Bàn luận về tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính

Khách hàng: Kính thưa Luật sư Minh Khuê, tôi muốn Luật sư giải thích rõ hơn cho tôi về tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính?

Cảm ơn!

Trả lời:

1. Quyết định hành chính

Mục tiêu của quyết định hành chính là nhằm định ra các chính sách; đặt ra, sửa đổi, bãi bỏ các quy phạm pháp luật hành chính hoặc làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt các quan hệ pháp luật hành chính cụ thể, để thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của quyền hành pháp. Nói cách khác, quyết định hành chính là hành vi của các cơ quan hành chính nhà nưốc (hoặc cá nhân, tổ chức được ủy quyền) nhằm đưa ra những quy định chung hoặc tình trạng pháp lý cụ thể, cá biệt cho công dân hoặc tổ chức.

2. Hành vi hành chính

Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật.

Hành vi hành chính trong quản lý đất đai bị khiếu nại là hành vi của cán bộ, công chức nhà nước khi giải quyết công việc thuộc phạm vi các quy định nêu trên.

Theo đó, hành vi hành chính được hiểu là: hành vi của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật.

Như vậy, chủ thể của hành vi hành chính là: cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước.

Những phân tích ở trên cho thấy, cả quyết định hành chính, hành vi hành chính đều chứa đựng trong nó yếu tố quyền lực nhà nước - loại quyền lực có sức mạnh nhất so với các loại quyền lực khác trong xã hội, đồng thời có phạm vi tác động rộng rãi, nhanh nhất đến các quan hệ xã hội. Điều này đòi hỏi quyết định hành chính, hành vi hành chính cần phải có cả yếu tố hợp pháp, yếu tố hợp lý để quyết định hành chính, hành vi hành chính vừa có hiệu lực, vừa có hiệu quả trong thực tế.

3. Khái quát về tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính

Một quyết định hành chính, hành vi hành chính phải có tính hợp pháp thì mới có hiệu lực thi hành trong thực tế.

Xét trên phương diện lý luận, các nhà khoa học đề cập đến những tiêu chí để đánh giá tính hợp pháp của quyết định quản lý hành chính nhà nước nói chung, vì vậy, những tiêu chí này cũng được áp dụng cho cả việc đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính .

4. Tiêu chí đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính

Những tiêu chí đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính đó bao gồm những tiêu chí sau:

Thứ nhất, các quyết định quản lý hành chính nhà nước có tính dưới luật, vì vậy, chúng phải có nội dung phù hợp với tinh thần của Hiến pháp, luật - nghĩa là chúng được ban hành trên cơ ở Hiến pháp, luật để cụ thể hóa, hưống dẫn thi hành hoặc tổ chức thực hiện Hiến pháp, luật.

Tuy nhiên, cũng cần thấy rằng "phù hợp" là một vấn đề không định lượng, do vậy, để đánh giá mức độ phù hợp giữa quyết định quản lý hành chính nhà nước với các Hiến pháp, luật không phải lúc nào cũng dễ dàng, nhất là đối với những trường hợp mà trong luật giao cho Chính phủ quy định chi tiết thi hành một nội dung (một, một số điều) của luật.

Để giải quyết vấn đề này, người ta đặt ra yêu cầu là cần thiết kê nội dung của luật một cách chi tiết. Song điều này cũng sẽ gặp phải hai vấn đề: Luật quy định các "vấn đề cơ bản thuộc lĩnh vực kinh tế, xã hội..." do vậy, các quy định của luật cần có độ khái quát cao, nên không thể trường hợp nào cũng quy định chi tiết được; Luật quy định quá chi tiết sẽ có thể dẫn đến làm xơ cứng hoạt động quản lý hành chính nhà nước, hạn chế tính năng động, sáng tạo của hệ thống hành chính, nhất là trong bối cảnh các quan hệ xã hội ở Việt Nam đang quá trình vận động, thay đổi, phát triển nhanh như hiện nay.

Vì vậy, có hiểu "phù hợp" ở đây là trong nội dung quyết định quản lý hành chính nhà nước, phải quán triệt nghiêm túc các nguyên tắc của Hiến pháp, luật, bắt nguồn từ nội dung của Hiến pháp, luật.

Thứ hai, quyết định quản lý hành chính nhà nước có nội dung phù hợp với hình thức thể hiện của nó. Chẳng hạn để giao nhiệm vụ, đôn đốc nhắc nhở, thì không thể dùng "thông tư", hoặc không thể dùng "công văn" nhưng trong đó lại chứa đựng các quy phạm. Bởi vì ở đây không có sự phủ hợp giữa nội dung và hình thức thể hiện của quyết định.

Thứ ba, quyết định quản lý hành chính nhà nước được ban hành theo đúng thẩm quyền. Mỗi một chủ thể quản lý hành chính nhà nước chỉ được ban hành những quyết định quản lý hành chính nhà nước nhất định, (với nội dung, hình thức nhất định). Điều này đã Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân của năm 2004 quy định rõ ràng. Do vậy, cần phải tuân thủ yêu cầu này.

Quyết định quản lý hành chính nhà nước phải được ban hành trên những cơ sở, căn cứ xác thực, có thật (cơ sở thực tiễn). Chẳng hạn, một người không vi phạm hành chính, những người có thẩm quyền vẫn ra quyết định xử phạt- tức là dựa trên căn cứ không có thật, vì vậy, nó không hợp pháp.

Quyết định quản lý hành chính nhà nước có hình thức phù hợp quy định của pháp luật và được ban hành theo đúng trình tự, thủ tục do pháp luật quy định trưốc.

Pháp luật Việt Nam không có quy định riêng về tính hợp pháp của quyết định quản lý hành chính nhà nước, mà chỉ có những quy định về tính hợp pháp của văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, quyết định quản lý hành chính nhà nước quy phạm luôn được thế hiện dưới hình thức văn bản, do vậy, cũng có thể hiểu rằng, những quy định này cũng là những tiêu chí để đánh giá tính hợp pháp luật của quyết định quản lý hành chính nhà nước.

5. Xét tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính qua các thời kỳ của Việt Nam

Xét tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính qua các thời kỳ của Việt Nam, cụ thể là thể hiện qua các văn bản pháp luật như sau:

Thứ nhất, theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của năm 1996 dành riêng một điều – đó là Điều 2 - quy định về tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, xác định: Hiến pháp là luật cơ bản, có giá trị pháp lý cao nhất; văn bản quy phạm pháp luật được ban hành phải phù hợp vối Hiến pháp; văn bản quy phạm pháp luật trái với Hiến pháp, trái với văn bản của cơ quan nhà nưốc cấp trên phải được bãi bỏ, đình chỉ.

Thứ hai, trên cơ sở luật trên đó, Nghị định số 135/2003/NĐ - CP ngày 14/11/2003 về kiểm tra và xử lý ván bản quy phạm pháp luật đã quy định cụ thể những điều kiện để một văn bản quy phạm pháp luật do hệ thông hành chính nhà nưốc ban hành được coi là hợp pháp gồm 5 tiêu chí: (Điều 3 của Nghị định 135/2003/NĐ - CP)

- Tiêu chí thứ nhất, được ban hành đúng căn cứ pháp lý (có căn cứ pháp lý cho việc ban hành; hững căn cứ đó là đang có hiệu lực vào thời điểm ban hành; do người có thẩm quyền trình dự thảo; những đề nghị ban hành văn bản là hợp pháp);

-Tiêu chí thứ hai, được ban hành đúng thẩm quyền (gồm thẩm quyền về nội dung và thẩm quyền về hình thức);

- Tiêu chí thứ ba, nội dung của văn bản phải phù hợp với quy định của pháp luật (phù hợp với nội dung, mục đích của luật; phù hợp với những nguyên tắc cơ bản vê' tổ chức và hoạt động của Nhà nưốc Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam và những nguyên tắc cơ bản của pháp luật Việt Nam; phù hợp vối các điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc gia nhập);

-Tiêu chí thứ tư, văn bản được ban hành đúng thể thức và kỹ thuật trình bày;

- Tiêu chí thứ năm, tuân thủ các quy định về thủ tục xây dựng, ban hành và đăng Công báo, đưa tin hoặc công bô' văn bản Pháp luật thực định mới chỉ có những quy định về tính hợp pháp của văn bản quy phạm pháp luật.

Thứ ba, đến Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của năm 2008, những quy định trên không được thể hiện riêng biệt, mà được hiểu gián tiếp thông qua quy định về nội dung giám sát, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, cụ thể là Điều 88 của Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật (năm 2008), theo đó, nội dung kiểm tra, giám sát gồm những nội dung sau đây:

- Sự phù hợp của văn bản với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên.

- Sự phù hợp của hình thức văn bản với nội dung của văn bản đó.

- Sự phù hợp của nội dung văn bản vối thẩm quyền của cơ quan ban hành văn bản.

- Sự thông nhất giữa văn bản quy phạm pháp luật hiện hành với văn bản quy phạm pháp luật mới được ban hành của cùng một cơ quan.

Đối với văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân, tính hợp hiến, hợp pháp, tính thông nhất được quy định tại điều 3 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân của năm 2004, trong đó quy định rằng: “văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân phải phù hợp với Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp.

Những yêu cầu về tính hợp pháp nói trên, nó cũng được áp dụng cho các quyết định hành hính, bởi lẽ, như trên đã trình bày, quyết định hành hính là một loại quyết định quản lý hành hính nhà nước, do vậy, nó cũng phải tuân thủ các yêu về tính hợp pháp của một quyết định quản lý hành hính nhà nước nói chung.

Đối với hành vi hành chính, hiện chưa có quy định cụ thể nào về yêu cầu hợp pháp của nó, mà được quy định rải rác trong các văn bản quy phạm pháp luật quy định về nghĩa vụ của cán bộ, công chức, viên chức trong khi thi hành công vụ, như Luật Cán bộ, công chức của năm năm 2008 quy định, trong khi thi hành công vụ, cán bộ, công chức phải "tuân thủ Hiến pháp và pháp luật" và "đúng thẩm quyền" (Khoản 1, 3 Điều 4); Khoản 4, Điều 8: "Chấp hành nghiêm chỉnh đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước"; Khoản 2, Điều 9 "Nghiêm chỉnh chấp hành nội quy, quy chê của cơ quan, tổ chức, đơn vị"...

Xuất phát từ những đặc điểm của hành vi hành chính, những quy định của pháp luật và từ thực tiễn, những yêu cầu về tính hợp pháp của hành vi hành chính có thể được xác định như sau:

- Việc thực hiện hành vi hành chính nhằm hiện thực hóa các quy định của Hiến pháp, luật, phù hợp vổi tinh thần, nội dung của Hiến pháp, luật.

- Hành vi hành chính phải được thực hiện bởi các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền theo quy định của pháp luật và được thực hiện trong hiện trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ mà cơ quan, tố chức, cá nhân đó được pháp luật giao cho, trong phạm vi thẩm quyền, trong giới hạn mà pháp luật đã quy định. Có thể vận dụng nguyên tắc "nhà nước chỉ làm những gì mà luật quy định" để xác định ranh giới hợp pháp cho hành vi hành chính.

Hành vi hành chính phải được thực hiện theo đúng quy định về thủ tục, trình tự đã được pháp luật quy định trưốc.

Hành vi hành chính được thực hiện trong giới hạn của quản lý hành chính nhà nưóc.

Trên đây là nội dung Luật Minh Khuê sưu tầm và biên soạn. Nếu còn vướng mắc, chưa rõ hoặc cần hỗ trợ pháp lý khác bạn vui lòng liên hệ bộ phận tư vấn pháp luật trực tuyến qua tổng đài điện thoại số: 1900.6162 để được giải đáp.

Rất mong nhận được sự hợp tác!

Trân trọng./.

Luật Minh Khuê (Sưu tầm và Biên soạn).