1. Trách nhiệm pháp lý quốc tế là gì?

Theo luật quốc tế, “trách nhiệm pháp lý quốc tế” là nghĩa vụ pháp lý của chủ thể luật quốc tế phải loại bỏ thiệt hại mà chủ thể này gây ra cho chủ thể khác do vi phạm nghĩa vụ pháp lý quốc tế, hoặc có nghĩa vụ phải bồi thường thiệt hại gây ra do hành vi mà luật quốc tế không cấm nếu việc bồi thường đó được quy định trong các điều ước quốc tế chuyên biệt. Trong vụ Nhà máy Chorzow (Đức và Ba Lan) năm 1928, Tòa án Thường trực của Hội quốc liên đã khẳng định: “Một nguyên tắc của luật quốc tế được thừa nhận rộng rãi là bất kỳ một sự vi phạm đối với một nghĩa vụ quốc tế nào đều sẽ dẫn đến việc bồi thường”.

Điều 1 Dự thảo các Điều luật về trách nhiệm pháp lý quốc tế của quốc gia đối với các hành vi sai trái quốc tế, thông qua tại Khóa họp lần thứ 61 của Ủy ban Pháp luật Quốc tế tháng 7 năm 2009 khẳng định “Mọi hành vi sai trái quốc tế của một quốc gia dẫn đến trách nhiệm pháp lý quốc tế của quốc gia đó”. Theo Tòa án Công lý quốc tế, hành vi của bất kỳ cơ quan nhà nước nào phải được coi là hành vi của quốc gia đó. Trong vụ Con tin ngoại giao Mỹ tại Tehran năm 1980, Tòa đã cho rằng, để có thể quy trách nhiệm pháp lý quốc tế cho nước Cộng hòa Hồi giáo Iran, trước hết cần phải xác định hành vi đó có thuộc trách nhiệm của nhà nước Iran hay không, sau đó xem xét có sự phù hợp hay không giữa những nghĩa vụ quốc tế đang có hiệu lực mà Iran phải thực hiện, bao gồm các nghĩa vụ phát sinh từ các điều ước và những nghĩa vụ phát sinh từ luật quốc tế đang có giá trị thi hành.

2. Việc quy trách nhiệm cho quốc gia do hành vi của các cơ quan nhà nước

Rõ ràng, các hoạt động của quốc gia chỉ được thực hiện thông qua các hành vi thực hiện chức năng của hệ thống cơ quan nhà nước, ví dụ như hành vi lập pháp của cơ quan lập pháp, hành vi xét xử của cơ quan tư pháp…. Vì vậy, hành vi của các cơ quan nhà nước sẽ được ghi nhận là hành vi của quốc gia. Khái niệm “cơ quan nhà nước” bao gồm và không phân biệt cơ quan nhà nước ở trung ương cũng như địa phương, cơ quan cấp trên hay cấp dưới, miễn là các cơ quan này hoạt động trong phạm vi quyền hạn của mình. Các cơ quan nhà nước cũng không phân biệt giữa cơ quan thực hiện chức năng đối nội hay đối ngoại, giữa cơ quan lập pháp, hành pháp hay tư pháp. Trong vụ kiện Salvador Commercial Company, tòa trọng tài đã lập luận rằng, một nhà nước sẽ chịu trách nhiệm cho hành vi của những người thuộc cấp của mình, dù rằng họ thuộc về cơ quan lập pháp, hành pháp hay tư pháp, miễn là những hành vi đó được thực hiện trong phạm vi thẩm quyền chính thức”. Tòa Thường trực của Hội Quốc liên trong phán quyết vụ Các lợi ích của Đức ở vùng Thượng Silesia của Ba Lan đã khẳng định “theo quan điểm của luật quốc tế và của Tòa… các cơ quan nhà nước cũng như quy định của địa phương… đã thể hiện ý chí và tạo nên các hành vi của quốc gia…”.

Thứ nhất, quốc gia có trách nhiệm đối với hành vi của cơ quan lập pháp trong những trường hợp ban hành những văn bản pháp luật trái với những nghĩa vụ pháp lý quốc tế của quốc gia; hoặc không ban hành những văn bản pháp luật cần thiết để thực hiện một nghĩa vụ quốc tế; hoặc không hủy bỏ những văn bản trái với các nghĩa vụ quốc tế. Hành vi của cơ quan lập pháp được coi là hành vi của quốc gia một cách trực tiếp, tức thời.

Thứ hai, quốc gia phải chịu trách nhiệm đối với mọi hành vi vi phạm của các cơ quan hành pháp, kể cả ở trung ương cũng như địa phương khi các cơ quan đó thực hiện chức năng của mình. Cụ thể, quốc gia phải chịu trách nhiệm về các hoạt động các cơ quan hành pháp trong việc ra các quyết định hành chính và thực thi chức năng hành pháp.

Thứ ba, các cơ quan tư pháp trong quá trình áp dụng pháp luật để xét xử đã gây thiệt hại cho các chủ thể khác của luật quốc tế thì quốc gia sẽ phải chịu trách nhiệm về hành vi đó. Trách nhiệm pháp lý quốc tế quốc gia quy cho nhà nước bao gồm việc ra bản án, quyết định sai trái với các nghĩa vụ quốc tế; ra bản án, quyết định sai trái, xâm phạm quyền và lợi ích của quốc gia hoặc công dân, tổ chức của quốc gia khác hay là việc từ chối nghĩa vụ xét xử…

Cuối cùng, quốc gia còn phải chịu trách nhiệm do hành vi của các thực thể khác được nhà nước ủy quyền để thực hiện các chức năng của quyền lực nhà nước, chẳng hạn như các công ty nhà nước hoặc các đơn vị bán công cộng (semipublic entities) và trong những trường hợp đặc biệt còn bao gồm cả những công ty tư nhân, miễn là các thực thể này được trao quyền hạn để thực hiện các chức năng thông thường vốn sẽ do các cơ quan nhà nước thực hiện.

Trong vụ kiện trọng tài giữa Iran – Mỹ, một quỹ độc lập được nhà nước thành lập để quản lý tài sản nhằm mục đích từ thiện đặt dưới sự quản lý chặt chẽ của nhà nước và quyền hạn của quỹ này bao gồm việc xác định các tài sản bị thu giữ. Tòa Trọng tài trong vụ kiện này đã tuyên bố rằng đây là một thực thể công chứ không phải thực thể tư và vì vậy, tòa trọng tài tại đã cho rằng, hành vi quản lý các tài sản bị truất hữu bị cáo buộc đã tạo thành hành vi của quốc gia liên quan.

3. Việc quy trách nhiệm cho quốc gia do hành vi của viên chức nhà nước

Các viên chức nhà nước được hiểu là những cá nhân giữ các chức vụ hoặc đảm nhiệm các chức trách trong các cơ quan thực thi quyền lực nhà nước. Khi những cá nhân này thực hiện hành vi trong phạm vi chức năng của mình thì việc quy trách nhiệm cho quốc gia liên quan là hiển nhiên. Do đó, quốc gia phải chịu trách nhiệm đối với hành vi của các viên chức nhà nước (cảnh sát, thuế vụ, binh sĩ…) trong những trường hợp họ thực hiện nhiệm vụ nhân danh nhà nước mình (thừa hành công vụ), hoặc trong trường hợp họ vượt quá phạm vi thẩm quyền của mình. Trong vụ Youman’s Claim (Mỹ và Mexico) năm 1926, một nhóm quân đội Mexico được cử đến bảo vệ chống lại những đe dọa nhằm vào các công dân Mỹ đang sống tại Mexico, tuy nhiên những nhóm quân nhân này đã tham gia vào vụ tấn công và kết quả là công dân Mỹ Neer bị giết chết. Một uỷ ban chung được lập ra để giải quyết theo đơn kiện của Mỹ đã kết luận rằng Mexico phải chịu trách nhiệm do hành vi bất hợp pháp nói trên của các binh sĩ Mexico, mặc dù họ đã làm trái mệnh lệnh mà họ phải thực thi.

4. Trách nhiệm pháp lý quốc tế của quốc gia tiếp nhận đầu tư

Việc quy trách nhiệm cho quốc gia dẫn đến việc quy kết sự vi phạm nghĩa vụ quốc tế của quốc gia và dẫn đến trách nhiệm pháp lý quốc tế của quốc gia bị cáo buộc. Hiệp định mẫu về đầu tư song phương năm 2016 đã đề cập vấn đề quy trách nhiệm cho quốc gia tại Điều 5 về sự truất hữu. Điều khoản này ngụ ý rằng một hành động do một bên ký kết thực hiện thông qua hành vi của các cơ quan nhà nước của quốc gia chủ nhà trong phạm vi thẩm quyền nhà nước của họ hoặc trong khi thực hiện các chức năng của chính phủ hoặc dưới sự chỉ đạo của chính phủ sẽ tạo nên một sự truất hữu.

Trách nhiệm pháp lý quốc tế của quốc gia trong lĩnh vực đầu tư quốc tế đặt ra khi quốc gia có hành vi được coi là vi phạm pháp luật quốc tế trong lĩnh vực này, cụ thể là trái với những cam kết của quốc gia trong các hiệp định đầu tư quốc tế, bao gồm các hiệp định đầu tư song phương hoặc đa phương. Thể hiện ở việc vi phạm những cam kết của quốc gia tiếp nhận đầu tư về đối xử với nhà đầu tư nước ngoài, các nguyên tắc về bảo hộ đầu tư hay hành vi truất hữu. Hành vi vi phạm trong lĩnh vực này là nguyên nhân dẫn đến những tranh chấp quốc tế. Việc quy trách nhiệm cho quốc gia đặt ra trong quá trình giải quyết các tranh chấp này.

Về cơ bản, tranh chấp đầu tư quốc tế xuất hiện do xung đột, bất đồng về lợi ích giữa các nhà đầu tư; quyết định, chính sách, pháp luật của nước tiếp nhận đầu tư gây bất lợi cho nhà đầu tư hay có sự khác biệt trong cách hiểu và vận dụng các quy định của điều ước quốc tế và pháp luật của quốc gia tiếp nhận đầu tư. Trong đó, các hành vi có thể dẫn đến tranh chấp quốc tế về đầu tư, khởi nguồn từ đơn kiện của nhà đầu tư. Thông thường là những hành vi vi phạm dưới dạng hành động hoặc không hành động và chủ yếu do cơ quan hành pháp, tư pháp và lập pháp hoặc do cơ quan được ủy quyền tiến hành, trong đó, các cơ quan này có thể là các cơ quan ở trung ương hoặc địa phương, và hậu quả là dẫn đến cáo buộc có sự thiệt hại đối với nhà đầu tư nước ngoài. Thực tiễn tranh chấp về đầu tư cho thấy, nhà đầu tư thường kiện chính phủ quốc gia tiếp nhận đầu tư về những hành vi mà họ cho là vi phạm sau: hủy bỏ hoặc vi phạm nghĩa vụ theo hợp đồng; hủy bỏ hoặc từ chối cấp phép liên quan đến hoạt động đầu tư; thay đổi quy định pháp luật bất lợi cho nhà đầu tư; thay đổi quy định liên quan đến thuế, xuất nhập khẩu, thủ tục phá sản; áp dụng các quy định có liên quan đến môi trường, chống rửa tiền…Những tranh chấp này được giải quyết bằng cơ chế giải quyết tranh chấp và sau đó dẫn đến việc thực hiện trách nhiệm pháp lý quốc tế của quốc gia trong trường hợp quốc gia tiếp nhận đầu tư thua kiện.

5. Các hành vi của quốc gia vi phạm pháp luật đầu tư quốc tế

Các hành vi của quốc gia được coi là vi phạm pháp luật đầu tư quốc tế, vi phạm các cam kết quốc tế của quốc gia về đối xử và bảo hộ đầu tư có thể ở những dạng sau đây:

Thứ nhất, về hành vi vi phạm: bao gồm việc ban hành văn bản pháp luật, chính sách đầu tư vi phạm cam kết quốc tế, sự phân biệt đối xử giữa nhà đầu tư trong nước và nước ngoài trong các quy định pháp luật… Các hành vi vi phạm có thể còn bao gồm việc áp dụng quy định pháp luật sai trái, thực thi chinh sách không nhất quán, thiên vị.

Thứ hai, về chủ thể vi phạm: chủ thể vi phạm dẫn đến việc quy trách nhiệm cho quốc gia tiếp nhận đầu tư là khá đa dạng, bao gồm bản thân Chính phủ, các cơ quan nhà nước ở Trung ương, cơ quan nhà nước địa phương hoặc các cơ quan, cá nhân được ủy quyền thực hiện hành vi quản lý nhà nước, ví dụ như doanh nghiệp nhà nước…[13]

Thứ ba, về nội dung vi phạm cụ thể, sự vi phạm có thể được thể hiện ở những trường hợp sau đây:

Một là, tiến hành quốc hữu hóa[14] hoặc các biện pháp truất hữu trái phép. Hiện nay, các hiệp định đầu tư quốc tế đều có quy định cụ thể về các biện pháp truất hữu tài sản của nhà đầu tư, trong đó xác định rõ việc truất hữu được coi là hợp pháp nếu đáp ứng được các điều kiện sau: (i) vì mục đích công; (ii) không phân biệt đối xử; (iii) đúng thủ tục pháp luật; và (iv) khi tước quyền sở hữu của nhà đầu tư thì phải bồi thường theo giá thị trường.

Hai là, không thực hiện đúng các cam kết quốc tế của quốc gia đối với các quốc gia ký kết khác trong các hiệp định về đầu tư song phương và các hiệp định đầu tư khác như các hiệp định đầu tư khu vực hoặc các hiệp định có điều khoản về đầu tư.

Ba là, tiến hành các biện pháp trái với các cam kết về đối xử đối với nhà đầu tư và các khoản đầu tư tại quốc gia mình (trái với nguyên tắc đối xử công bằng và thỏa đáng (FET) và đối xử quốc gia (NT), đối xử tối huệ quốc (MFN), đảm bảo an ninh cho nhà đầu tư…)

Cũng phải thấy rằng, các tranh chấp quốc tế trong lĩnh vực đầu tư có thể dẫn đến hậu quả là quốc gia tiếp nhận đầu tư bị thua kiện nhà đầu tư nước ngoài trước một cơ quan tài phán quốc tế. Đây là điều mà các quốc gia tiếp nhận đầu tư không mong muốn, bởi lẽ nó dẫn đến một thực tế rằng một quốc gia, chủ thể của luật quốc tế, thua kiện một chủ thể “không ngang hàng” với mình là cá nhân, pháp nhân nước ngoài và chấp nhận sự bồi thường để thực thi trách nhiệm pháp lý của mình.

Ngoài ra, quốc gia phải chịu trách nhiệm pháp lý đối với mọi hành vi của các cơ quan nhà nước cũng như các viên chức, nhân viên của cơ quan nhà nước, trong khi hoạt động của nhà nước là rất rộng, bao trùm và hành vi được quy cho nhà nước không chỉ là hành vi của các cơ quan nhà nước ở trung ương mà còn ở địa phương. Do đó, khả năng bị nhà đầu tư nước ngoài khởi kiện, hoặc thậm chí có thể lợi dụng để kiện quốc gia tiếp nhận đầu tư là một trong những “rủi ro” đáng kể của các quốc gia này.

6. Thực tiễn trường hợp quy trách nhiệm cho quốc gia tiếp nhận đầu tư

6.1. Do hành vi của cơ quan nhà nước ở trung ương

Vụ Rusoro v. Venezuela

Vào năm 2011, Tổng thống Venezuela lúc đó là Hugo Chavez đã quốc hữu hóa ngành vàng tại Venezuela bằng một Nghị định, theo đó, Nhà nước Venezuela tiếp nhận tất cả tài sản và quyền của các công ty sản xuất vàng nước ngoài hoạt động trong nước, đồng thời các công ty tư nhân bị cấm xuất khẩu vàng khỏi Venezuela. Rusoro, một công ty Canada đầu tư sản xuất vàng lớn ở Venezuela, tuyên bố rằng nghị định nói trên đã vi phạm Hiệp định Đầu tư song phương giữa Canada và Venezuela và khởi kiện chính phủ Venezuela theo thủ tục trọng tài của ICSID.

Trong quá trình phân xử trọng tài, phía Venezuela không phủ nhận rằng việc truất hữu tài sản như vậy đã diễn ra, nhưng nước này tuyên bố rằng điều này đã được thực hiện một cách hợp pháp (Venezuela đã phản đối thẩm quyền của tòa án và yêu cầu về thiệt hại của Rusoro). Tòa Trọng tài đã bác bỏ một số yêu sách của Rusoro về căn cứ thủ tục nhưng kết luận rằng Venezuela đã tước đoạt tài sản của nhà đầu tư một cách bất hợp pháp. Mặc dù Trọng tài đã thừa nhận rằng Venezuela có quyền truất hữu tài sản của nhà đầu tư nước ngoài dựa trên cơ sở chính trị, và rằng việc truất hữu như vậy đã được tiến hành theo luật pháp riêng của nước này và theo một cách không phân biệt đối xử, Trọng tài cho rằng nhà nước phải đền bù cho Rusoro. Chính vì Rusoro không được bồi thường nên Trọng tài đã kết luận Venezuela đã vi phạm hiệp định. Phần lớn của phán quyết trọng tài đề cập đến việc định lượng thiệt hại của Rusoro (nghĩa là số tiền mà Venezuela phải trả để đền bù cho việc tước đoạt tài sản). Sau khi lắng nghe ý kiến của các chuyên gia kinh tế của cả hai bên, Trọng tài đánh giá thiệt hại của Rusoro là $1,2 tỷ cộng với tiền lãi.

6.2. Do hành vi của cơ quan nhà nước ở địa phương

Vụ Compaña de Aguas & Vivendi v. Argentina

Nhà đầu tư là một công ty của Pháp và công ty con của nó tại Argentina đã ký thỏa thuận nhượng quyền với Tỉnh Tucuman để cung cấp dịch vụ nước và nước thải. Theo nhà đầu tư thì các cơ quan chính quyền tỉnh Tucuman, bao gồm cơ quan lập pháp, thống đốc và các cơ quan quản lý của tỉnh đã không ngừng “tấn công” nhà đầu tư và thỏa thuận nhượng quyền gần như ngay từ khi nó được thành lập. Các nhà đầu tư tuyên bố rằng những hành động này đã được thực hiện với mục đích là để gây áp lực cho họ để thương lượng lại các mức thuế của hợp đồng nhượng quyền. Nhà đầu tư đã viện dẫn những tuyên bố của chính phủ theo đó nước có thể gây ra bệnh tả, thương hàn và viêm gan và khuyến cáo khách hàng không nên thanh toán các hóa đơn của họ. Hơn nữa, nhà đầu tư lập luận rằng chính phủ sử dụng quyền hành pháp của họ để áp đặt sửa đổi thuế quan đơn phương, trái với các điều khoản của thỏa thuận nhượng quyền. Cuối cùng, nhà đầu tư đã chấm dứt thỏa thuận nhượng quyền. Nhà đầu tư đã đưa ra khởi kiện của mình theo Hiệp định Đầu tư song phương Argentina – Pháp và đòi bồi thường 317 triệu đô-la Mỹ.

Tòa án đã xác định đã có một sự vi phạm đối với các tiêu chuẩn xử lý công bằng và thỏa đáng theo BIT. Tòa lưu ý rằng trong khi chính phủ mới hoàn toàn có cơ hội thích hợp để đàm phán lại một thỏa thuận nhượng quyền một cách minh bạch và không ép buộc, thì việc hành xử của chính phủ là không công bằng và không hợp lý để buộc nhà đầu tư phải đàm phán lại bằng sự đe dọa chấm dứt hợp đồng. Tòa cũng đã khẳng định rằng những bằng chứng đã không cho thấy sự tồn tại của nguy cơ sức khỏe từ nguồn nước do nhà đầu tư cung cấp.

Tòa án tiếp tục lập luận rằng các hành động của chính phủ chống lại thỏa thuận nhượng quyền nói trên đã tạo nên một hành động tương tự với một sự tước đoạt vì chúng đã có một tác động gây thiệt hại về khả năng kinh tế của bên được nhượng quyền. Tỷ lệ thu hồi của nhà đầu tư vì thế đã giảm đáng kể trong suốt thời gian nhượng quyền vì tuyên bố công khai của chính phủ yêu cầu khách hàng không thanh toán hóa đơn của họ. Tòa án lập luận rằng nhà đầu tư có quyền mong đợi rằng chính phủ sẽ không tham gia vào chiến dịch gây tổn hại chống lại họ. Do đó, theo tòa án, nhà đầu tư đã bị tước đoạt hoàn toàn việc sử dụng khoản đầu tư của mình và vì thế chính phủ Argentina đã vi phạm. Tòa đã buộc chính phủ nước này bồi thường số tiền là 105 triệu đô-la Mỹ.

6.3. Do các thực thể thực thi quyền lực nhà nước

Vụ Michael MacKenzie kiện Chính phủ Việt Nam

Ngày 18/11/2010, ông Michael McKenzie, công dân Mỹ, đã khởi kiện Chính phủ Việt Nam ra Trọng tài quốc tế về dự án xây dựng khu du lịch nghỉ dưỡng South Fork tại tỉnh Bình Thuận. Theo phía nguyên đơn, Chính phủ Việt Nam, mà trực tiếp là UBND tỉnh Bình Thuận, đã vi phạm quy định của Hiệp định Thương mại song phương Việt Nam – Hoa Kỳ được ký ngày 13/7/2000. Theo ông McKenzie, trong Giấy chứng nhận đầu tư do Bộ Kế hoạch và Đầu tư Việt Nam cấp ngày 4/11/2004, UBND tỉnh Bình Thuận sẽ thực hiện việc giao khu đất tại huyện Bắc Bình thuộc tỉnh Bình Thuận cho Công ty South Fork (là doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài được thành lập và hoạt động tại Việt Nam) để xây dựng khu du lịch nghỉ dưỡng. Tuy nhiên, cơ quan chức năng của tỉnh Bình Thuận không thực hiện việc giao đất mà lại cấp giấy phép cho một công ty khác tiến hành hoạt động khai thác khoáng sản trong một phần của khu đất dự kiến giao cho dự án South Fork mà ông không được biết đến. Ông McKenzie cho rằng, sai phạm của UBND tỉnh Bình Thuận dẫn đến việc Chính phủ Việt Nam vi phạm cam kết của Hiệp định Thương mại song phương Việt Nam – Hoa Kỳ, cụ thể là đã tước đoạt bất hợp pháp khoản đầu tư, vi phạm các tiêu chuẩn đối xử công bằng, thỏa đáng và quy định về minh bạch tại Hiệp định. Trên cơ sở đó, ông McKenzie yêu cầu Chính phủ Việt Nam phải bồi thường các thiệt hại do những hành vi vi phạm nói trên (số tiền hơn 3,7 tỷ USD).

Tháng 7/2013, Hội đồng Trọng tài quốc tế đã tổ chức phiên họp giải quyết vụ tranh chấp tại Hồng Kông. Phía Việt Nam đã lập luận rằng, Hội đồng trọng tài không có thẩm quyền xem xét bất kỳ yêu cầu khởi kiện nào của ông McKenzie do ông McKenzie đã thiếu trung thực, thiếu thiện chí ngay từ khi làm thủ tục xin phép đầu tư tại Việt Nam. Khoản đầu tư của ông McKenzie không được bảo hộ theo Hiệp định Thương mại song phương Việt Nam – Hoa Kỳ. Đồng thời Hội đồng trọng tài khẳng định, các yêu cầu khởi kiện của ông McKenzie không có cơ sở và các cơ quan có thẩm quyền của Việt Nam đã thực hiện đúng các quy định của pháp luật và không vi phạm bất kỳ quy định nào của Hiệp định Thương mại song phương Việt Nam – Hoa Kỳ.

Tháng 12/2013, Hội đồng trọng tài đã ra Phán quyết chấp nhận các lập luận của Việt Nam, khẳng định Hội đồng trọng tài không có thẩm quyền xét xử vụ kiện này và bác bỏ tất cả các yêu cầu khởi kiện của ông McKenzie. Hội đồng trọng tài cũng buộc ông McKenzie phải thanh toán toàn bộ các chi phí mà Việt Nam phải chịu khi tham gia vụ kiện, trong đó có các chi phí của Hội đồng trọng tài, chi phí thuê luật sư quốc tế và tham gia phiên họp giải quyết vụ việc tại Hồng Kông.

Trên đây là tư vấn của chúng tôi. Nếu còn vướng mắc, chưa rõ hoặc cần hỗ trợ pháp lý khác bạn vui lòng liên hệ bộ phận tư vấn pháp luật trực tuyến qua tổng đài điện thoại số: 1900 6162 để được giải đáp.

Rất mong nhận được sự hợp tác!

Trân trọng./.

Luật Minh Khuê - Sưu tầm & biên tập