Mục lục bài viết

1. Chế định thu hồi tài sản trong Công ước Liên Hợp quốc về chống tham nhũng (UNCAC)

1.1. Khái quát nội dung của Công ước Liên Hợp quốc về chống tham nhũng (UNCAC)

Ngày 11-12-2003, thừa ủy quyền của Thủ tướng Chính phủ, Tổng Thanh tra Chính phủ đã dẫn đầu đoàn công tác của Việt Nam tham gia Lễ ký Công ước tại Mê-ri-đa, Mê-hi-cô. Tiếp đó, sau thời gian chuẩn bị kỹ lưỡng, ngày 30-6-2009, Chủ tịch nước ký Quyết định số 950/2009/QĐ-CTN, “Về việc phê chuẩn Công ước của Liên hợp quốc về chống tham nhũng”, theo đó, Việt Nam chính thức trở thành thành viên của Công ước UNCAC kể từ ngày 19-8-2009.

UNCAC bao gồm 8 Chương, 71 Điều, là tổng hợp các quy định nhằm mục đích: (a) “thúc đẩy và tăng cường các biện pháp phòng ngừa và đấu tranh với tham nhũng một cách có hiệu lực và hiệu quả hơn”; (b) thúc đẩy, tạo thuận lợi và hỗ trợ hợp tác quốc tế và hỗ trợ kỹ thuật trong phòng ngừa và đấu tranh với tham nhũng, trong đó có lĩnh vực thu hồi tài sản”; (c) “thúc đẩy liêm chính, trách nhiệm giải trình và quản lý hiệu quả công vụ và tài sản công.” (Điều 1 Công ước).

Nhìn chung, ngoài những điều khoản chung và điều khoản thi hành, UNCAC điều chỉnh 05 lĩnh vực chính bao gồm: các biện pháp phòng ngừa tham nhũng; hình sự hóa và thực thi pháp luật; hợp tác quốc tế trong phòng, chống tham nhũng; thu hồi tài sản tham nhũng; hỗ trợ kỹ thuật và trao đổi thông tin trong phòng chống tham nhũng. Do có tính phổ quát và tính ràng buộc về nghĩa vụ, UNCAC được coi là công cụ pháp lý quan trọng hàng đầu khi quy định và phát triển các nhóm giải pháp toàn diện để đối phó với vấn nạn tham nhũng như là cách tiếp cận toàn cầu. Một điểm nhấn có tính tiếp bộ của Công ước là quy định riêng một chế định (Chương V) về thu hồi tài sản nhằm mục đích trả lại tài sản có được do hành vi tham nhũng cho chủ sở hữu hợp pháp, bao gồm những quốc gia có tài sản bị thất thoát do hành vi tham nhũng gây ra. Tính đến ngày 3/10/2017, đã có 183 quốc gia trong đó có Việt Nam là thành viên chính thức của Công ước.

1.2. Chế định thu hồi tài sản trong UNCAC

Chế định thu hồi tài sản được quy định tại các Điều 51 - 59 của Công ước. Điều 51 khẳng định thu hồi tài sản là nguyên tắc nền tảng của Công ước. Đây được coi là một tiến bộ vượt bậc của luật pháp quốc tế trong lĩnh vực tư pháp hình sự vì các điều khoản của chế định này thể hiện quyền được nhận lại tài sản bị thất thoát do hành vi tham nhũng gây ra. Điều này đã thu hút được các quốc gia đang phát triển (thường có nhiều nguy cơ thất thoát tài sản do hành vi tham nhũng) hưởng ứng và gia nhập Công ước. Chế định này là cơ sở pháp lý để các quốc gia thành viên ban hành hoặc thực thi pháp luật cả về hành chính, dân sự và hình sự,  để thực hiện được việc phát hiện, truy tìm, kê biên, phong tỏa, tịch thu và trả lại tài sản tham nhũng. Theo quy định của Chương này, các quốc gia thành viên có khả năng thu hồi được tài sản tham nhũng nếu chứng minh được quyền sở hữu của mình và trong nhiều trường hợp tài sản có được do hành vi tham nhũng sẽ được trả lại trực tiếp cho người bị hại.

Chế định thu hồi tài sản bao gồm các điều khoản cụ thể sau:

- Điều 51 là những quy định chung, qua đó khẳng định hoạt động thu hồi tài sản là chế định cốt lõi và quan trọng trong UNCAC. Đây là sự cụ thể hóa của mục tiêu phòng ngừa và thu hồi tài sản bị thất thoát do hành vi tham nhũng gây ra, và là động lực của qúa trình thúc đẩy cho sự ra đời của Công ước, đáp ứng mong muốn của cộng đồng quốc tế trước vấn nạn tham nhũng.

- Điều 52 quy định về  phòng ngừa và phát hiện việc chuyển tài sản do phạm tội mà có. Điều 52 yêu cầu quốc gia thành viên phải thiết lập các biện pháp bao gồm cơ chế, chính sách, pháp luật, quy định nhằm kiểm soát các hoạt động chuyển dịch tài sản, từ đó ngăn ngừa và phát hiện các giao dịch liên quan đến tài sản do phạm tội mà có. Theo quy định tại Điều này, các biện pháp kiểm soát, phát hiện, phòng ngừa được thực hiện chủ yếu trong lĩnh vực ngân hàng và giao dịch tài chính.

- Điều 53 quy định về các biện pháp thu hồi tài sản trực tiếp. Quy định tại điều 53 tạo ra phương thức thu hồi thông qua việc khởi kiện vụ án dân sự tại tòa án. Theo đó, tòa án trong mỗi quốc gia thành viên hay tòa án của quốc gia thành viên khác có thể xem xét giải quyết yêu cầu dân sự để: (1) xác định quyền sở hữu đối với tài sản có được qua việc thực hiện hành vi tham nhũng, (2) yêu cầu bồi thường, đền bù đối với thiệt hại do hành vi tham nhũng gây ra và (3) công nhận quyền sở hữu đối với tài sản có nguồn gốc từ hành vi tham nhũng.

- Điều 54 quy định về các cơ chế thu hồi tài sản thông qua hợp tác quốc tế trong việc tịch thu. Theo quy định tại Điều 54, các quốc gia thành viên có thể đề nghị nhau thực hiện tương trợ tư pháp nhằm xử lý tài sản tham nhũng. Cụ thể, một quốc gia thành viên có thể: (1) đề nghị quốc gia thành viên khác công nhận quyết định, bản án của mình về kê biên, phong tỏa, tạm giữ hoặc tịch thu tài sản do phạm tội mà có; hoặc (2) đề nghị quốc gia thành viên khác ban hành quyết định, bản án để kê biên, phong tỏa, tạm giữ hoặc tịch thu tài sản do phạm tội mà có. Đáng chú ý, Điều luật này cho phép các yêu cầu tuơng trợ về tịch thu tài sản có thể được thực hiện mà không phụ thuộc vào việc kết án người bị truy cứu trách nhiệm hình sự.

- Điều 55 quy định về hợp tác quốc tế vì mục đích tịch thu. Gắn liền với Điều 54 quy định về tương trợ tư pháp trong xử lý tài sản do tham nhũng mà có, Điều 55 quy định cụ thể những khả năng, cách tiếp cận của quốc gia được yêu cầu khi tiếp nhận, giải quyết yêu cầu kê biên, phong tỏa, thu giữ và tịch thu tài sản do phạm tội mà có. Mặc dù mở ra khả năng một quốc gia có thể đề nghị quốc gia khác thực hiện tương trợ nhằm mục đích thu hồi tài sản tham nhũng, Điều 55 cũng khẳng định việc xem xét giải quyết các yêu cầu loại này cần căn cứ và phù hợp với pháp luật của quốc gia được yêu cầu.

- Điều 56 quy định về hợp tác đặc biệt. Điều 56 quy định về trao đổi thông tin chủ động và tự nguyện. Theo đó, vì mục đích th hồi tài sản tham nhũng, các quốc gia có thể chủ động cung cấp cho quốc gia khác những thông tin về tài sản do tham nhũng mà có để có đủ cơ sở khởi tố, điều tra, truy tố, xét xử hoặc lập các yêu cầu tương trợ tư pháp chính thức, miễn là việc cung cấp thông tin không ảnh hưởng đến việc điều tra, truy tố, xét xử tại quốc gia cung cấp thông tin.

- Điều 57 quy định về trả lại và định đoạt tài sản. Trong khi Điều 31 và Điều 55 quy định về hợp tác trong thu hồi tài sản tham nhũng, Điều 57 quy định giai đoạn tiếp theo là định đoạt tài sản tham nhũng bị tịch thu. Theo Điều luật này, quốc gia thành viên đã thực hiện việc tịch thu tài sản sẽ có quyền định đoạt tài sản. Việc định đoạt có thể bằng cách trả lại cho chủ sở hữu hợp pháp, tịch thu sung công (vào công quỹ của quốc gia mình hoặc trả lại cho công qũy quốc gia yêu cầu) và bồi thường cho người bị hại. Việc định đoạt tài sản có tính đến yêu tố phân chia căn cứ vào nỗ lực hợp tác, chi phí phát sinh và hoạt động này cần vận dụng cơ chế thỏa thuận theo từng vụ việc cụ thể.

- Điều 58 quy định về đơn vị tình báo tài chính. So với các quy định khác trong chế định thu hồi tài sản, Điều 58 quy định hình thức hợp tác có tính chuyên môn cao, là thành lập đơn vị tình báo tài chính để chia sẻ thông tin giao dịch đáng ngờ nhằm phòng và chống việc chuyển dịch tài sản tham nhũng. Nếu việc thực thi quy định này có hiệu qủa, các quốc gia thành viên sẽ sớm phát hiện, ngăn chặn kịp thời việc chuyển dịch tài sản tham nhũng vốn thường được thực hiện thông qua các giao dịch ngân hàng; đồng thời là kênh thu thập thông tin hiệu quả trong hoạt động xác minh, điều tra ban đầu phục vụ cho các giai đoạn tố tụng tiếp theo đó. 

- Điều 59 quy định về thoả thuận và dàn xếp song phương và đa phương. Nội dung Điều 59 khuyến nghị quốc gia thành viên Công ước ký kết các thỏa thuận quốc tế trong lĩnh vực thu hồi tài sản. Mặc dù không phải là quy định về nội dung hợp tác, khuyến nghị tại Điều này nêu lên sự cần thiết của việc ra đời thêm các văn kiện pháp lý giữa các quốc gia thành viên bên cạnh Công ước này, nếu các văn kiện thỏa thuận đó mang lại hiệu quả cho hoạt động hợp tác thu hồi tài sản; đồng thời tạo ra các khuôn khổ pháp lý linh hoạt phù hợp với bối cảnh, tình hình quan hệ, hợp tác của mỗi quốc gia, khu vực.

Tóm lại, chế định thu hồi tài sản tại Chương V Công ước có những đặc điểm sau:

- Chế định thu hồi tài sản tham nhũng trong UNCAC bao gồm nhiều biện pháp toàn diện và phức tạp, là một quá trình bao gồm nhiều giai đoạn khác nhau. Ngoài biện pháp thu hồi tài sản tham nhũng thông qua tương trợ tư pháp hình sự, các nội dung, biện pháp khác liên quan đến nhiều lĩnh vực và cơ quan khác nhau; từ việc bảo đảm các chính sách, pháp luật, thực thi pháp luật trong nước để phòng ngừa, phát hiện tài sản tham nhũng (nhiệm vụ của các tổ chức tài chính, ngân hàng, Ngân hàng nhà nước, Thanh tra, kiểm toán…) đến nhận dạng, truy tìm, phong tỏa, tạm giữ, tịch thu, trả lại tài sản tham nhũng (nhiệm vụ của các cơ quan tiến hành tố tụng), liên quan đến nhiều loại hình tố tụng: dân sự, hình sự, hành chính và gắn liền với công tác xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật về phòng, chống tham nhũng. Trong hợp tác quốc tế về thu hồi tài sản, tùy từng nội dung hợp tác cụ thể mà các yêu cầu, đề nghị giữa các quốc gia thành viên được đưa ra theo những hình thức, nội dung, kênh hợp tác và cấp độ hợp tác khác nhau.

- Hợp tác quốc tế về thu hồi tài sản có thể được thực hiện thông qua những lĩnh vực thực thi pháp luật khác nhau, có thể xuất phát từ các hoạt động quản lý hành chính (ví dụ: trao đổi thông tin nghiệp vụ ngân hàng về các hoạt động giao dịch tài chính) trước khi phát sinh các vụ việc hình sự và các hoạt động tố tụng hình sự; hợp tác trong quá trình tiến hành các hoạt động tố tụng hình sự (thường thông qua kênh tương trợ tư pháp hình sự); hợp tác bằng việc trực tiếp khởi kiện vụ án dân sự ra trước tòa án.

- Chế định thu hồi tài sản không chỉ đòi hỏi quốc gia thành viên thực hiện các nội dung hợp tác quốc tế về thu hồi tài sản mà còn đòi hỏi hoàn thiện cơ chế, chính sách, pháp luật trong nước có liên quan để có thể thực hiện hiệu quả những nội dung hợp tác này.

- Cách quy định tại Chương V Công ước thể hiện hoạt động hợp tác thu hồi tài sản trong các vụ việc hình sự là nghĩa vụ bắt buộc, trong khi hợp tác trong lĩnh vực dân sự và hành chính chỉ mang tính khuyến nghị thực hiện nghĩa vụ. Từ đó, cho thấy hợp tác thông qua kênh tương trợ tư pháp về hình sự đóng vai trò nòng cốt, quan trọng khi thực hiện hợp tác trong lĩnh vực này.

2. Các quy định của pháp luật về phòng, chống tham nhũng, thanh tra, kiểm toán Việt Nam

Luật phòng, chống tham nhũng năm 2018 (Luật PCTN) quy định các nguyên tắc như: “Tài sản tham nhũng phải được thu hồi, trả lại cho chủ sở hữu, người quản lý hợp pháp hoặc tịch thu theo quy định của pháp luật. Thiệt hại do hành vi tham nhũng gây ra phải được khắc phục; người có hành vi tham nhũng gây thiệt hại phải bồi thường theo quy định của pháp luật” (Điều 93). Như vậy, Luật PCTN đã xác định trong quá trình phát hiện, xử lý tham nhũng, nếu xác định được là tài sản tham nhũng thì phải thu hồi, tịch thu về cho Nhà nước; nếu xác định có thiệt hại do hành vi tham nhũng gây ra thì cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân bị thiệt hại có quyền yêu cầu người có hành vi tham nhũng phải bồi thường, bồi hoàn. Bên cạnh đó, để khuyến khích người có hành vi tham nhũng chủ động khai báo trước khi bị phát hiện, tích cực hạn chế thiệt hại do hành vi trái pháp luật của mình gây ra, tự giác nộp lại tài sản tham nhũng, Luật PCTN quy định trong các trường hợp này có thể xem xét giảm nhẹ hình thức kỷ luật, hình phạt hoặc miễn truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật (Khoản 4 Điều 92).

Luật Thanh tra năm 2010 quy định người ra quyết định thanh tra có thẩm quyền “Quyết định thu hồi tiền, tài sản bị chiếm đoạt, sử dụng trái phép hoặc bị thất thoát do hành vi vi phạm pháp luật của đối tượng thanh tra gây ra” (điểm k khoản 1 Điều 48 và điểm i khoản 1 Điều 55). Đồng thời, khi kết luận thanh tra phải “Xác định rõ tính chất, mức độ vi phạm, nguyên nhân, trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm pháp luật; Biện pháp xử lý theo thẩm quyền và kiến nghị biện pháp xử lý” (Khoản 2 Điều 50 Luật Thanh tra).

Luật Kiểm toán nhà nước đã quy định nhiệm vụ của Kiểm toán nhà nước khi phát hiện vi phạm pháp luật thì cơ quan kiểm toán: “Chuyển hồ sơ cho cơ quan điều tra, Viện kiểm sát nhân dân và cơ quan khác của Nhà nước có thẩm quyền xem xét, xử lý những vụ việc có dấu hiệu của tội phạm, vi phạm pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân đã được phát hiện thông qua hoạt động kiểm toán” (khoản 12 Điều 10).

3. Các quy định của pháp luật hình sự và tố tụng hình sự Việt Nam

Bộ luật Hình sự (BLHS) năm 2015 (đã được sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2017) đã có nhiều điểm mới nhằm tăng cường thu hồi tài sản trong các vụ án kinh tế, tham nhũng như: (i) bổ sung các tội phạm tham nhũng là đối tượng áp dụng hình phạt bổ sung tịch thu tài sản (Điều 45); (ii) bổ sung khoản thu lợi bất chính từ việc phạm tội khi áp dụng biện pháp tư pháp tịch thu vật, tiền trực tiếp liên quan đến tội phạm (Điều 47) để thu hồi tài sản tham nhũng về cho Nhà nước; (iii) Đối với vật, tiền bị người phạm tội chiếm đoạt hoặc sử dụng trái phép, thì không tịch thu mà trả lại cho chủ sở hữu hoặc người quản lý hợp pháp; (iv) buộc trả lại tài sản đã chiếm đoạt cho chủ sở hữu hoặc người quản lý hợp pháp, phải sửa chữa hoặc bồi thường thiệt hại vật chất đã được xác định do hành vi phạm tội gây ra (khoản 1 Điều 48). Đây là cơ sở pháp lý để tòa án áp dụng các biện pháp tư pháp nhằm thu hồi tài sản trong các vụ án kinh tế, tham nhũng.

Bộ luật Tố tụng hình sự (BLTTHS) năm 2015, quy định cụ thể trách nhiệm của Thủ trưởng, Phó Thủ trưởng cơ quan điều tra, Điều tra viên, của Viện trưởng, Phó Viện trưởng Viện kiểm sát, kiểm sát viên, Chánh án, Phó Chánh án, Thẩm phán trong việc quyết định áp dụng các biện pháp ngăn chặn, biện pháp cưỡng chế như đặt cọc, kê biên, phong tỏa tài sản, tài khoản để thu hồi tài sản tham nhũng.

4. Các quy định của pháp luật dân sự và tố tụng dân sự và pháp luật về đất đai:

Bộ luật Dân sự (BLDS) năm 2015 quy định về các biện pháp bảo vệ quyền sở hữu (Điều 164), quyền đòi lại tài sản (Điều 166), quyền yêu cầu bồi thường thiệt hại (Điều 170).

Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015 quy định các biện pháp để thu hồi tài sản như: Kê biên tài sản đang tranh chấp; cấm chuyển dịch quyền về tài sản đối với tài sản đang tranh chấp; cấm thay đổi hiện trạng tài sản đang tranh chấp; cho thu hoạch, cho bán hoa màu hoặc sản phẩm, hàng hoá khác; phong tỏa tài khoản tại ngân hàng, tổ chức tín dụng khác, kho bạc nhà nước; phong tỏa tài sản ở nơi gửi giữ; phong tỏa tài sản của người có nghĩa vụ… đồng thời quy định áp dụng các biện pháp khẩn cấp tạm thời khác nhằm thu hồi tài sản. Về thời hạn, khoản 3 Điều 133 BLTTDS năm 2015 quy định: “Trong thời hạn 48 giờ, kể từ thời điểm nhận được đơn yêu cầu, Thẩm phán phải xem xét và ra quyết định áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời”.

Pháp luật về đất đai không trực tiếp quy định các biện pháp thu hồi tài sản nhưng các nguyên tắc xác định giá đất, loại đất có liên quan nhiều đến việc thẩm định giá, bán đấu giá tài sản là đất đai.

5. Các quy định của pháp luật thi hành án dân sự Việt Nam

Các biện pháp thu hồi tài sản trong Luật THADS gồm các biện pháp bảo đảm và các biện pháp cưỡng chế thi hành án. Các biện pháp bảo đảm thi hành án, bao gồm: Phong tỏa tài khoản, tài sản; tạm giữ tài sản, giấy tờ và tạm dừng việc đăng ký, chuyển dịch, thay đổi hiện trạng về tài sản. Các biện pháp cưỡng chế thi hành án bao gồm: Khấu trừ tiền trong tài khoản; thu hồi, xử lý tiền, giấy tờ có giá của người phải thi hành án; trừ vào thu nhập của người phải thi hành án; kê biên, xử lý tài sản của người phải thi hành án, kể cả tài sản đang do người thứ ba giữ; khai thác tài sản của người phải thi hành án; buộc chuyển giao vật, chuyển giao quyền tài sản, giấy tờ và buộc người phải thi hành án thực hiện hoặc không được thực hiện công việc nhất định.

6. Các quy định khác của pháp luật

Các quy định của pháp luật về giá; Luật Phá sản; Luật Phòng, chống rửa tiền; Luật các tổ chức tín dụng; Luật Tương trợ tư pháp cũng có quy định về thu hồi tài sản trong các vụ án tham nhũng, kinh tế:

Điều 32 Luật về giá quy định Chứng thư thẩm định giá được sử dụng làm một trong những căn cứ để xem xét, quyết định hoặc phê duyệt giá khởi điểm đối với tài sản đấu giá. Điều 4 Luật Đấu giá tài sản quy định tài sản đấu giá gồm có “Tài sản thi hành án theo quy định của pháp luật về thi hành án dân sự” trình tự, thủ tục bán đấu giá tài sản thi hành án thực hiện theo các quy định chung.

Luật Phòng, chống rửa tiền chủ yếu quy định về các biện pháp phòng ngừa, phát hiện, ngăn chặn, xử lý tổ chức, cá nhân có hành vi hợp pháp hóa nguồn gốc của tài sản do phạm tội mà có (trong đó các các tội phạm về tham nhũng); hợp tác quốc tế về phòng, chống rửa tiền, giúp cho việc phát hiện, thu hồi tải sản tham nhũng được thuận lợi, trách nhiêm của các tổ chức tín dụng giúp cho việc phát hiện, thu giữ được thuận lợi.

Luật các tổ chức tín dụng không quy định trực tiếp các biện pháp thu hồi tài sản đối với các vụ án kinh tế, tham nhũng. Tuy nhiên, việc không tuân thủ các nguyên tắc thẩm định giá tài sản cho vay trong thực tế làm ảnh hưởng nhiều đến hiệu quả công tác thu hồi tài sản trong các vụ án hình sự về tham nhũng, kinh tế.

Luật Phá sản năm 2014 không quy định trực tiếp các biện pháp thu hồi tài sản tham nhũng, nhưng có ảnh hưởng đến hiệu quả và tiến độ thu hồi tài sản tham nhũng nhất là quy định về trường hợp Chấp hành viên phải ra quyết định tạm đình chỉ, đình chỉ thi hành án khi doanh nghiệp làm đơn xin mở thủ tục phá sản và Tòa án có thông báo thụ lý hoặc quyết định mở thủ tục phá sản.

Luật Tương trợ tư pháp liên quan đến thu hồi tài sản tham nhũng chủ yếu là quy định về nguyên tắc, thẩm quyền, trình tự, thủ tục thực hiện tương trợ tư pháp về dân sự, hình sự; trách nhiệm của các cơ quan nhà nước Việt Nam trong tương trợ tư pháp. Đây là căn cứ pháp lý quan trọng để các cơ quan có thẩm quyền thực hiện các hoạt động tương trợ tư pháp giữa Việt Nam với các nước, trong đó có các hoạt động liên quan đến việc thu hồi tài sản tham nhũng ở nước ngoài; tạo nền tảng cho các hoạt động hợp tác quốc tế trong thu tài sản do phạm tội tham nhũng.