1. Văn bản quy phạm pháp luật là gì?

Văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội. (Điều 1 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015)

2. Văn bản quy phạm pháp luật có mấy loại?

Theo điều 4 Luật ban hành Văn bản quy phạm pháp luật 2015, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật bao gồm 26 loại văn bản (hình dưới).

1. Hiến pháp.
2. Bộ luật, luật (sau đây gọi chung là luật), nghị quyết của Quốc hội.
3. Pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội; nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.
4. Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước.
5. Nghị định của Chính phủ; nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.
6. Quyết định của Thủ tướng Chính phủ.
7. Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao.
8. Thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao; thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; quyết định của Tổng Kiểm toán nhà nước.
9. Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh).
10. Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.
11. Văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt.
12. Nghị quyết của Hội đồng nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp huyện).
13. Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp huyện.
14. Nghị quyết của Hội đồng nhân dân xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã).
15. Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp xã.

3. Thế nào là văn bản có nội dung phù hợp với quy định của pháp luật?

Văn bản có nội dung phù hợp với quy định của pháp luật là văn bản mà nội dung được ban hành phù hợp với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội; lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; các văn bản do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành và các văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn; quyết định của Ủy ban nhân dân phải phù hợp với nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp, cụ thể:

(1) Thông tư Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành, nội dung thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước trong Thông tư liên tịch của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao phải phù hợp với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết, nghị quyết liên tịch của Ủy ban thường vụ Quốc hội; lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; nghị định, nghị quyết liên tịch của Chính phủ; quyết định của Thủ tướng Chính phủ.

Thông tư và Thông tư liên tịch không đáp ứng các yêu cầu trên sẽ không bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản. Ví dụ:

- Thông tư số 02 năm 2003 của Bộ A hướng dẫn tổ chức cấp đăng ký, biển số phương tiện giao thông cơ giới đã quy định: ... Mỗi người chỉ được đăng ký 1 xe mô tô hoặc xe gắn máy. Quy định này đã hạn chế quyền sở hữu của công dân được quy định tại Điều 58 Hiến pháp năm 1992, vi phạm khoản 1 Điều 221 Bộ luật dân sự năm 1995 là công dân có quyền sở hữu tài sản không bị hạn chế về số lượng, giá trị.

- Thông tư liên tịch số 09 năm 2009 của Liên bộ Y và T hướng dẫn thực hiện bảo hiểm y tế quy định: Trường hợp chưa xác định được là có hành vi vi phạm pháp luật về giao thông hay không thì người bị tai nạn giao thông tự thanh toán các chi phí điều trị y tế với cơ sở y tế. Khi có xác nhận không vi phạm pháp luật về giao thông của cơ quan có thẩm quyền thì người bệnh mang chứng từ đến Bảo hiểm xã hội để thanh toán theo quy định. Việc Liên bộ Y, T đưa ra quy định trên đã dẫn đến việc người bị tai nạn giao thông phải tự chứng minh là mình không vi phạm pháp luật về giao thông thì mới được thanh toán bảo hiểm y tế, nội dung này không phù hợp với quy định của Luật bảo hiểm y tế. Nếu áp dụng Thông tư liên tịch số 09 thì nhiều trường hợp người bị tai nạn giao thông sẽ không được hỗ trợ hoặc thanh toán bảo hiểm y tế, ngay cả khi họ không có lỗi.

(2) Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh phải phù hợp với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết, nghị quyết liên tịch của Ủy ban thường vụ Quốc hội; lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; nghị định, nghị quyết liên tịch của Chính phủ; quyết định của Thủ tướng Chính phủ; thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao; thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; quyết định của Tổng Kiểm toán nhà nước (sau đây gọi chung là văn bản của các cơ quan nhà nước Trung ương); Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện phải phù hợp với văn bản của các cơ quan nhà nước Trung ương và văn bản của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp xã phải phù hợp với văn bản của các cơ quan nhà nước Trung ương, văn bản của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và cấp huyện;

Các trường hợp Nghị quyết của Hội đồng nhân dân có quy định không phù hợp với quy định của pháp luật, ví dụ như:

- Ngày 23/12/2011, Hội đồng nhân dân thành phố Đ ban hành Nghị quyết số 23/2011/NQ-HĐND về nhiệm vụ năm 2012. Tại điểm 9 khoản III Điều 1 Nghị quyết số 23 có quy định “tạm dừng giải quyết đăng ký thường trú mới vào khu vực nội thành đối với các trường hợp chỗ ở là nhà thuê, mượn, ở nhờ mà không có nghề nghiệp hoặc có nhiều tiền án, tiền sự”. Đây là nội dung trái với Luật cư trú; hạn chế quyền được cư trú hợp pháp của công dân. Nếu để thành phố Đ thực hiện quy định này thì thành phố Đ có thể lập luận để có thể “bẻ ghi”, không thực hiện các luật khác do Quốc hội ban hành trên địa bàn thành phố Đ. Mặt khác, sẽ tạo ra tiền lệ các địa phương khác có thể “tham khảo” kinh nghiệm của thành phố Đ khi thực hiện Luật cư trú. Như vậy, Luật cư trú sẽ không còn không gian tồn tại. Nguyên tắc pháp chế, kỷ luật, kỷ cương bị vi phạm.

- Nghị quyết số 113/2014/NQ-HĐND ngày 27/7/2014 của Hội đồng nhân dân tỉnh P về chính sách thu hút trí thức trẻ về công tác ở Ủy ban nhân dân cấp xã để tạo nguồn cán bộ làm công tác quản lý nhà nước đối với Hợp tác xã nông nghiệp trên địa bàn tỉnh P quy định việc phân công, biệt phái các đối tượng thu hút theo quy định tại Nghị quyết số 113 trực tiếp tham gia lãnh đạo Hợp tác xã nông nghiệp là không phù hợp với quy định của Luật hợp tác xã năm 2012; quy định sau 02 năm công tác liên tục, được đánh giá hoàn thành xuất sắc nhiệm vụ, khi có chỉ tiêu biên chế ở cấp xã và đủ tiêu chuẩn, điều kiện theo quy định thì được xem xét, quyết định tuyển dụng chính thức công chức cấp xã không qua thi tuyển chưa phù hợp với quy định tại Nghị định số 112/2011/NĐ-CP ngày 05/12/2011 của Chính phủ quy định về công chức xã, phường, thị trấn; đối tượng thu hút về công tác ở Ủy ban nhân dân cấp xã thuộc vùng nông thôn,

miền núi có thời gian công tác từ 10 năm trở lên được xem xét bán quyền sử dụng 01 lô đất để xây dựng nhà ở không qua đấu giá tại địa bàn đang công tác là chưa phù hợp với quy định của Luật đất đai năm 2013.

(3) Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phải phù hợp với văn bản của các cơ quan nhà nước Trung ương và nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh; Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp huyện phải phù hợp với văn bản của các cơ quan nhà nước Trung ương, văn bản của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh và nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện; Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp xã phải phù hợp với văn bản của các cơ quan nhà nước Trung ương, văn bản của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh, huyện và nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp xã.

Các trường hợp Quyết định của Ủy ban nhân dân có quy định không phù hợp với quy định của pháp luật, có thể ví dụ như:

- Quyết định số 51/2009/QĐ-UBND ngày 22/01/2009 của Ủy ban nhân dân thành phố H đã đưa ra quy định “cấm vận chuyển gia súc, gia cầm vào khu vực nội thành, nội thị”; “cấm vận chuyển gia súc, gia cầm và sản phẩm gia súc gia cầm trên xe máy, xích lô, xe đạp hoặc các phương tiện thô sơ khác”. Đây là những quy định mang tính cấm đoán không có căn cứ pháp lý, có biểu hiện “ngăn sông, cấm chợ”. Những lý do nêu ra để làm cơ sở cho việc ban hành quy định này như bảo đảm an toàn vệ sinh thực phẩm, mỹ quan đô thị đã được pháp luật quy định và có đủ cơ sở pháp lý để xử lý. Cục Kiểm tra văn bản đã đề nghị Ủy ban nhân dân thành phố H xử lý văn bản kịp thời, giúp cho công dân tham gia hoạt động giết mổ, vận chuyển, chế biến gia súc, gia cầm được dễ dàng, thuận lợi.

- Quyết định số 12/2011/QĐ-UBND ngày 01/3/2011 của Ủy ban nhân dân tỉnh Đ sửa đổi, bổ sung một số điều của Quyết định số 05/2010/QĐ-UBND ngày 23/02/2010 của Ủy ban nhân dân tỉnh Đ ban hành Quy định hướng dẫn một số nội dung về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Đ quy định: “Trường hợp chủ sử dụng đất không hợp tác cung cấp giấy tờ liên quan theo thời gian quy định thì Tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng làm văn bản đề nghị Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất huyện, thị xã nơi có thửa đất bị thu hồi cung cấp thông tin về thửa đất; nếu không có hồ sơ, thông tin thửa đất đó thì Tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng phối hợp với Ủy ban nhân dâncấp xã và Ban tự quản thôn, buôn, bon, tổ dân phố nơi có đất giải tỏa xác minh nguồn gốc sử dụng đất, đồng thời xác minh thời điểm xây dựng nhà và các thông tin khác có liên quan để làm cơ sở tính toán bồi thường, hỗ trợ. Chủ sử dụng đất không được quyền khiếu nại về các thông tin nói trên”. Tuy nhiên, theo quy định tại khoản 1 Điều 1 Luật khiếu nại, tố cáo thì “Công dân, cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước khi có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình”; khoản 1 Điều 138 Luật đất đai quy định “Người sử dụng đất có quyền khiếu nại quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính về quản lý đất đai”.

Như vậy, theo quy định của pháp luật, trường hợp chủ sử dụng đất không hợp tác cung cấp giấy tờ liên quan làm cơ sở tính toán bồi thường, hỗ trợ mà tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng phải trực tiếp thu thập, xác minh các thông tin về thửa đất thì chủ sử dụng đất vẫn có quyền khiếu nại đối với các thông tin đó. Quyết định số 12 quy định chủ sử dụng đất không được quyền khiếu nại về các thông tin màtổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt đã trực tiếp thu thập, xác minh về thửa đất là không có cơ sở pháp lý, không phù hợp với quy định của pháp luật, ảnh hưởng đến quyền khiếu nại của công dân.

4) Văn bản QPPL không quy định lại các nội dung đã được quy định trong văn bản QPPL khác.

Hiện nay, việc các văn bản QPPL của các địa phương quy định lại các nội dung đã được quy định trong văn bản QPPL khác ở Trung ương còn khá phổ biến, ví dụ: Quá trình kiểm tra văn bản chuyên đề quy định về kinh doanh và điều kiện kinh doanh, Bộ Tư pháp đã phát hiện 13 văn bản của 12 tỉnh quy định lặp lại các điều kiện đã được cơ quan có thẩm quyền quy định không phù hợp với quy định của Luật ban hành văn bản QPPL.

(5) Văn bản do các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền ban hành phải bảo đảm yêu cầu không làm cản trở việc thực hiện điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên.

4. Thế nào là văn bản quy phạm pháp luật được ban hành đúng thể thức và kỹ thuật trình bày?

- Thể thức là cách thức thể hiện văn bản. Nói cách khác đó là tập hợp các thành phần cấu thành văn bản (bao gồm phần mở đầu, phần nội dung, phần kết thúc). Thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản QPPL được quy định tại Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015, Chương V Nghị định số 34/2016/NĐ-CP; Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày 08/4/2004 của Chính phủ về công tác văn thư; Nghị định số 09/2010/NĐ-CP

ngày 08/02/2010 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày 08/4/2004 về công tác văn thư. Văn bản QPPL được ban hành đúng thể thức và kỹ thuật trình bày là văn bản được ban hành tuân theo đúng các quy định của các văn bản trên.

- Trong thực tế kiểm tra văn bản QPPL, nhiều trường hợp văn bản được ban hành không bảo đảm các quy định nêu trên, ví dụ: Số văn bản không được ghi bằng chữ số Ả Rập (15a, 16a, 30a...); đánh số văn bản còn lẫn giữa văn bản QPPL với văn bản hành chính; bố cục văn bản (Phần, Chương, Mục, Điều không có tiêu đề...); phần nơi nhận thiếu các cơ quan có thẩm quyền kiểm tra, giám sát, thiếu cơ quan công báo.

5. Thế nào là văn bản được ban hành đúng trình tự, thủ tục?

- Văn bản được ban hành đúng trình tự, thủ tục là văn bản được xây dựng, ban hành tuân thủ đầy đủ các quy định về trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành theo quy định của Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP.

Ví dụ:

Trình tự xây dựng, ban hành thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ:

Bước 1: Xây dựng dự thảo thông tư

1. Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ chỉ đạo việc xây dựng, ban hành thông tư; phân công đơn vị thuộc bộ, cơ quan ngang bộ chủ trì phối hợp với tổ chức pháp chế trong trường hợp tổ chức pháp chế không chủ trì soạn thảo và các đơn vị có liên quan tổ chức soạn thảo thông tư;

2. Lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản; đăng tải toàn văn dự thảo trên Cổng thông tin điện tử của Chính phủ và Cổng thông tin điện tử của bộ, cơ quan ngang bộ;

3. Nghiên cứu, tiếp thu ý kiến, hoàn thiện dự thảo thông tư.

Bước 2: Thẩm định dự thảo thông tư

Tổ chức pháp chế của bộ, cơ quan ngang bộ có trách nhiệm thẩm định dự thảo văn bản.

Bước 3: Trình dự thảo thông tư

Đơn vị được phân công soạn thảo chủ trì, phối hợp với các đơn vị có liên quan hoàn thiện hồ sơ, trình Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.

Bước 4: Xem xét, ký ban hành thông tư

Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ xem xét và ký ban hành thông tư.

- Cơ quan kiểm tra xem xét về quy trình ban hành văn bản đó (như có lấy ý kiến của cá nhân, tổ chức, đối tượng chịu tác động trực tiếp của văn bản hay không; văn bản có được thẩm định hay không...) từ đó xác định trách nhiệm của các cơ quan liên quan và kiến nghị xử lý theo thẩm quyền.