm định theo chuẩn mực pháp lý sẽ dẫn đến việc dự án không có cơ sở để triển khai các bước tiếp theo, bao gồm cả việc xin cấp giấy phép xây dựng.

1.2. Mọi dự án đầu tư xây dựng có bắt buộc lập báo cáo nghiên cứu khả thi không?

Nguyên tắc chung được thiết lập bởi pháp luật Việt Nam là bắt buộc lập Báo cáo nghiên cứu khả thi cho tất cả các dự án đầu tư xây dựng. Nghĩa vụ pháp lý này được quy định tại Khoản 1 Điều 52 Luật Xây dựng 2014 (được sửa đổi bởi khoản 10 Điều 1 Luật Xây dựng sửa đổi 2020, 2025).

Tuy nhiên, nguyên tắc này không áp dụng tuyệt đối. Tính bắt buộc chỉ được áp dụng, trừ các trường hợp ngoại lệ được pháp luật quy định rõ ràng tại Khoản 3 và Khoản 4 Điều 52 của Luật này. Việc lập Báo cáo nghiên cứu khả thi là bước đi đầu tiên nhằm thể hiện cam kết tuân thủ các quy định về quy hoạch xây dựng, tiêu chuẩn kỹ thuật, và các quy định môi trường liên quan (ví dụ, dự án có thể cần Quyết định phê duyệt kết quả thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường hoặc giấy phép môi trường). Điều này khẳng định vai trò của Báo cáo nghiên cứu khả thi là công cụ quản lý nhà nước để kiểm soát chất lượng, tính hợp pháp, và hiệu quả của các dự án ngay từ giai đoạn khởi động.

2. Khi nào cần lập báo cáo nghiên cứu khả thi đầu tư xây dựng?

2.1. Vị trí của báo cáo nghiên cứu khả thi trong giai đoạn chuẩn bị dự án

Báo cáo nghiên cứu khả thi không phải là tài liệu được lập đầu tiên, mà được đặt vào vị trí chiến lược trong trình tự chuẩn bị dự án, có mối quan hệ chặt chẽ với Chủ trương đầu tư và Báo cáo nghiên cứu Tiền khả thi. Báo cáo nghiên cứu khả thi được lập sau khi có hoặc đồng thời với việc lập đề xuất để xin Quyết định/Chấp thuận Chủ trương đầu tư. Trình tự này được quy định tại Luật Xây dựng 2014 (sửa đổi 2020, 2025) và chi tiết tại Khoản 2 Điều 13 Nghị định 175/2024/NĐ-CP về quản lý hoạt động xây dựng. Đây là giai đoạn Chủ đầu tư phải cam kết các nguồn lực và hoàn thiện các yếu tố đầu vào kỹ thuật. Để lập Báo cáo nghiên cứu khả thi, Chủ đầu tư cần có Hồ sơ khảo sát xây dựng đã được phê duyệt, thiết kế cơ sở, và danh mục các tiêu chuẩn kỹ thuật chủ yếu áp dụng cho dự án.

Việc lập báo cáo này phải căn cứ vào Quy hoạch xây dựng đã được phê duyệt và phải tuyệt đối phù hợp với chủ trương đầu tư đã được cấp thẩm quyền chấp thuận. Báo cáo nghiên cứu khả thi là văn bản triển khai, hoàn toàn phụ thuộc vào "quyết định chiến lược" (Chủ trương Đầu tư). Nếu Chủ trương đầu tư bị điều chỉnh, Báo cáo nghiên cứu khả thi cũng phải được điều chỉnh theo mục tiêu, quy mô, tổng mức đầu tư hoặc các nội dung quan trọng khác của dự án. Sai lệch giữa hai văn bản này sẽ dẫn đến việc dự án không được cấp phép hoặc bị xử phạt. Báo cáo nghiên cứu khả thi không phải là tài liệu cố định và phải được điều chỉnh khi có sự thay đổi về mặt pháp lý hoặc kỹ thuật cốt lõi của dự án. Điều kiện cốt lõi để phải tiến hành điều chỉnh là khi việc điều chỉnh chủ trương đầu tư làm thay đổi về mục tiêu, quy mô, địa điểm, tổng mức đầu tư hoặc các nội dung quan trọng khác của dự án. Việc điều chỉnh này phải trải qua quy trình thẩm định lại theo quy định.

2.2. Mối liên hệ với báo cáo nghiên cứu tiền khả thi

Đối với các dự án có quy mô và tính chất quan trọng, pháp luật yêu cầu phải lập thêm một bước chuẩn bị nữa là báo cáo nghiên cứu tiền khả thi. Đối tượng bắt buộc lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi được quy định tại Điểm a Khoản 2 Điều 52 Luật Xây dựng 2014 (sửa đổi 2020) và chi tiết trong Luật Đầu tư công 2024. Các đối tượng bao gồm Dự án quan trọng quốc gia, Dự án nhóm A sử dụng vốn đầu tư công, dự án đối tác công tư theo quy định của pháp luật về đầu tư theo phương thức đối tác công tư, và các dự án thuộc thẩm quyền chấp thuận chủ trương đầu tư của Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ. Việc lập Báo cáo nghiên cứu Tiền khả thi đối với các dự án lớn sử dụng vốn công tạo ra một rào cản hành chính bổ sung, được thiết lập nhằm kiểm soát rủi ro và hiệu quả sử dụng nguồn lực quốc gia ở cấp độ vĩ mô.

Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi đóng vai trò xác định sơ bộ sự cần thiết đầu tư, đánh giá sơ bộ về sự phù hợp với quy hoạch, dự kiến mục tiêu, quy mô, hình thức đầu tư, và xác định sơ bộ tổng mức đầu tư. Nội dung chủ yếu của báo cáo này đối với dự án không có cấu phần xây dựng được quy định tại Điều 34 Luật Đầu tư công 2024. Báo cáo này là cơ sở để cơ quan nhà nước có thẩm quyền đưa ra Quyết định Chủ trương Đầu tư. Chỉ sau khi chủ trương đầu tư được duyệt, Chủ đầu tư mới lập Báo cáo nghiên cứu khả thi để chi tiết hóa các nội dung (kỹ thuật, tài chính, thiết kế cơ sở) để xin Quyết định đầu tư chính thức.

Ngay cả đối với các dự án phức tạp như dự án Xây dựng - Chuyển giao (BT) theo hình thức đối tác công tư, việc lập Báo cáo nghiên cứu Tiền khả thi hoặc Báo cáo nghiên cứu khả thi và quyết định chủ trương đầu tư là bắt buộc. Đặc biệt, quy hoạch xây dựng (1/2.000 hoặc 1/500) của quỹ đất dự kiến thanh toán cho nhà đầu tư phải được lập và phê duyệt trước khi Báo cáo nghiên cứu khả thi được phê duyệt. Sự tham gia của chính quyền địa phương (như Ủy ban nhân dân cấp tỉnh) trong việc phê duyệt Báo cáo nghiên cứu khả thi cho dự án BT cho thấy tính cần thiết của sự đồng bộ giữa đầu tư công và quản lý tài nguyên.

3. Chủ thể có trách nhiệm lập và thẩm quyền thẩm định báo cáo nghiên cứu khả thi

3.1. Ai là người có trách nhiệm tổ chức lập báo cáo nghiên cứu khả thi?

Trách nhiệm tổ chức lập, quản lý chất lượng, và tính pháp lý của báo cáo nghiên cứu khả thi thuộc về chủ đầu tư hoặc tổ chức được giao chuẩn bị dự án. Chủ đầu tư phải đảm bảo rằng các nhà thầu tham gia vào quá trình lập báo cáo, khảo sát xây dựng, và thẩm tra (nếu có) phải có chứng chỉ năng lực hoạt động xây dựng phù hợp. Các chức danh quan trọng như chủ nhiệm khảo sát, chủ trì các bộ môn thiết kế, hoặc lập tổng mức đầu tư phải có chứng chỉ hành nghề theo quy định. Sự đảm bảo về năng lực chuyên môn của các chủ thể lập báo cáo là điều kiện tiên quyết cho chất lượng hồ sơ.

3.2. Thẩm quyền thẩm định báo cáo nghiên cứu khả thi được phân loại theo nhóm dự án nào?

Thẩm quyền thẩm định Báo cáo nghiên cứu khả thi được phân cấp nghiêm ngặt, dựa trên nhóm dự án (A, B, C) và nguồn vốn, do cơ quan chuyên môn về xây dựng (Bộ, Cục chuyên ngành, hoặc Sở Xây dựng) thực hiện. Cơ chế phân cấp này nhằm đảm bảo rằng các dự án có quy mô và độ phức tạp khác nhau sẽ được kiểm soát bởi cấp quản lý phù hợp. Khung thời gian thẩm định là yếu tố ràng buộc hành chính nghiêm ngặt, tính từ ngày cơ quan thẩm quyền nhận đủ hồ sơ hợp lệ.

Việc hiểu rõ khung thời gian này (15 đến 35 ngày) là tối quan trọng để chủ đầu tư quản lý tiến độ dự án. Dưới đây là bảng tóm tắt thẩm quyền và thời gian thẩm định báo cáo nghiên cứu khả thi:

Chất lượng của hồ sơ đầu vào đóng vai trò quyết định đối với thời gian chờ đợi. Nếu hồ sơ không hợp lệ (thiếu văn bản pháp lý liên quan, thiếu chứng chỉ năng lực nhà thầu, hoặc thiếu Thiết kế Cơ sở), hồ sơ sẽ bị trả lại, làm kéo dài thời gian thẩm định vượt xa khung 15-35 ngày quy định. Do đó, sự thiếu chuyên nghiệp trong việc lập Báo cáo nghiên cứu khả thi sẽ trực tiếp gây lãng phí chi phí cơ hội và làm chậm tiến độ tổng thể của dự án.

4. Nội dung báo cáo nghiên cứu khả thi đầu tư xây dựng

Báo cáo nghiên cứu khả thi phải tuân thủ nghiêm ngặt Điều 54 Luật Xây dựng 2014 (sửa đổi, bổ sung 2020, 2025). Nội dung báo cáo cần phải phù hợp với yêu cầu đặc thù của từng loại dự án. Đặc biệt, Điều 14 Nghị định 175/2024/NĐ-CP quy định chi tiết thêm về nội dung bắt buộc đối với Báo cáo nghiên cứu khả thi của dự án đầu tư xây dựng nhà ở, khu đô thị. Cụ thể, báo cáo cần thuyết minh rõ các nội dung bổ sung sau:

• Sự phù hợp với chủ trương đầu tư: Sự phù hợp của dự án đầu tư xây dựng với các nội dung tại quyết định hoặc văn bản chấp thuận chủ trương đầu tư được phê duyệt (nếu có).
• Quy mô nhà ở và dân số: Tổng diện tích sàn xây dựng nhà ở; tỷ lệ, số lượng các loại nhà ở (biệt thự, liền kề, căn hộ chung cư); sự tương thích của số lượng các loại nhà ở với chỉ tiêu dân số theo quy hoạch chi tiết xây dựng đã được phê duyệt.
• Nghĩa vụ nhà ở xã hội: Việc thực hiện yêu cầu về nghĩa vụ, tiêu chuẩn diện tích nhà ở xã hội theo quy định của pháp luật về nhà ở.
• Kế hoạch hạ tầng và bàn giao: Kế hoạch xây dựng và hoàn thành các công trình hạ tầng kỹ thuật trước khi khai thác nhà ở (nếu có), công trình hạ tầng xã hội và các công trình khác trong dự án; kế hoạch và danh mục các khu vực hoặc công trình và dịch vụ công ích sẽ bàn giao trong trường hợp có bàn giao cho Nhà nước.

Ngoài ra, nếu Báo cáo nghiên cứu khả thi được lập theo dự án thành phần hoặc theo giai đoạn thực hiện (phân kỳ đầu tư), báo cáo phải thuyết minh rõ ràng về mục tiêu, quy mô, tiến độ thực hiện tổng thể của dự án và sự phù hợp của tiến độ dự án thành phần với tiến độ chung. Hồ sơ trình thẩm định Báo cáo nghiên cứu khả thi bắt buộc phải bao gồm thuyết minh Báo cáo nghiên cứu khả thi và hồ sơ thiết kế cơ sở (gồm bản vẽ và thuyết minh); danh mục tiêu chuẩn chủ yếu áp dụng cho dự án. Đối với các dự án lớn có quy mô từ nhóm B trở lên mà có công trình xây dựng mới từ cấp II trở lên, hồ sơ thẩm định còn yêu cầu dữ liệu mô hình thông tin công trình (BIM) của công trình theo các định dạng gốc và định dạng chuẩn IFC 4.0. Việc yêu cầu dữ liệu mô hình thông tin công trình ngay từ giai đoạn này cho thấy cơ quan quản lý đang hướng tới việc kiểm soát tính tương thích và hiệu quả kỹ thuật ngay từ ý tưởng sơ bộ, trước khi phê duyệt tổng mức đầu tư.

5. Các trường hợp ngoại lệ không cần lập báo cáo nghiên cứu khả thi

5.1. Nhóm dự án chỉ cần lập báo cáo kinh tế - kỹ thuật đầu tư xây dựng

Pháp luật xây dựng hiện hành đưa ra các ngoại lệ cho phép chủ đầu tư được miễn lập Báo cáo nghiên cứu khả thi, nhằm giảm gánh nặng hành chính cho các dự án quy mô nhỏ, đơn giản. Thay vào đó, các dự án này chỉ cần lập Báo cáo kinh tế - Kỹ thuật hoặc được miễn toàn bộ. Căn cứ pháp lý chính để xác định các trường hợp ngoại lệ này là Khoản 3 và Khoản 4 Điều 52 Luật Xây dựng 2014 (sửa đổi, bổ sung 2020. 2025). Các dự án được phép lập báo cáo kinh tế - kỹ thuật thay vì báo cáo nghiên cứu khả thi bao gồm ba nhóm chính, dựa trên ngưỡng vốn, mục đích và quy mô:

• Ngoại lệ 1 (Ngưỡng vốn): Công trình xây dựng mới, sửa chữa, cải tạo có Tổng mức đầu tư dưới 15 tỷ đồng. Một điểm cần lưu ý là ngưỡng tính tổng mức đầu tư này không bao gồm chi phí tiền sử dụng đất. Việc loại trừ chi phí sử dụng đất là một yếu tố then chốt, đặc biệt đối với các dự án nằm trong khu vực đô thị có giá đất cao, giúp nhiều dự án quy mô vừa có thể nằm trong ngưỡng Báo cáo Kinh tế - Kỹ thuật.
• Ngoại lệ 2 (Mục đích): Công trình xây dựng sử dụng cho mục đích tôn giáo.
• Ngoại lệ 3 (Quy mô): Công trình xây dựng quy mô nhỏ, đơn giản khác do Chính phủ quy định.

Đối với nhóm ngoại lệ thứ ba (công trình xây dựng quy mô nhỏ, đơn giản khác), quy định chi tiết nằm tại Điểm b Khoản 3 Điều 52 Luật Xây dựng 2014 (sửa đổi 2020), được ủy quyền cho Chính phủ quy định chi tiết thông qua Nghị định 175/2024/NĐ-CP về quản lý hoạt động xây dựng. Việc này tạo ra một sự phân cấp trong quy định: Chủ đầu tư không thể chỉ căn cứ vào Luật mà cần phải cập nhật các Nghị định hướng dẫn để xác định chính xác công năng và quy mô nào được coi là "đơn giản". Sự thiếu chuyên nghiệp hoặc không cập nhật các văn bản dưới luật này có thể dẫn đến rủi ro tuân thủ nghiêm trọng, bởi lẽ các văn bản hướng dẫn có thể được điều chỉnh theo thời gian.

Mặc dù Báo cáo Kinh tế - Kỹ thuật được lập cho các dự án dưới ngưỡng 15 tỷ VND, nó vẫn phải được thẩm định theo quy định. Báo cáo Kinh tế - Kỹ thuật đóng vai trò là Báo cáo nghiên cứu khả thi rút gọn, giúp đảm bảo việc quản lý dự án nhỏ không bị bỏ qua, đồng thời cho phép Chủ đầu tư tiếp cận giai đoạn thực hiện nhanh hơn, giảm gánh nặng hành chính so với việc phải lập Báo cáo nghiên cứu khả thi chi tiết.

2.2. Trường hợp được miễn lập dự án và báo cáo 

Ngoại lệ lớn nhất là việc xây dựng nhà ở riêng lẻ của hộ gia đình, cá nhân. Theo Khoản 4 Điều 52 Luật Xây dựng 2014, các công trình này được miễn lập dự án đầu tư xây dựng, bao gồm cả Báo cáo nghiên cứu khả thi và báo cáo kinh tế - kỹ thuật. Dưới đây là bảng phân loại nghĩa vụ lập báo cáo nghiên cứu khả thi và báo cáo kinh tế - kỹ thuật:

7. Rủi ro pháp lý và các khuyến nghị giảm thiểu rủi ro vi phạm

Báo cáo nghiên cứu khả thi là mắt xích pháp lý đầu tiên, quyết định sự hợp pháp của toàn bộ chuỗi hoạt động xây dựng sau này. Bất kỳ thiếu sót nào trong việc lập hoặc trình thẩm định đều gây ra hậu quả pháp lý dây chuyền. Pháp luật quy định mức xử phạt hành chính rất nghiêm khắc đối với hành vi không trình cơ quan chuyên môn về xây dựng thẩm định Báo cáo nghiên cứu khả thi theo quy định. Mức phạt đối với tổ chức vi phạm dao động từ 60.000.000 đồng đến 80.000.000 đồng. Đối với cá nhân vi phạm, mức xử phạt hành chính sẽ bằng một nửa so với tổ chức. Ngoài ra, hành vi thanh toán, quyết toán sản phẩm Báo cáo nghiên cứu khả thi không đúng quy định cũng có thể bị phạt tiền từ 5.000.000 đồng đến 7.000.000 đồng.

Mức phạt tiền cao kết hợp với các biện pháp khắc phục hậu quả cưỡng chế cho thấy Báo cáo nghiên cứu khả thi là một "cửa ngõ" quản lý không thể vượt qua. Biện pháp khắc phục hậu quả bao gồm:

1) Buộc trình thẩm định: Buộc Chủ đầu tư trình cơ quan chuyên môn về xây dựng thẩm định báo cáo nghiên cứu khả thi đầu tư xây dựng theo quy định (áp dụng đối với công trình chưa khởi công hoặc đang thi công xây dựng);

2) Buộc lập lại/Phê duyệt lại: Buộc lập lại/phê duyệt lại dự án đầu tư xây dựng công trình để đảm bảo sự phù hợp với quy hoạch được cấp có thẩm quyền phê duyệt hoặc để đảm bảo phương án công nghệ, hiệu quả tài chính và phù hợp với chủ trương đầu tư.

Nếu Báo cáo nghiên cứu khả thi được lập thiếu chuyên nghiệp, không đầy đủ, hoặc không hợp lệ, dự án sẽ gặp phải rủi ro dây chuyền nghiêm trọng. Hồ sơ bị từ chối thẩm định do thiếu các văn bản thỏa thuận hoặc chứng chỉ năng lực nhà thầu. Sự chậm trễ này trực tiếp làm tăng chi phí quản lý và chi phí cơ hội. Báo cáo nghiên cứu khả thi không được thẩm định đồng nghĩa với việc dự án không được phê duyệt Quyết định Đầu tư. Đây là một sự cố pháp lý mang tính nền tảng, vì không có Quyết định Đầu tư, Chủ đầu tư không có căn cứ pháp lý để triển khai các bước tiếp theo, quan trọng nhất là xin Giấy phép Xây dựng.

Kết luận

Việc lập Báo cáo nghiên cứu khả thi là nghĩa vụ pháp lý bắt buộc đối với hầu hết các dự án đầu tư xây dựng tại Việt Nam, trừ các trường hợp ngoại lệ rõ ràng như nhà ở riêng lẻ hoặc các dự án có tổng mức đầu tư dưới 15 tỷ đồng (chỉ cần báo cáo kinh tế - kỹ thuật). Báo cáo nghiên cứu khả thi được lập sau khi có hoặc đồng thời với việc lập đề xuất để xin quyết định/chấp thuận chủ trương đầu tư. Báo cáo nghiên cứu khả thi đóng vai trò là cơ chế kiểm soát chất lượng và tính hợp pháp của dự án, đồng thời là tài liệu nền tảng để cơ quan quản lý nhà nước đưa ra quyết định đầu tư. Bất kỳ sự thiếu sót nào ở giai đoạn này đều dẫn đến các rủi ro pháp lý và kinh tế nghiêm trọng, bao gồm phạt tiền và bị cưỡng chế quay lại quy trình chuẩn.

 Công ty Luật Minh Khuê mong muốn gửi đến quý khách hàng những thông tin tư vấn hữu ích. Nếu quý khách hàng đang gặp phải bất kỳ vấn đề pháp lý nào hoặc có câu hỏi cần được giải đáp, hãy liên hệ với Tổng đài tư vấn pháp luật trực tuyến qua số hotline 1900.6162. Hoặc quý khách hàng gửi yêu cầu chi tiết qua email: lienhe@luatminhkhue.vn để được hỗ trợ và giải đáp thắc mắc nhanh chóng. Xin trân trọng cảm ơn sự hợp tác của quý khách hàng!