Quyền của người thiểu số theo luật quốc tế

1. Nhận thức về người thiểu số và sự phát triển của vấn đề quyền của người thiểu số trong pháp luật quốc tế

Khái niệm “người thiểu số” (minorities) từ lâu đã trở thành một chủ đề gây tranh cãi trong giới luật gia quốc tế. Từ trước đến nay, nhiều định nghĩa về người thiểu số đã được nêu ra, tuy nhiên, ba định nghĩa dưới đây có thể cho là tiêu biểu: Định nghĩa thứ nhất được đưa ra bởi Toà án Công lý quốc tế thường trực (Permanent Court of International Justice – PCIJ, cơ quan tài phán của Hội quốc liên), vào năm 1930, khi đưa ra kiến tư vấn về tranh cãi giữa hai nước Hy Lạp và Bungari liên quan đến vị thế của các cộng đồng nhập cư thiểu số ở hai nước này. PCIJ xác định một cộng đồng thiểu số là: một nhóm người sống trên một quốc gia hoặc địa phương nhất định, có những đặc điểm đồng nhất về chủng tộc, tín ngưỡng, ngôn ngữ và truyền thống, có sự giúp đỡ lẫn nhau và có quan điểm thống nhất trong việc bảo lưu những yếu tố truyền thống, duy trì tôn giáo, tín ngưỡng và hướng dẫn, giáo dục trẻ em trong cộng đồng theo tinh thần và truyền thống của chủng tộc họ. PCIJ đã có những cố gắng đáng kể để định nghĩa trên được sử dụng như là một định nghĩa chung, chính thức về người thiểu số. Tuy nhiên, những nỗ lực không đạt được kết quả. Lý do là bởi những thuộc tính nêu ra trong định nghĩa này quá rộng, đã chạm đến mối lo ngại thường trực của các quốc gia về những rắc rối về an ninh, trật tự xã hội có thể nảy sinh trong các vấn đề liên quan đến người thiểu số. Hội quốc liên chấm dứt hoạt động từ năm 1939, song cuộc tranh luận về khái niệm người thiểu số vẫn được tiếp tục, chỉ khác là diễn ra trên diễn đàn của tổ chức quốc tế mới thay thế nó vào năm 1945 là Liên hợp quốc.

2. Về chống phân biệt đối xử và bảo vệ người thiểu số

Định nghĩa thứ hai về người thiểu số sau đó được đưa ra bởi Francesco - báo cáo viên đặc biệt của Tiểu ban về chống phân biệt đối xử và bảo vệ người thiểu số của Liên hợp quốc. Trong báo cáo nghiên cứu công bố vào năm 1977, chuyên gia này định nghĩa “người thiểu số” là: “...một nhóm người, xét về mặt số lượng, ít hơn so với phần dân cư còn lại của quốc gia, có vị thế yếu trong xã hội, những thành viên của nhóm – mà đang là kiều dân của một nước – có những đặc trưng về chủng tộc, tín ngưỡng hoặc ngôn ngữ khác so với phần dân cư còn lại và chứng tỏ rất rõ ràng là cơ một ý thức thống nhất trong việc bảo tồn nền văn hoá, truyền thống, tôn giáo và ngôn ngữ của họ”. Như vậy, giống như định nghĩa của PCIJ, định nghĩa thứ hai cơ bản dựa vào những đặc trưng về chủng tộc, tôn giáo, truyền thống, ngôn ngữ và ý thức thống nhất trong việc bảo tồn các yếu tố truyền thống văn hoá để xác định một nhóm người là thiểu số. Tuy nhiên, so với định nghĩa trước, định nghĩa thứ hai đã bổ sung hai thuộc tính mới, đó là về mặt số lượng, một nhóm được coi là thiểu số phải ít hơn so với phần dân cư còn lại của quốc gia; và về mặt vai trò, một nhóm được coi là thiểu số phải có vị thế yếu trong xã hội. Sự mở rộng các thuộc tính cấu thành nội hàm của một sự vật hoặc hiện tượng đồng nghĩa với việc thu hẹp ngoại diên của nó. Ở một góc độ nhất định, định nghĩa thứ hai khiến cho mối lo ngại của các quốc gia giảm đi, do phạm vi chủ thể được coi là người thiểu số thu hẹp lại. Vì vậy, định nghĩa này đã được các tổ chức quốc tế viện dẫn trong một số trường hợp; tuy nhiên, nó vẫn chưa nhận được sự chấp nhận của các quốc gia như là một định nghĩa chung về người thiểu số trong luật quốc tế.

3. Chống phân biệt đối xử và bảo vệ người thiểu số

Trong nỗ lực tìm kiếm một sự đồng thuận về khái niệm người thiểu số, một chuyên gia nữa là Jules Deschêness cũng làm việc cho Tiểu ban về chống phân biệt đối xử và bảo vệ người thiểu số của Liên hợp quốc đã đưa ra một định nghĩa khác, trong đó người thiểu số được coi là “... một nhóm công dân của m ột quốc gia, ít về mặt số lượng và yếu về vị thế trong quốc gia đó, mang những đặc trưng về chủng tộc, tôn giáo và ngôn ngữ mà tạo ra sự khác biệt so với nhóm dân cư đa số, có một ý thức thống nhất, một động cơ rõ rệt trong việc sử dụng ý chí tập thể để tồn tại và đạt được mục tiêu bình đẳng với nhóm dân cư đa số, cả trên phương diện pháp luật và thực tiễn”. Định nghĩa của Jules Deschêness không có sự khác biệt lớn so với định nghĩa của Francesco, ngoài thuộc tính bổ sung đó là một nhóm người được coi là thiểu số phải có một động cơ rõ rệt trong việc sử dụng ý chí tập thể để tồn tại và đạt được mục tiêu bình đẳng với nhóm dân cư đa số, cả trên phương diện pháp luật và thực tiễn. Thuộc tính bổ sung này, về mặt lôgíc, tiếp tục hạn chế phạm vi những đối tượng được coi là “người thiểu số” và bởi vậy, tiếp tục làm giảm bớt lo ngại của các quốc gia. Tuy nhiên, chính bởi thuộc tính bổ sung này mà định nghĩa của Jules Deschêness bị Uỷ ban Quyền con người (nay là Hội đồng Quyền con người) của Liên hợp quốc chỉ trích và bác bỏ. Cho đến thời điểm hiện nay, mặc dù quyền của người thiểu số đã được khẳng định trong ICCPR ( Điều 27) và Tuyên bố về quyền của những người thuộc các nhóm thiểu số về dân tộc, chủng tộc, tôn giáo hoặc ngôn ngữ năm 1992, nhưng vẫn chưa có một định nghĩa nào về “người thiểu số” được chính thức xác nhận trong bất cứ văn kiện quốc tế nào của Liên hợp quốc. Điều này cho thấy tính chất phức tạp của vấn đề người thiểu số trên thế giới.

4. Khái niệm “người thiểu số”

Tuy nhiên, tổng hợp những thuộc tính được nêu trong các định nghĩa kể trên cũng như từ nội dung các văn kiện quốc tế có liên quan đến vấn đề người thiểu số, có thể hiểu khái niệm “người thiểu số” qua những đặc điểm cơ bản sau: Những đặc điểm khách quan: · Về số lượng: Có số lượng ít (thiểu số), nếu so sánh với nhóm đa số cùng sinh sống trên cùng lãnh thổ. · Về vị thế xã hội: Là nhóm yếu thế trong xã hội (thể hiện ở tiềm lực, vai trò và ảnh hưởng của nhóm tới đời sống chính trị, kinh tế, xã hội ở lãnh thổ nơi họ sinh sống). · Về bản sắc: Có những đặc điểm riêng về mặt chủng tộc, dân tộc, ngôn ngữ, phong tục tập quán... mà vì thế có thể phân biệt họ với nhóm đa số. · Về vị thế pháp lý: Có thể là công dân hoặc kiều dân của quốc gia nơi họ đang sinh sống. Đặc điểm chủ quan: Nhóm cộng đồng đó có ý thức bảo tồn truyền thống văn hoá của mình. Trên phương diện pháp luật quốc tế, vấn đề bảo vệ người thiểu số được đề ra từ rất sớm, do nó liên quan đến việc bảo vệ kiều dân của các cường quốc ở nước ngoài. Ngay trong quá trình soạn thảo Thoả ước của Hội quốc Liên (1919), đã có đề xuất ban hành một Thoả thuận bổ sung trong đó yêu cầu các quốc gia phải đối xử bình đẳng và bảo đảm an ninh cho các nhóm thiểu số về chủng tộc, dân tộc đang sinh sống trên lãnh thổ nước mình. Tuy nhiên, đề xuất này đã không được chấp nhận. Thay cho việc đưa vấn đề bảo vệ người thiểu số vào Thoả ước chung, các quốc gia thành viên Hội quốc liên đã nhất trí quan điểm về một số cách thức giải quyết khác, cụ thể là đưa vấn đề vào các thoả ước hoà bình; xây dựng và ủng hộ các điều ước song phương đặc biệt nhằm giải quyết những khía cạnh cụ thể của vấn đề người thiểu số, hay bổ sung các điều khoản về vấn đề này vào những điều ước song phương hiện có. Bằng cách đó, Hội quốc liên đã tạo lập được một hệ thống hàng trăm điều ước đa phương và song phương có đề cập vấn đề bảo vệ người thiểu số. Hiệu lực của hệ thống văn kiện này được bảo đảm bởi PCIJ. Tuy nhiên, khi Hội quốc liên giải thể, cơ chế này cũng không còn hiệu lực.

5. Người thiểu số cũng là chủ thể bình đẳng của các quyền con người

Thời kỳ đầu mới thành lập, Liên hợp quốc không dành sự quan tâm thích đáng đến vấn đề người thiểu số. Đa số các quốc gia thành viên khi đó đều cho rằng vấn đề quyền c ủa người thiểu số đã bao gồm trong vấn đề quyền con người nói chung, nên không cần thiết phải xây dựng những văn kiện hay cơ chế riêng cho người thiểu số. Chính vì vậy, năm 1946, khi Hunggari đưa ra đề xuất ban hành một điều ước quốc tế về người thiểu số, đề xuất này chỉ nhận được rất ít sự ủng hộ. Trong quá trình soạn thảo Tuyên ngôn toàn thế giới về quyền con người (1948) cũng có ý kiến nêu rằng, cần đưa vào ít nhất một điều khoản đề cập riêng quyền của người thiểu số, song, đề xuất này cũng không nhận được sự ủng hộ rộng rãi, chủ yếu do tính chất phức tạp của vấn đề. Tuy nhiên, tương tự như các nhóm xã hội dễ bị tổn thương khác, cần hiểu rằng, người thiểu số cũng là chủ thể bình đẳng của các quyền con người. Quyền của nhóm này liên quan mật thiết đến một số điều của Tuyên ngôn toàn thế giới về quyền con người, trong đó bao gồm: Điều 18 (về tự do tôn giáo), Điều 19 (về tự do ngôn luận và ý kiến), Điều 20 (về tự do hội họp, lập hội), Điều 26 (về tự do lựa chọn hình thức giáo dục), Điều 27 (về tự do tham gia vào đời sống văn hoá của cộng đồng), và đặc biệt là Điều 2 (về nguyên tắc bình đẳng, không phân biệt đối xử trong việc hưởng thụ các quyền con người)... Mặc dù gặp khó khăn trong việc pháp điển hoá các quyền của người thiểu số vào luật quốc tế, song những nỗ lực quốc tế vận động cho vấn đề này cũng dẫn tới một kết quả quan trọng là việc thành lập Tiểu ban về ngăn ngừa và bảo vệ người thiểu số vào năm 1947. Tuy Tiểu ban này có nhiều nhiệm vụ khác nhau nhưng chức năng chủ yếu của nó là bảo vệ và thúc đẩy các quyền của người thiểu số. Trong Nghị quyết 217C (III) ngày 10/12/1948, Đại hội đồng Liên hợp quốc đã khuyến nghị ECOSOC tiến hành những nghiên cứu về vấn đề quyền của nhóm này. Đây là cơ sở để Tiểu ban về ngăn ngừa và bảo vệ người thiểu số tiến hành một loạt công trình nghiên cứu và đưa ra những khuyến nghị quan trọng về quyền của người thiểu số, mà những kết quả nổi bật là việc đưa vào ICCPR một điều khoản riêng về quyền của người thiểu số cũng như thông qua Tuyên bố về quyền của những người thuộc các nhóm thiểu số về dân tộc, chủng tộc, tôn giáo hoặc ngôn ngữ năm 1992 - những văn kiện mà hiện đang đóng vai trò nền tảng cho việc bảo vệ quyền của người thiểu số trên thế giới.