Buộc khôi phục lại tình trạng đất là gì ? Pháp luật quy định như thế nào?

Định nghĩa Buộc khôi phục lại tình trạng đất

Buộc khôi phục lại tình trạng đất là hình thức xử lí vi phạm trong lĩnh vực đất đai được áp dụng kèm theo hình thức xử phạt chính đối với hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai; bắt buộc người vi phạm phải khôi phục lại tình trạng đất như trước khi vị phạm.

Theo quy định của Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012, buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu là một biện pháp khắc phục hậu quả được quy định độc lập so với biện pháp buộc tháo dỡ công trình, phần công trình xây dựng không có giấy phép hoặc xây dựng không đúng với giấy phép. Các nghị định về xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực cũng đã quy định về biện pháp buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu đối với từng vi phạm hành chính, tạo cơ sở pháp lý cụ thể cho việc áp dụng biện pháp này trong thực tế.

Ví dụ, hành vi “đổ, ném chất thải, chất bẩn hoặc các chất khác làm hoen bẩn nhà ở, cơ quan, trụ sở làm việc, nơi sản xuất, kinh doanh của người khác” làm thay đổi hiện trạng ban đầu của đối tượng bị vi phạm theo hướng tiêu cực. Do đó, khi xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi này, biện pháp buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu được áp dụng nhằm khắc phục hậu quả của đối tượng bị xâm hại như hiện trạng trước khi có vi phạm hành chính.

Loại vi phạm này thường xảy ra khi người sử dụng đất khai thác đất đai để làm gạch ngói và các loại vật liệu xây dựng khác. Về nguyên tắc, sau khi khai thác xong chủ sử dụng phải trả lại đất trong tình trạng có thể sử dụng vào các mục đích sản xuất hoặc kinh doanh. Nếu người sử dụng đất không chấp hành thì bị xử lí vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai kèm theo biện pháp phạt bổ sung là buộc khôi phục lại tình trạng đất.

Các hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với hành vi vi phạm trong lĩnh vực đất đai

Nghị định số 91/2019/NĐ-CP, ngày 19/11/2019 của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai đã quy định cụ thể các hành vi vi phạm hành chính, hình thức xử phạt, mức phạt, biện pháp khắc phục hậu quả, thẩm quyền lập biên bản và thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai bao gồm vi phạm trong sử dụng đất và vi phạm trong thực hiện dịch vụ về đất đai.

Theo đó, Nghị định quy định về thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai là 2 năm. Về hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả tại Điều 5 của Nghị định quy định như sau:

Về các hình thức xử phạt chính bao gồm:

- Cảnh cáo;

- Phạt tiền.

Về hình thức xử phạt bổ sung bao gồm:

- Tịch thu các giấy tờ đã bị tẩy xóa, sửa chữa, làm sai lệch nội dung; giấy tờ giả đã sử dụng trong việc sử dụng đất;

- Tước quyền sử dụng giấy phép hoạt động dịch vụ tư vấn trong lĩnh vực đất đai từ 06 tháng đến 09 tháng hoặc đình chỉ hoạt động dịch vụ tư vấn trong lĩnh vực đất đai từ 09 tháng đến 12 tháng.

Về các biện pháp khắc phục hậu quả bao gồm:

- Buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu của đất trước khi vi phạm, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh căn cứ vào tình hình thực tế ở địa phương để quy định mức độ khôi phục đối với từng loại vi phạm theo quy định;

- Buộc nộp lại số lợi bất hợp pháp có được do thực hiện hành vi vi phạm theo quy định;

- Buộc thực hiện thủ tục hành chính về đất đai;

- Buộc trả lại đất sử dụng không đúng quy định;

- Buộc chấm dứt hợp đồng thế chấp bằng quyền sử dụng đất;

- Buộc hoàn trả tiền chuyển nhượng, tiền cho thuê, tiền cho thuê lại đất không đúng quy định của pháp luật trong thời gian sử dụng đất còn lại;

- Buộc hoàn thành nghĩa vụ tài chính liên quan đến đất đai;

- Buộc hoàn thành việc đầu tư xây dựng theo đúng quy định;

- Buộc chấm dứt hợp đồng mua, bán, cho thuê tài sản gắn liền với đất không đủ điều kiện quy định;

- Buộc sử dụng đất đúng theo mục đích được Nhà nước giao, cho thuê, công nhận quyền sử dụng đất;

- Buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu của chỉ giới sử dụng đất, mốc địa giới hành chính như trước khi vi phạm;

- Buộc cung cấp hoặc cung cấp lại thông tin, giấy tờ, tài liệu theo yêu cầu cơ quan, người có thẩm quyền thanh tra, kiểm tra, giải quyết tranh chấp đất đai;

- Buộc thực hiện đầy đủ các điều kiện theo quy định của pháp luật về kinh doanh bất động sản đối với trường hợp cho thuê tài sản gắn liền với đất được nhà nước cho thuê thu tiền thuê đất hàng năm mà không đủ điều kiện.

- Buộc nộp Giấy chứng nhận đã cấp đối với trường hợp vi phạm quy định về giấy tờ, chứng từ trong việc sử dụng đất;

- Hủy bỏ kết quả thực hiện thủ tục hành chính về đất đai đã thực hiện đối với trường hợp sử dụng giấy tờ giả để thực hiện thủ tục hành chính và các công việc khác liên quan đến đất đai mà chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự;

- Xử lý tài sản tạo lập không hợp pháp đối với trường hợp phạt tiền từ 10.000.000 đồng đến 20.000.000 đồng đối với trường hợp bán tài sản gắn liền với đất được Nhà nước cho thuê thu tiền thuê đất hàng năm khi tài sản gắn liền với đất thuê được tạo lập không hợp pháp hoặc chưa hoàn thành việc xây dựng theo đúng quy hoạch xây dựng chi tiết và dự án đầu tư đã được phê duyệt, chấp thuận;

- Thu hồi đất theo quy định của Luật Đất đai đối với các trường hợp phải thu hồi đất.

Việc áp dụng hình thức xử phạt vi phạm hành chính và thực hiện biện pháp khắc phục hậu quả trong trường hợp có giao dịch về quyền sử dụng đất như sau:

- Trường hợp vi phạm hành chính xảy ra trước khi chuyển quyền sử dụng đất thì bên chuyển quyền sử dụng đất bị xử phạt vi phạm hành chính và phải thực hiện biện pháp buộc nộp lại số lợi bất hợp pháp có được do thực hiện hành vi vi phạm, buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu của đất trước khi vi phạm (nếu khi xử phạt hành vi chuyển quyền buộc bên nhận chuyển quyền phải trả lại đất cho bên chuyển quyền) theo quy định. Bên nhận chuyển quyền sử dụng đất phải thực hiện các biện pháp khắc phục hậu quả còn lại đối với từng trường hợp vi phạm theo quy định;

- Trường hợp chuyển đổi quyền sử dụng đất mà không đăng ký biến động đất đai thì xử phạt vi phạm hành chính đối với cả hai bên chuyển đổi quyền sử dụng đất. Trường hợp chuyển nhượng, thừa kế, tặng cho, góp vốn bằng quyền sử dụng đất mà không đăng ký biến động đất đai thì xử phạt vi phạm hành chính đối với bên nhận chuyển quyền sử dụng đất. Trường hợp cho thuê, thế chấp bằng quyền sử dụng đất mà không đăng ký biến động đất đai thì xử phạt vi phạm hành chính đối với người sử dụng đất đã cho thuê, đã thế chấp.

Thẩm quyền áp dụng biện pháp buộc khôi phục lại tình trạng của đất

Theo Khoản 4 Điều 28 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 (sửa đổi, bổ sung năm 2007, 2008) thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân (UBND) cấp xã chỉ có quyền áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả “buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu đã bị thay đổi do vi phạm hành chính gây ra” mà không có quyền áp dụng biện pháp “buộc tháo dỡ công trình xây dựng trái phép”. Thẩm quyền áp dụng biện pháp “buộc tháo dỡ công trình xây dựng trái phép” thuộc về Chủ tịch UBND cấp huyện.

Tuy nhiên, do được quy định trong cùng một điều Khoản nên dẫn đến cách hiểu và áp dụng không thống nhất về hai biện pháp này. Các chủ thể áp dụng pháp luật cho rằng khi khôi phục lại tình trạng ban đầu do vi phạm hành chính gây ra thì đồng nghĩa với việc phải buộc tháo dỡ công trình xây dựng trái phép. Do đó, Chủ tịch UBND cấp xã có thể ban hành quyết định “buộc tháo dỡ công trình xây dựng trái phép” nhằm khôi phục lại tình trạng ban đầu do vi phạm hành chính gây ra. Tuy nhiên, như đã trình bày, thẩm quyền áp dụng biện pháp “buộc tháo dỡ công trình xây dựng trái phép” không thuộc về Chủ tịch UBND cấp xã. Vì vậy, dẫn đến tình trạng phải hủy quyết định xử phạt vi phạm hành chính để ban hành quyết định khác phù hợp với thẩm quyền áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả “buộc tháo dỡ công trình xây dựng trái phép” của Chủ tịch UBND cấp huyện.

Biện pháp khắc phục hậu quả

Có những biện pháp khắc phục hậu quả chính như sau:

– Buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu của đất trước khi vi phạm đối

– Buộc trả lại đất đã lấn, chiếm; trừ trường hợp trường hợp quy định tại Điểm b và Điểm c Khoản này;

– Buộc đăng ký đất đai theo quy định đối với trường hợp có đủ điều kiện được công nhận quyền sử dụng đất theo quy định tại Điều 22 của Nghị định số 43/2014/NĐ-CP;

– Buộc thực hiện tiếp thủ tục giao đất, thuê đất theo quy định đối với trường hợp sử dụng đất khi chưa thực hiện xong thủ tục giao đất, thuê đất

– Buộc nộp lại số lợi bất hợp pháp có được do thực hiện hành vi vi phạm.

Bất cập trong quy định của pháp luật

pháp luật hiện hành vẫn không tách biệt giữa hai biện pháp “buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu” và “buộc tháo dỡ công trình, phần công trình xây dựng không có giấy phép hoặc xây dựng không đúng với giấy phép”.

Như đã phân tích, buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu là biện pháp khắc phục hậu quả được Luật Xử lý VPHC năm 2012 quy định tách biệt với biện pháp buộc tháo dỡ công trình, phần công trình xây dựng không có giấy phép hoặc xây dựng không đúng với giấy phép. Thế nhưng, hiện nay, một số nghị định về xử phạt VPHC vẫn quy định chung hai biện pháp này mà không có sự tách biệt rõ ràng.

Đơn cử, theo khoản 2 Điều 14 Nghị định số 46/2016/NĐ-CP của Chính phủ về xử phạt VPHC trong lĩnh vực giao thông đường bộ và đường sắt thì hành vi “xây dựng hoặc thành lập bến xe, bãi đỗ xe, trạm dừng nghỉ, trạm thu phí đường bộ không theo quy hoạch hoặc không được phép của cơ quan nhà nước có thẩm quyền” sẽ bị áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả “buộc phải tháo dỡ công trình trái phép, khôi phục lại tình trạng ban đầu đã bị thay đổi do VPHC gây ra”. Tương tự, khoản 9 Điều 12 Nghị định số 46/2016/NĐ-CP quy định hành vi “xây dựng nhà ở, công trình kiên cố khác trái phép trong phạm vi đất dành cho đường bộ” sẽ bị áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả “buộc phải dỡ bỏ các công trình xây dựng trái phép và khôi phục lại tình trạng ban đầu đã bị thay đổi do VPHC gây ra”. Các quy định trên nên được hiểu là người vi phạm bị áp dụng một hay hai biện pháp khắc phục hậu quả? Nếu hiểu quy định trên gồm một biện pháp khắc phục hậu quả thì không có cơ sở và cũng không phù hợp với Luật Xử lý VPHC năm 2012.

Theo khoản 3, khoản 5 Điều 53 Nghị định số 139/2017/NĐ-CP xử phạt VPHC trong hoạt động đầu tư xây dựng; khai thác, chế biến, kinh doanh khoáng sản làm vật liệu xây dựng, sản xuất, kinh doanh vật liệu xây dựng; quản lý công trình hạ tầng kỹ thuật; kinh doanh bất động sản, phát triển nhà ở, quản lý sử dụng nhà và công sở thì hành vi “xây dựng công trình trên đất cây xanh hiện có” sẽ bị phạt tiền từ 10.000.000 đồng đến 15.000.000 đồng. Vi phạm này bị áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả “buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu hoặc buộc tháo dỡ công trình, phần công trình xây dựng trái phép”. Như vậy, không chỉ Luật Xử lý VPHC năm 2012 mà cả Nghị định số 139/2017/NĐ-CP cũng xem “buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu” và “buộc tháo dỡ công trình, phần công trình xây dựng trái phép” là hai biện pháp hoàn toàn độc lập với nhau.