Phân tích bản chất của quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật Việt Nam.

1. Khái niệm quyền sử dụng đất

Quyền sử dụng đất đai là quyền khai thác các thuộc tính của đất đai để phục vụ cho các mục tiêu của cá nhân, tổ chức hoặc Nhà nước chủ quyền.

Luật Đất đai năm 2013 nêu rõ, đất đai là tài sản thuộc quyền sở hữu của Nhà nước. Nhà nước quản lý đất đai thông qua các quyết định trao quyền sử dụng dưới nhiều hình thức cho các đối tượng nhận quyền sử dụng đất.

Bên cạnh đó, người sử dụng đất được phép thực hiện các quyền và nghĩa vụ liên quan đến đất đai theo quy định của pháp luật.

Tuy Luật Đất đai quy định quyền sở hữu thuộc về Nhà nước, nhưng thực chất quyền sử dụng đất cũng bao gồm quyền sở hữu đất đai một cách hợp pháp. Nhà nước không chỉ trao quyền sử dụng mà còn trao quyền định đoạt cho người sử dụng thông qua các hình thức giao dịch đa dạng như: chuyển nhượng, thừa kế, góp vồn, tặng cho, thừa kế, hoặc từ bỏ quyền sử dụng (trả lại cho Nhà nước).

2. Tặng cho quyền sử dụng đất

Một khi mà bản chất của quyền sử dụng đất chưa rõ ràng thì bản chất của tặng cho quyền sử dụng đất cũng chưa được làm rõ. Dưới góc độ của Luật đất đai, tặng cho quyền sử dụng đất là một quyền tài sản trong giao lưu dân sự, kinh tê của thị trường bất động sản, Dưới góc độ Luật dân sự, tặng cho quyền sử dụng đất là một loại quyền khác ngoài quyền sở hữu. Quyền tặng cho quyền sử dụng đất là một vật quyền, quyền năng của nó không chỉ do pháp luật xác định mà còn được xác định do ý chí của chủ sở hữu là Nhà nước, nên nó bị hạn chế hơn so với quyền sở hữu.

Về lý luận, nếu đất đai thuộc sở hữu của Nhà nước, có nghĩa là, “tài sản thuộc sở hữu nhà nước (tài sản công) thì việc chiếm hữu, sử dụng, định đoạt tài sản thuộc phạm vi điều chỉnh của văn bản khác mà không phải do Bộ luật dân sự điều chỉnh”. Theo quy định của Luật đất đai hiện hành thì người sử dụng đất chỉ có quyền sử dụng đất như là một quyền năng của chủ sỏ hữu, đối tượng sử dụng là quyền sử dụng đất là một quyền tài sản trị giá được thành tiền. Quan điểm này là hợp lý vì: “Luật hợp đồng thuộc lĩnh vực luật tư và mang tính điển hình bởi Nhà nước đặt ra, nhằm hướng dẫn, hỗ trợ và bảo vệ cho các quyền lợi của tư nhân và chỉ giới hạn các quyền lợi này”. Do đó, bản chất của tặng cho quyển sử dụng đất là tặng cho quyền tài sản thuộc sở hữu của Nhà nước, nên quan hệ tặng cho quyền sử dụng đất chỉ do Luật đất đai đều chỉnh, theo quy định của pháp luật hiện hành thì Luật đất đai chỉ quy định nội dung của quyền tặng cho quyền sử dụng đất, còn Bộ luật dân sự quy định hình thức thực hiện quyển tặng cho quyền sử dụng đất thông qua giao dịch là hợp đồng là một bất cập.

Trên thực tế, khi Nhà, nước giao quyền sử dụng đất cho ngưòi sử dụng đất có nghĩa là, Nhà nước giao cho họ một mảnh đất cụ thể theo diện tích đất, thửa đất có vị trí và ranh giới xác định. Người sử dụng đất được sử dụng mảnh đất đó như tài sản của mình, Nhà nước trao cho họ cả quyền định đoạt mảnh đất đó như chuyển nhượng hay tặng cho mảnh đất đó cho người sử dụng đất khác. Do đó, bản chất của tặng cho quyền sử dụng đất trên thực tế là tặng cho đất. Nhà nước chỉ giữ vai trò của chủ sở hữu là giám sát, quản lý việc tặng cho đất mà thôi.

3. Quyền sử dụng đất là một quyền phái sinh:

Có quan điểm cho rằng: “Quyền sở hữu đất đai là một quyền tồn tại độc lập, còn quyền sử dụng đất lại là một quyền phụ thuộc”. Quyền sử dụng đất là một quyền phái sinh, quyền phụ thuộc vào quyền sở hữu đôì vối đất đai. Tính phái sinh được thể hiện ở chỗ quyền sử dụng đất của người sử dụng đất chỉ có thể phát sinh trên cơ sở Nhà nước giao đất, cho thuê đất, hoặc người sử dụng đất được Nhà nước cho phép chuyển quyền sử dụng đất như tặng cho quyền sử dụng đất hay công nhận quyền sử dụng đất là hợp pháp đều phụ thuộc vào ý chí của Nhà nước. Phải thừa nhận: “Trong chừng mực nào đó, có thể coi các giao dịch giao đất, cho thuê đất như là các hợp đồng hành chính chịu sự chi phối của Luật đất đai, Bộ luật dân sự hiện hành, về phần mình, chỉ nhắc đến quyền sử dụng đất như là các tài sản hiện hữu mà không bận tâm đến nguồn gốc của nó”.

Đồng thời, “quyền sử dụng đất chuyển giao từ chủ sở hữu là “toàn dân” sang người đại diện “Nhà nước” và từ đó người đại diện giao quyền sử dụng đất cho các tô chức, cá nhân, hộ gia đình. Song xét về mặt thực tế, quyền sử dụng đất chỉ chuyển giao một cách trực tiếp từ Nhà nước đến người sử dụng bằng các quyết định hành chính do mình ban hành, quyền sử dụng đất của chủ sở hữu đất đai “toàn dân” chỉ là danh nghĩa. Quyền sở hữu toàn dân đối với đất đai hết sức trừu tượng và chỉ có danh nghĩa chính trị - pháp lý mà không thể hiện tính thực tiễn cao”. Trong quan hệ tặng cho quyền sử dụng đất thì chỉ quyền sử dụng đất mà Nhà nước cho phép tặng cho thì mới trở thành đôì tượng của tặng cho quyền sử dụng đất.

4. Quyền sử dụng đất là một quyền tài sản:

Mặc dù pháp luật không có quy định cụ thể quyền sử dụng đất là quyền tài sản nhưng trong khoa học pháp lý cũng như thực tế đều thừa nhận quyền sử dụng đất là quyền tài sản. Tuy nhiên, nếu coi quyền sử dụng đất là quyền tài sản về lý luận cũng có những quan điểm khác nhau. Quyền sử dụng đất là tài sản là không thể phủ nhận. Trong quan hệ giữa những ngươi sử dụng đất thông qua các giao dịch dân sự liên quan đến đất đai như tặng cho quyền sử dụng đất thì quyền sử dụng đất là quyền tài sản vì pháp luật quy định quyền tài sản phải thoả mân hai điều kiện đó là trị giá được bằng tiền và có thể chuyển giao trong giao dịch dân sự. Tuy nhiên, quyền sử dụng đất là một quyền tài sản có tính đặc thù, khác biệt vổi các quyền tài sản khác vì quyền tài sản này phát sinh từ quyền sở hữu đất đai.

Đến Luật đất đai năm 2003 lần đầu tiên quy định các chính sách tài chính về đất đai và giá đất, trước đó trong một thời gian dài, do hoàn cảnh lịch sử nên Nhà nước chưa quan tâm đến quyền hưởng dụng của mình. Điều đó cho thấy: “Một khi không quan tâm đến quyền lợi này thì quyền sở hữu toàn dân đối với đất đai chỉ là hình thức, là cái vỏ rỗng thiếu sinh khí. Tuy mang danh là chủ sở hữu đại diện, nhưng Nhà nước lại không biết cách hưởng lợi hoặc có được hưởng lợi nhưng không đáng kể. Nhà nước không được hưởng lợi thì quyền sở hữu toàn dân đối với đất đai khi đó không có nội dung vật chất của nó và do không mang nội dung vật chất, nội dung kinh tế, nên nó ít có ý nghĩa thực tiễn”. Đến luật đất đai năm 2013 cũng đã ghi nhận đất có giá trị và quyền sử dụng đất có giá trị là quyền tài sản cho phép người có quyền sử dụng đất được lưu thông quyền sử dụng đất như lưu thông một tài sản của mình; cho nên trong quan hệ tặng cho quyền sử dụng đất thì quyền sử dụng đất là đôì tượng của tặng cho vừa mang giá trị của quyển tài sản, vừa mang giá trị tài sản; hay nói cách khác, quyền sử dụng đất đồng nhất với đất đai.

5. Quyền sử dụng đất là một trong ba quyền năng của chủ sở hữu:

Chúng ta đã biết, “Quyền sở hữu bao gồm quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền định đoạt tài sản của chủ sở hữu theo quy định của pháp luật” (Điều 158 Bộ luật dân sự năm 2015). Như vậy, nếu là chủ sở hữu một tài sản thì phải có đầy đủ ba quyền năng là chiếm hữu sử dụng và định đoạt, nếu thiếu một trong ba quyền năng đó thì không thể trỏ thành chủ sở hữu. Một trong ba quyền năng đó là quyền sử dụng là một quyền năng cụ thể của chủ sở hữu, đó là quyền khai thác công dụng và hưởng hoa lợi, lợi tức từ tài sản. Pháp luật quy định đất đai là một loại tài sản đặc biệt thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý. Nhà nước không trực tiếp sử dụng đất mà giao cho tổ chức, cá nhân; quyền sử dụng đất của người sử dụng đất đã được mở rộng gần như tuyệt đối là các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho quyền sử dụng đất, thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng đất. Với quy định như vậy, thì quyền sử dụng đất không phải là quyền sử dụng tài sản đơn thuần của chủ sở hữu mà nó là quyền đặc biệt mang nhiều yếu tố của chủ sở hữu chứ không bị hạn chế bởi quyền sử dụng như luật quy định, về bản chất của quyền sử dụng đất là việc người sử dụng đất, người chiếm hữu hợp pháp được khai thác công dụng của đất đai, là một quyển năng của quyền sở hữu. Vì vậy, quyền sử dụng đất (quyền khai thác công dụng của tài sản là đất) là một yếu tố cấu thành của quyển sở hữu đất đai, ở góc độ này thì quyền sử dụng đất không phải là quyền tài sản và về mặt thực tế thì quyền sử dụng đất gần như đồng nhất vởi quyển sở hữu đất.

Có thể khẳng định rằng: “Quyền sở hữu đất đai là một quyền trọn vẹn, đầy đủ, còn quyền sử dụng đất là một quyền không trọn vẹn, không đầy đủ”; tính không đầy đủ của quyền sử dụng đất được thể hiện ở các khía cạnh người sử dụng đất chỉ có quyền sử dụng đất nên không có đầy đủ các quyền năng của chủ sở hữu là Nhà nước; như trong quan hệ tặng cho quyển sử dụng đất thì không phải bất cứ ai có quyền sử dụng đất hợp pháp cũng có quyền tặng cho quyển sử dụng đất. Việc quy định về quyền sử dụng đất theo Luật đất đai không có gì mâu thuẫn vối lý luận về quyền sở hữu. Nhà nước ta không thừa nhận sở hữu tư nhân về đất đai, vì đất đai là một loại tài sản có giá trị, mà Nhà nước chuyển giao cho người sử dụng đất những quyền của chủ sở hữu. Nhà nước giao đất, cho thuê đất là một hình thức thực hiện quyền sở hữu, song quyền sử dụng đất là đối tượng của tặng cho quyền sử dụng đất, vì vậy ở góc độ này mang đầy đủ quyền năng của quyển sở hữu.

Như vậy, quyền sử dụng đất có thể được khái quát là quyền của các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân trong việc khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi tức từ đất theo quy định của pháp luật về đất đai. Song, phải thừa nhận rằng, tính chất pháp lý của quyền sử dụng đất còn mang nhiều yếu tố bất cập. Cho đến nay, tính chất pháp lý của quyền sử dụng đất vẫn chưa được làm rõ trong luật học Việt Nam. Việc coi quyền sử dụng đất như là một quyền sở hữu hạn chế chỉ là một giải pháp tạm, được chấp nhận nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho việc phân tích việc thực hiện quyền sử dụng đất trong đời sống dân sự.

Theo quan niệm pháp lý truyền thông, vật quyền (quyền trên tài sản) gồm có quyền sở hữu và quyển đốỉ vối tài sản của người không phải chủ sở hữu (quyền trên tài sản của người khác hay còn gọi là dịch quyền); trong đó có quyên hưỏng dụng và “người hưởng dụng có quyền định đoạt đối với quyền hưởng dụng của mình. Quyền hưởng dụng là tài sản thuộc sở hữu của người hưởng dụng” Hoặc “quyền sử dụng là một quyền đối vật, giống như quyền dụng ích, nhưng bị hạn chế hơn, cho phép người có quyền sử dụng được dùng tài vật của người khác lấy một phần hoa lợi cho mình và gia đình mình dùng”. Theo Bộ luật dân sự năm 2005 thì quyền sử dụng đất là quyền của người không phải là chủ sở hữu đối vối tài sản cũng là một loại vật quyển. Nhà nước là chủ sở hữu đối với đất đai, Nhà nước giao đất hay công nhận cho người sử dụng đất được sử dụng đất (Điều 688 Bộ luật dân sự năm 2005) là khai thác những tiềm năng đối với đất cho chủ sở hữu Nhà nước. Có nhiều quan điểm cho rằng: “Bộ luật dân sự mới chỉ liệt kê quyền sử dụng đất nói chung mà chưa phân chia nhỏ quyền sử dụng đất thành các loại quyền cụ thể và “Có thể chia quyền sử dụng đất thành một số loại quyền sử dụng đất cụ thể như quyền sử dụng đất lâu dài, ổn định, quyền sử dụng đất có thời hạn” hay “Thay quyền sử dụng đất thành quyền hưởng dụng đất và thiết lập hai loại quy chế pháp lý đối với quyền hưởng dụng đất, căn cứ vào quyền hưởng dụng có thời hạn và không thời hạn”.