Trả lời:

1. Thẩm quyền ban hành chỉ thị ?

Theo quy định của pháp luật, chỉ thị được ban hành bởi Thủ tướng Chính phủ, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, chủ tịch uỷ ban nhân dân các cấp.

Chỉ thị được các chủ thể sử dụng để giải quyết nhiều công việc khác nhau phụ thuộc vào chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi chủ thể đó.

Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ quy định các biện pháp chỉ đạo, phối hợp hoạt động của các thành viên Chính phủ, đôn đốc và kiểm tra hoạt động của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, uỷ ban nhân dân các cấp trong việc thực hiện các chủ trương, chính sách, pháp luật của Nhà nước, các nghị định, nghị quyết của Chính phủ.

Chỉ thị của bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ quy định các biện pháp chỉ đạo, đôn đốc, phối họp và kiểm tra hoạt động của các cơ quan, đơn vị thuộc ngành, lĩnh vực do mình phụ trách trong việc thực hiện văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên và của mình.

Chỉ thị của Chánh án Toà án nhân dân tối cao quy định các biện pháp quản lý các toà án nhân dân địa phương và toà án quân sự, quy định những vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Chánh án Toà án nhân dân tối cao.

Chỉ thị của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao quy định các biện pháp bảo đảm việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của viện kiểm sát nhân dân các cấp, quy định các vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao.

Chỉ thị của chủ tịch uỷ ban nhân dân cấp tỉnh được ban hành để quy định biện pháp chỉ đạo, phối hợp hoạt động, đôn đốc và kiểm tra hoạt động của cơ quan, đơn vị trực thuộc và của hội đồng nhân dân và uỷ ban nhân dân cấp dưới trong việc thực hiện văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, của hội đồng nhân dân cùng cấp và quyết định của mình.

Chỉ thị của chủ tịch uỷ ban nhân dân cấp huyện được ban hành để quy định biện pháp chỉ đạo, kiểm tra hoạt động của cơ quan, đơn vị trực thuộc và của hội đồng nhân dân và uỷ ban nhân dân cấp xã trong việc thực hiện văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, của hội đồng nhân dân cùng cấp và quyết định của mình.

Chỉ thị của chủ tịch uỷ ban nhân dân cấp xã được ban hành để quy định biện pháp chỉ đạo, kiểm tra hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc phạm vi quản lý ttong việc thực hiện văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, của hội đồng nhân dân cùng cấp và quyết định của mình.

Mặc dù mỗi chủ thể ban hành chỉ thị để giải quyết những công việc thuộc phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn khác nhau nhưng nhìn chung chỉ thị được sử dụng để giải quyết công việc.

2. Mục đích ban hành chỉ thị là gì ?

Chỉ thị được coi là văn bản pháp luật đặc trưng được sử dụng để điều hành trong quản lý hành chính nhà nước. Hiện nay, dựa trên cơ sở khoa học và thực tiễn ban hành chỉ thị để quản lý nhà nước của các chủ thể có thẩm quyền thì chỉ thị được sử dụng để giải quyết ba loại công việc chủ yếu đó là:

- Chỉ thị được sử dụng để phổ biến, tuyên truyền, triển khai thực hiện văn bản của cấp trên

Xuất phát từ đặc điểm cơ bản của văn bản quy phạm pháp luật là đặt ra các quy tắc xử sự chung, áp dụng cho nhiều đối tượng trong nhiều lần và tạo cơ sở pháp lý cho việc ban hành văn bản cá biệt. Do đó, khi văn bản quy phạm pháp luật được ban hành, thông thường cơ quan có trách nhiệm sẽ phải ra một văn bản áp dụng pháp luật khác để tổ chức thực hiện văn bản đó. Đồng thòi, trong trường hợp một hoặc một số văn bản áp dụng pháp luật đã có hiệu lực pháp luật nhưng không được thực hiện trên thực tế, chủ thể có thẩm quyền cũng có thể ra văn bản áp dụng pháp luật khác để chỉ đạo việc tổ chức thực hiện các văn bản đó. Nhằm tạo ra nhận thức đúng đắn cho những cán bộ, công chức có liên quan về nghĩa vụ bắt buộc thực hiện nhiệm vụ được giao nên sử dụng chỉ thị mà không dùng công văn hành chính.

Ví dụ: Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ về triển khai thực hiện Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và các biện pháp thi hành Luật.

- Chỉ thị được sử dụng để đề ra các biện pháp thực hiện cho tổ chức, cá nhân có liên quan

Trong các lĩnh vực của quản lý nhà nước, có nhiều lĩnh vực rất phức tạp mà bản thân các chủ thể quản lý cấp dưới không thể tự giải quyết được hoặc giải quyết nhưng không hiệu quả, tiêu biểu như các vấn đề về đất đai, môi trường, dịch bệnh, an toàn thực phẩm... Hoặc trong quá trình quản lý nhà nước có những việc phát sinh thuộc thẩm quyền giải quyết của nhiều cơ quan, đơn vị cấp dưới. Vì vậy, để nâng cao hiệu quả của việc giải quyết, chủ thể quản lý nhà nước cấp trên có thẩm quyền sẽ ban hành chỉ thị để tổ chức, chỉ đạo một số hoạt động cụ thể. Ngoài ra, trong trường hợp các chủ thể quản lý nhà nước cấp dưới còn khó khăn trong việc thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước đã được giao, chủ thể quản lý nhà nước cấp trên cũng sẽ ban hành chỉ thị để đề ra các biện pháp tổ chức, thực hiện giúp cho các chủ thể quản lý nhà nước cấp dưới hoàn thành tốt nhiệm vụ quản lý của minh.

- Chỉ thị được ban hành để chỉ đạo, đôn đốc, giao nhiệm vụ cho cấp dưới

Trong trường họp có những nhiệm vụ mới phát sinh chưa được đề cập trong các văn bản pháp luật trước đó, hoặc khi các chủ thể quản lý cấp dưới chậm triển khai nhiệm vụ được giao, cơ quan quản lý nhà nước cấp trên có thẩm quyền sẽ ban hành chỉ thị để chỉ đạo, đôn đốc, hoặc giao nhiệm vụ mới cho cấp dưới.

Ví dụ: Trước tình hình dịch Covid-19, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Chỉ thị số 16/CT-TTg ngày 31/3/2020 về thực hiện các biện pháp cấp bách phòng, chống dịch Covid-19. Trong đó, Thủ tướng Chính phủ đã giao cho Bộ trưởng các Bộ Y tế, Công an, uỷ ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện những công việc cụ thể.

3. Cách thức soạn thảo chỉ thị

3.1 Soạn thảo nội dung của chỉ thị

Nội dung của chỉ thị được phân chia thành ba phần: mở đầu, nội dung chính và phần kết thúc theo kết cấu văn nghị luận.

- Mở đầu của chỉ thị, người soạn thảo trình bày cơ sở, lý do ban hành chỉ thị bao gồm những nội dung sau:

+ Viện dẫn văn bản pháp luật điều chỉnh công việc phát sinh làm cơ sở pháp lý;

+ Trình bày khái quát về thực trạng của công việc phát sinh bao gồm thành tựu đạt được và nhấn mạnh những hạn chế, tồn tại;

+ Nêu những nguyên nhân điển hình dẫn đến hạn chế, tồn tại đó;

+ Cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền ra lệnh cho cấp dưới.

Khi trình bày phần mở đầu của chỉ thị, người soạn thảo cần lưu ý về cách diễn đạt sao cho đáp ứng yêu cầu lưu loát, trôi chảy, không lặp từ trong cùng một câu hoặc giữa các câu liền kề, bảo đảm logic trong việc chuyển ý, lựa chọn đúng chức năng của mỗi liên từ để chuyển ý. Khi viện dẫn văn bản pháp luật làm cơ sở pháp lý, người soạn thảo không được sử dụng từ “căn cứ” như văn bản có kết cấu điều khoản mà phải viện dẫn trong thành phần trạng ngữ của câu.

Ví dụ: “Kể từ khi Uỷ ban nhân dân tỉnh A ban hành Chỉ thị SO.../CT-UBND ngày... tháng... năm 2014, công tác phòng, chống dịch cúm gia cầm trên địa bàn huyện B thời gian qua đã bước đầu đạt được những kết quả đáng khích lệ.”

- Nội dung chính của chỉ thị, người soạn thảo trình bày các giải pháp hữu hiệu để khắc phục hạn chế, bất cập của công việc phát sinh. Tuỳ thuộc vào nội dung, tính chất của mỗi công việc phát sinh, người soạn thảo đưa ra các giải pháp phù hợp với yêu cầu của công việc đó. Nội dung của chỉ thị không chia thành các điều mà sử dụng phần và mục với các số tự nhiên 1, 2, 3... Mặc dù có những giải pháp đặc thù cho từng công việc, nhưng nhìn chung khi trình bày nội dung chỉnh của chỉ thị, người soạn thảo nên trình bày các nhóm giải pháp cơ bản sau:

+ Giải pháp về nguồn kinh phí và các trang thiết bị phục vụ cho công việc quản lý;

+ Giải pháp về hoàn thiện những văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh công việc phát sinh;

+ Giải pháp về nâng cao hiệu quả quản lý của cơ quan có chức năng;

+ Giải pháp về nguồn nhân lực, bao gồm nâng cao trình độ chuyên môn nghiệp vụ, tăng cường số lượng cho đội ngũ cán bộ, công chức trực tiếp thực hiện công việc;

+ Giải pháp về sự phối, kết hợp giữa cơ quan chức năng với các cơ quan, tổ chức hữu quan;

+ Giải pháp về nâng cao ý thức cho người dân;

+ Giải pháp về nâng cao hiệu quả hoạt động của đội ngũ thanh tra, kiểm tra, giám sát việc thực hiện đồng thời đưa ra các giải pháp xử lý nghiêm minh với những hành vi vi phạm pháp luật trong quá trình thực hiện công việc trên thực tế.

Các giải pháp trên đây có thể được sắp xếp theo trật tự từ quan trọng đến ít quan trọng tùy theo nội dung công việc và thòi điểm ban hành văn bản, riêng giải pháp về thanh tra, kiểm tra luôn ở vị trí cuối cùng.

- Phần kết thúc của chỉ thị, người soạn thảo trình bày hiệu lực
pháp lý bao gồm hiệu lực pháp lý về đối tượng và thời điểm bắt đầu có hiệu lực của chỉ thị. Hiệu lực pháp lý về đối tượng được trình bày thông qua việc khẳng định lại một lần nữa sự ra lệnh của chủ thể ban hành chỉ thị với cấp dưới. Ví dụ: “Yêu cầu Uỷ ban nhân dân cấp xã cần sớm triển khai tổ chức thực hiện có hiệu quả các biện pháp trên...” (trong chỉ thị của Uỷ ban nhân dân huyện). Sau đó là trình bày về thời điểm có hiệu lực của chỉ thị.

3.2 Soạn thảo hình thức của chỉ thị

Hình thức của chỉ thị được trình bày như sau:

ỦY BAN NHÂN DÂN HUYỆN A CỘNG HOÀ XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM
SỐ: ...../CT-UBND

Độc lập - Tự do - Hạnh phúc

Huyện A, ngày... tháng... năm...

CHỈ THỊ
về chỉ đạo công tác xây dựng nông thôn mới

..............................................................................

..............................................................................

..............................................................................

Nơi nhận: CHỦ TỊCH

- Như trên;

- Lưu:....

4. Một số vấn đề cần lưu ý khi soạn thảo chỉ thị

Việc soạn thảo chỉ thị của các Bộ, cơ quan ngang Bộ do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ giao và chỉ đạo các đơn vị trực thuộc soạn thảo và phải thực hiện qua các bước sau đây :

Thứ nhất, thủ trưởng đơn vị được giao soạn thảo có trách nhiệm chọn những người làm công tác chuyên môn liên quan đến nội dung văn bản để nghiên cứu và xây dựng dự thảo.

Thứ hai, thủ trưởng đơn vị được giao soạn thảo văn bản cần phải nghiên cứu kỹ các quy định trong văn bản có liên quan như luật, pháp lệnh, nghị định... làm cơ sơ pháp lý để soạn thảo quyết định, chỉ thị, thông tư. Đơn vị soạn thảo phải khẳng định được sự cần thiết ban hành quyết định, chỉ thị, thông tư, đồng thời phải xác định được phạm vi, đối tượng điều chỉnh, những nội dung cần quy định. Quyết định, chỉ thị, thông tư được trình bày theo một khuôn mẫu nhất định đảm bảo tính hợp lý cần thiết.

Thứ ba, tập hợp văn bản pháp luật hiện hành liên quan đến vấn đề cần phải quy định và đánh giá thực trạng các văn bản pháp luật đó để rút ra những nội dung còn mâu thuẫn, chồng chéo, còn phù hợp hoặc không còn phù hợp với thực tiễn. Trên cơ sở đánh giá thực trạng pháp luật và nhu cầu của công việc quy định, đơn vị soạn thảo văn bản tiến hành việc soạn thảo quyết định, chỉ thị, thông tư.

Ngoài ra, trong quá trình soạn thảo, nếu xét thấy cần thiết, đơn vị được phân công soạn thảo có thể phối hợp với các đơn vị khác thuộc cơ quan mình để tổ chức đến các Bộ, ngành, địa phương có liên quan để tìm hiểu tình hình thực tế.

Thứ tư, sau khi dự thảo văn bản được soạn thảo xong, đơn vị được phân công chủ trì soạn thảo có trách nhiệm tổ chức lấy ý kiến các đơn vị liên quan trong Bộ mình và tiến hành nghiên cứu, tiếp thu các ý kiến để chỉnh lý dự thảo.

Tuỳ theo tính chất và nội dung của dự thảo quyết định, chỉ thị, thông tư, dự thảo được gửi để lấy ý kiến bằng văn bản của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh và các cơ quan, tổ chức hữu quan hoặc tổ chức lấy ý kiến tập thể của các cơ quan, tổ chức nói trên.

Thứ năm, Sau khi đã có ý kiến của các cơ quan nêu trên, cơ quan, đơn vị chủ trì soạn thảo có trách nhiệm tập hợp ý kiến và chỉnh lý dự thảo, trình Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ dự thảo quyết định, chỉ thị, thông tư và các vấn đề còn có ý kiến khác nhau của cơ quan, tổ chức hữu quan. Trong trường hợp các ý kiến khác nhau là những vấn đề cơ bản và liên quan đến trách nhiệm của các Bộ, cơ quan khác có liên quan, thì cơ quan soạn thảo văn bản phải mời đại diện các Bộ, cơ quan có liên quan để trao đổi thêm và thống nhất ý kiến.

Thứ sáu, khi nhận được dự thảo, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ có thể yêu cầu đơn vị soạn thảo văn bản trực tiếp báo cáo về nội dung dự thảo và đặc biệt là về những ý kiến còn khác nhau trong quá trình lấy ý kiến. Đồng thời, cơ quan, đơn vị chủ trì soạn thảo phải đưa ra những ý kiến, lập luận hợp lý để bảo vệ quan điểm của mình đã được thể hiện trong dự thảo trước Bộ trưởng, Thủ trưởng của cơ quan, đơn vị mình.

Thứ bảy, bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ xem xét ký quyết định, chỉ thị, thông tư.

Luật Minh Khuê (sưu tầm & biên tập)