Lịch sử hình thành và phát triển của pháp luật về ủy thác thi hành án dân sự tại Việt Nam?

Qua hơn 70 năm hình thành và phát triển, Thi hành án dân sự Việt Nam đã góp phần quan trọng vào sự nghiệp xây dựng và bảo vệ đất nước. Qua từng giai đoạn lịch sử, tổ chức và hoạt động thi hành án dân sự Việt Nam ngày càng được củng  cố,  tăng cường, pháp luật thi hành án dân sự ngày càng được hoàn thiện đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ mà Nhà nước đặt ra. Trong giai đoạn hiện nay, sự nghiệp đổi mới đất nước đang đòi hỏi cấp thiết phải cải cách bộ máy Nhà nước, xây dựng  Nhà  nước  pháp quyền Việt Nam XHCN, của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Nghiên cứu sự hình thành và phát triển của pháp luật thi hành án dân sự và những quy định về ủy thác thi hành án có ý nghĩa quan trọng trong việc tìm hiểu thực chất cũng như vai trò, vị  trí công tác thi hành án dân sự trong hệ thống tổ chức, hoạt động của các cơ quan Tư pháp Việt Nam qua các giai đoạn giúp chúng ta rút ra những bài học kinh nghiệm quý báu trong qúa trình cải cách tư pháp, cũng như trong việc nghiên cứu, xây dựng và  hoàn thiện pháp luật thi hành án dân sự nói chung, pháp luật ủy thác thi hành án dân sự nói riêng  ở nước ta theo phương hướng của các hội nghị Trung ương Đảng đã đề ra.

 

Từ sau Cách mạng tháng Tám năm 1945 cho đến trước khi có Pháp lệnh thi hành án dân sự năm 1989, là giai đoạn mà tổ chức hoạt động thi hành án dân sự chưa được dựa trên một văn bản pháp luật chính thức có hiệu lực pháp lý cao do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành, thậm chí có thời kỳ chỉ căn cứ vào Điều lệ tạm thời về công tác Chấp hành án ban hành kèm theo Công văn số 827/CV ngày 23.10.1979 của TAND tối cao. Công tác thi hành án dân sự đặt dưới sự chỉ đạo trực tiếp của toà án. Tuy nhiên, về vấn đề quản lý Nhà nước, hình thức tổ chức và pháp luật thi hành án dân sự có những thay đổi nhất định qua các thời kỳ 1945 -1949, 1950 - 1980, 1981 - 1989.

Có thể nói, trong giai đoạn này công tác xét xử và công tác thi hành án dân sự đã được thực thi bởi Tòa án. Việc ủy thác thi hành án dân sự chưa được quy định trong Luật tổ chức tòa án năm 1960 cũng như các văn bản pháp luật về thi hành án ở giai đoạn này.

Giai đoạn từ năm 1981 đến năm 1989: Với sự ra đời của Hiến pháp 1980, hàng loạt các đạo luật về tổ chức của bộ máy Nhà nước cũng được ban hành nhằm kiện toàn bộ máy Nhà nước, phân định rõ chức năng của từng loại cơ quan, tăng cường hiệu lực quản lý Nhà nước bằng pháp luật. Hiến pháp năm 1980 là cơ sở cho nhiều văn bản pháp luật khác liên quan đến công tác thi hành án dân sự được ban hành. Theo quy định của Điều 16 Luật Tổ chức Toà án nhân dân năm 1981 và Nghị định số 143-HĐBT ngày 22/11/1981 của Hội đồng Bộ trưởng về “Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ Tư pháp” đã giao cho Bộ Tư pháp đảm nhiệm công tác quản lý Toà án nhân dân địa phương về mặt tổ chức, trong đó có công tác thi hành án dân sự.

Để nâng cao hiệu quả thi hành án dân sự, Nhà nước ta đã ban hành Pháp lệnh số 23- LCT/HĐNN8 ngày 28/8/1989 về thi hành án dân sự và Pháp lệnh này có hiệu lực lực từ ngày 01/01/1990. Pháp lệnh thi hành án dân sự năm 1989 đã quy định rõ về đối tượng, thẩm quyền, thủ tục thi hành án dân sự, quyền hạn của chấp hành viên, xử lý vi phạm trong thi hành án dân sự… Tuy nhiên, thủ tục ủy thác thi hành án dân sự chưa được ghi nhận trong Pháp lệnh này. Việc ban hành pháp lệnh thi hành án dân sự năm 1989 đã tạo ra bước ngoặt về thi hành án dân sự, đã đề cao được quyền định đoạt của các đương sự, xác định rõ được chức danh, nhiệm vụ, quyền hạn của chấp hành viên, người được giao trọng trách trong công tác thi hành án dân sự.

 

Đầu những năm 1990, công cuộc đổi mới nói chung và cải cách bộ máy Nhà nước nói riêng đã được tiến hành một cách khá tích cực, khẩn trương. Hiến pháp năm 1992 và các Luật về tổ chức bộ máy Nhà nước được Quốc hội khoá IX thông qua vào tháng 10/1992, đã đặt ra những nguyên tắc nền tảng cho quá trình cải cách Tư pháp, trong đó công tác thi hành án dân sự được đổi mới một cách cơ bản. Khác với Luật Tổ chức TAND năm 1981, Luật Tổ chức TAND năm 1992 không quy định thẩm quyền của TAND trong việc THA. Trong khi đó Luật Tổ chức Chính phủ năm 1992 lần đầu tiên đã xác định việc “quản lý công tác THA” là một trong những nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ trong lĩnh vực pháp luật và hành chính tư pháp. Để thực hiện quy định của các đạo luật trên đây về công tác THA, tại kỳ họp thứ nhất Quốc hội khóa IX ngày 6/10/1992 đã thông qua Nghị quyết về việc bàn giao công tác THA từ TAND các cấp sang các cơ quan của Chính phủ “chậm nhất vào tháng 6/1993”. Ngày 21/4/, Ủy ban thường vụ quốc hội ban hành Pháp lệnh thi hành án dân sự có hiệu lực ngày 1/6/1993 thay thế Pháp lệnh thi hành án dân sự ban hành  ngày 28/8/1989. Trong chưa đầy bốn năm, với việc ban hành hai Pháp lệnh thi hành án dân sự đã chứng tỏ sự quan tâm đặc biệt của Nhà nước đối với việc hoàn thiện pháp luật thi hành án dân sự nhằm đảm bảo hiệu lực của bản án, quyết định của toà án, bảo vệ trật tự kỷ cương và bảo    vệ một cách thực sự quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Việc ban hành Pháp lệnh thi hành án dân sự năm 1993 là có cơ sở thực tiễn và cần thiết. Thực tế cho thấy,  so  với Pháp lệnh thi hành án dân sự năm 1989 thì Pháp lệnh thi hành án dân sự năm 1993 đã quy định về thẩm quyền, thủ tục thi hành án dân sự, quyền hạn của chấp hành viên và xử lý vi phạm trong thi hành án dân sự tương đối cụ thể hơn1. Với Pháp lênh thi hành án dân sự năm 1993 thì lần đầu tiên việc ủy thác thi hành án dân sựđược quy định trong lĩnh vực thi hành án dân sự. Ủy thác thi hành án dân sự được ghi nhận tại Điều 4 Pháp lệnh thi hành án dân sự năm 1993 nhưng chưa thể hiện rõ ràng cụ thể về vấn đề ủy thác trong thi hành án  cho đến khi Nghị định 69/CP ngày 18/10/1993 được ban hành.

Vấn đề ủy thác thi hành án dân sự đã được thể hiện trong các quy định của Nghị định 69/CP ngày 18/10/1993, thể hiện cụ thể từ Điều 1 cho đến Điều 5 của Nghị định này. Các quy định trong Nghị định 69/CP đã làm rõ mối quan hệ ủy thác giữa   các Phòng thi hành án ở cấp tỉnh và các Đội thi hành án ở cấp quận, huyện. Tuy nhiên, Nghị định này cũng chưa nêu rõ được các trường hợp phải thực hiện ủy thác, chưa quy định về nội dung các quyết định ủy thác, cơ chế thực hiện ủy thác2... Có thể thấy, việc lần đầu tiên các văn bản pháp luật đề cập quy định về ủy thác thi hành án dân sự là bước tiến quan trọng trong tiến trình hoàn thiện thủ tục thi hành án dân sự. Điều này cho thấy ý nghĩa và tầm quan trọng của thủ tục ủy thác thi hành án trong quá trình thực hiện công tác thi hành án dân sự của cơ quan thi hành án.

Qua hơn 10 năm thi hành, Pháp lệnh thi hành án dân sự năm 1993 đã bộc lộ nhiều bất cập trước những đòi hỏi của quá trình đổi mới, cải cách hành chính, cải cách tư pháp. Nhiều vướng mắc về cơ chế quản lý, mô hình tổ chức, thủ tục thi hành án dân sự chưa được tháo gỡ kịp thời, dẫn đến tình trạng án tồn đọng có xu hướng gia tăng, đòi hỏi pháp luật thi hành án dân sự cần có sự bổ sung, hoàn thiện kịp thời để nâng cao hiệu quả công tác thi hành án dân sự. Vì vậy, ngày 14/01/2004 Uỷ ban thường vụ Quốc hội đã thông qua Pháp lệnh thi hành án dân sự sửa đổi thay thế Pháp lệnh thi hành án dân sự năm 1993.

Pháp lệnh thi hành án dân sự năm 2004 đã có những bước tiến mới về lập pháp, theo đó quy định cụ thể, đầy đủ hơn về tổ chức các cơ quan thi hành án và thủ tục thi hành án. Pháp lệnh thi hành án dân sự năm 2004 bao gồm 8 chương với 70 điều luật. So với Pháp lệnh thi hành án dân sự năm 1993 thì Pháp lệnh này đã quy định đầy đủ, rõ ràng, hợp lý hơn về các vấn đề trong thi hành án dân sự, ví dụ như trình tự thủ tục thi hành án đã cụ thể hóa các trường hợp phải thi hành án theo yêu cầu hoặc chấp hành viên phải chủ động thi hành án, các biện pháp bảo đảm, cưỡng chế thi hành án đã được hoàn thiện hơn, cơ cấu tổ chức của cơ quan thi hành án cũng đã được quy định rõ ràng cụ thể, nhiệm vụ, quyền hạn, tiêu chuẩn của Chấp hành viên, Thủ trưởng cơ quan thi hành án đã được bổ sung đầy đủ hơn so với trước đó… Đối với ủy thác thi hành án dân sự cũng đã có những sự thay đổi nhất định. So với Pháp lệnh thi hành án dân sự năm 1993, Pháp lệnh này đã bổ sung riêng một điều luật về ủy thác thi hành án dân sự, được quy định tại Điều 243. Theo quy định tại Điều 24 Pháp lệnh thi hành án dân sự năm 2004 thì thủ trưởng Cơ quan thi hành án có thẩm quyền ra quyết định thi hành án có quyền uỷ thác thi hành án cho Cơ quan thi hành án nơi người phải thi hành án cư trú, làm việc, có tài sản hoặc nơi có trụ sở. Thời hạn ra quyết định uỷ thác thi hành án không quá năm ngày làm việc, kể từ ngày xác định có căn cứ uỷ thác. Với quy định như trên, Pháp lệnh thi hành án dân sự năm 2004 đã làm rõ thẩm quyền ra quyết định ủy thác thi hành án thuộc về thủ trưởng cơ quan thi hành án dân sự. Có thể hiểu rằng, trong trường hợp cần thiết thì thủ trường cơ quan thi hành án dân sự có thể ủy thác thi hành án cho cơ quan thi hành án nơi người phải thi hành án cư trú, làm việc trong những trường hợp cụ thể hoặc trong trường hợp tài sản nằm ở địa phương khác hoặc trụ sở làm việc ở nơi khác.

Các quy định về ủy thác thi hành án dân sự còn được thể chế hóa cụ thể hơn trong Nghị định 173/2004/NĐ-CP đã được ban hành ngày 30/9/2004. Theo Nghị định này, nguyên tắc ủy thác thi hành án đã được thiết lập. Đây là những nguyên tắc cơ bản đầu tiên giúp cho việc thực hiện ủy thác thi hành án được thuận lợi hơn và có cơ sở để thực thi, thẩm quyền ủy thác thi hành án dân sự và thủ tục ủy thác thi hành án dân sự.

Như vậy, có thể thấy rằng đến Pháp lệnh thi hành án dân sự năm 2004 thì các quy định cơ bản về ủy thác thi hành án dân sự đã được xác lập. Đây là những quy định đầu tiên làm rõ nguyên tắc về ủy thác thi hành án dân sự, thẩm quyền ra quyết định ủy thác thi hành án dân sự và thủ tục thi hành án dân sự. Những quy định này thực sự đã tạo nên nền tảng chung cho việc thực hiện ủy thác thi hành án dân sự và thực tiễn cho thấy các quy định này dần dần đã được hoàn thiện hơn trong các văn bản pháp luật về thi hành án được ban hành sau này. 

 

Lĩnh vực thi hành án dân sự ngày càng phức tạp, nhiều vụ án được tuyên mà phải thi hành đối với giá trị tài sản lớn, nhiều tình tiết phức tạp trong thi hành án dân sự đã xảy ra trên thực tế, đồng thời các quy định của Pháp lệnh thi hành án dân sự năm 2004 còn chưa đầy đủ, chưa toàn diện… Do vậy, việc phải bản hành Luật thi hành án là cần thiết. Việc ban hành Luật thi hành án dân sự năm 2008 là một việc làm cấp bách đặt ra cho Quốc hội trong bối cảnh rất nhiều bản án được tuyên và có hiệu lực thi hành nhưng lại chưa thể đưa ra thi hành trong thực tiễn vì những vướng mắc, bất cập của Pháp lệnh thi hành án dân sự năm 2004. Đồng thời, mặc dù Pháp lệnh thi hành án dân sự mới ban hành trước đó không lâu những nhiều quy định còn thiếu sót, trình tự thủ tục về thi hành án còn cần phải bổ sung hoàn thiện.

Với việc Luật thi hành án dân sự năm 2008 được ban hành, công tác thi hành án dân sự đã được chú trọng hơn và dường như đã được nâng lên một tầm cao hơn. Theo đó, các quy định về thủ tục ủy thác thi hành án dân sự cũng đã được bổ sung hoàn thiện hơn. Điển hình như quy định về ủy thác thi hành án dân sự đã được đưa cụ thể, trực tiếp vào trong Luật thi hành án dân sự năm 2008 tại Điều 55, Điều 56, Điều 57. Các trường hợp phải ủy thác cũng đã được sửa đổi, bổ sung, mở rộng như quy định về ủy thác khi người phải thi hành án có tài sản, làm việc, cư trú hoặc có trụ sở làm việc ở nhiều nơi khác nhau; hay quy định làm rõ ủy thác thi hành án trong trường hợp thi hành nghĩa vụ liên đới…Có thể thấy, việc ghi nhận trực tiếp các quy định về thủ tục ủy tục thi hành án dân sự vào Luật thi hành án dân sự năm 2008 đã cho thấy tầm quan trọng của các quy định này, đồng thời cũng khẳng định rằng thủ tục ủy thác là một trong những thủ tục cần thiết trong quá trình thi hành án dân sự.

Qua quá trình thực thi Luật thi hành án dân sự năm 2008, nhiều quy định đã bộc lộ những vướng mắc, bất cập trong quá trình thi hành án dân sự. Điển hình như các quy định về thủ tục gửi đơn, nhận đơn, từ chối nhận đơn yêu cầu thi hành án; quy định về thủ tục hoãn thi hành án; quy định về thời hạn tự nguyện thi hành án quá dài; quy định về thanh toán tiền, trả tài sản thi hành án; quy định về áp dụng biện pháp bảo đảm, cưỡng chế thi hành án dân sự… Nhiều những quy định trong Luật thi hành án dân sự năm 2008 tạo ra những khó khăn, hạn chế trong việc triển khai công tác thi hành án dân sự, dẫn đến hiệu quả của công tác thi hành án dân sự chưa cao, lượng án tồn đọng có xu hướng tăng lên. Do vậy, việc sửa đổi, bổ sung các quy định của Luật thi hành án dân sự năm 2008 là cần thiết.

 

Luật thi hành án dân sự sửa đổi, bổ sung năm 2014 được ban hành với nhiều quy định rõ ràng hơn, phù hợp hơn, bao quát rộng hơn các hoạt động thi hành án dân sự. Bên cạnh đó, Nghị định 62/2015/NĐ-CP được ban hành nhằm quy định chi tiết Luật thi hành án sửa đổi, bổ sung năm 2014 cũng đã tạo nên những cơ sở pháp lý hoàn thiên hơn trong việc thực hiện công tác thi hành án dân sự.

Luật thi hành án dân sự sửa đổi, bổ sung năm 2014 tiếp tục làm rõ thêm các quy định về ủy thác thi hành án dân sự tại các Điều 55, Điều 56, Điều 57. Bên cạnh đó, Nghị định 62/2015/NĐ – CP cũng đã có quy định tại Điều 16 để hướng dẫn về thực hiện ủy thác thi hành án dân sự. Theo đó, trường hợp người phải thi hành án dân sự có nhiều tài sản khác nhau ở nhiều nơi thì cơ quan thi hành án thi hành theo thứ tự ưu tiên như sau: a) theo thỏa thuận của đương sự; b) Nơi có tài sản đủ để thi hành án dân sự; c) trường hợp tài sản không đủ để thi hành án thì ủy thác đến nơi có tài sản có giá trị lớn nhất, nơi có nhiều tài sản nhất. Như vậy, có thể thấy quy định về thủ tục ủy thác thi hành án dân sự qua quá trình thực hiện thì ngày càng được bổ sung, hoàn thiện hơn để phù hợp với thực tiễn khách quan của công tác thi hành án dân sự.

Như vậy, từ khi Luật thi hành án sửa đổi, bổ sung năm 2014 có hiệu lực thi hành cùng với sự ra đời của Nghị định 62/2015/NĐ-CP và các Nghị định hướng dẫn khác có liên quan được ban hành thì công tác thi hành án dân sự cũng đã dần đi vào thực tiễn đời sống xã hội. Các quy định về trình tự thủ tục thi hành án dân sự, hệ thống cơ quant hi  hành án dân sự, các biện pháp bảo đảm, cưỡng chế thi hạnh án dân sự… đã góp phần không nhỏ vào việc thực thi công tác thi hành án dân sự thời gian qua. Đối với việc ủy thác thi hành án dân sự cũng đã được thực thi một cách ổn định, đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn thực thi công tác này. Tuy nhiên, cùng với sự phát triển của đời sống xã hội, các quy định về thi hành án dân sự cũng cần sửa dổi, bổ sung cho phù hợp. Do vậy, Nghị định 33/2020/NĐ-CP được ban hành ngày 17/3/2020 và có hiệu lực ngày 01/5/2020 đã có những sửa đổi, bổ sung đối với một số quy định của Nghị định 62/2015/NĐ- CP. Đối với công tác ủy thác thi hành án dân sự, Nghị định 33/2020/NĐ-CP đã sửa đổi, bổ sung về căn cứ để thủ trưởng cơ quan thi hành án dân sự ra quyết định ủy thác thi  hành án; đồng thời Nghị định này cũng đã sửa đổi, bổ sung về ủy thác thi hành án trong trường hợp người phải thi hành án có tài sản ở nhiều nới khác nhau4. Đây là những sửa đổi, bổ sung cần thiết góp phần hoàn thiện hơn nữa các quy định về ủy thác thi hành án dân sự.