Cách thức soạn thảo quy phạm nguyên tắc, quy phạm giải thích của pháp luật ?

1. Soạn thảo quy phạm nguyên tắc

Trong văn bản quy phạm pháp luật, quy phạm nguyên tắc được xem là những tư tưởng chỉ đạo mang tính định hướng đối với nội dung của văn bản và xuyên suốt toàn bộ văn bản.

Về mặt lý luận, văn bản quy phạm pháp luật được ban hành thường có phạm vi điều chỉnh và tác động nhất định vào các lĩnh vực, quan hệ xã hội cụ thể. Do vậy, việc đặt ra quy phạm nguyên tắc ở các văn bản có phạm vi điều chỉnh khác nhau sẽ xác lập những quan điểm định hướng không hoàn toàn giống nhau. Đe xây dựng nội dung của quy phạm nguyên tắc đòi hỏi cơ quan ban hành văn bản cần xác định những vấn đề có tính chi phối toàn diện và tác động một cách thống nhất đối với các quy phạm pháp luật ttong cùng văn bản hoặc quy phạm pháp luật ở những văn bản khác.

Ví dụ: Việc xây dựng nguyên tắc “Bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật” được quy định tại khoản 1 Điều 5 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã cho thấy trong bất cứ trường hợp xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật nào cơ quan ban hành văn bản cũng đều phải bảo đảm tuân thủ chặt chẽ nội dung của nguyên tắc này, cùng với đó là việc bảo đảm tính thống nhất trong toàn bộ hệ thống pháp luật nói chung và với từng văn bản quy phạm pháp luật nói riêng. Như vậy, nội dung của nguyên tắc này không những chi phối các quy phạm pháp luật khác trong cùng văn bản, mà còn tác động đối với hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung.

Với vai trò định hướng, các quy phạm nguyên tắc thường được xác lập trong hầu hết các văn bản luật và được bố trí tại chương một của văn bản. Căn cứ vào nội dung của quy phạm nguyên tắc có thể nhận diện được sự tác động của chúng ở những phạm vi vấn đề nhất định thông qua một số khả năng cụ thể sau đây:

Một là các nguyên tắc có khả năng định hướng và chi phối đến nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau. Trong trường hợp này, bản thân các quy phạm nguyên tắc được xác định là những quy phạm pháp luật có vai trò là cơ sở cho việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật khác, đồng thời còn chi phối hướng quy định đối với nội dung các văn bản này. về mặt thực tiễn, các nguyên tắc này được hiểu là những quy phạm đường lối có vai trò định hướng rất cao. Ví dụ: Trong nghị quyết về phương hướng xây dựng pháp luật ở một giai đoạn nhất định (5 năm hoặc tầm nhìn đến năm...), Quốc hội có thể quy định những nguyên tắc định hướng như: bảo đảm sự bình đẳng cho các thành phần kinh tế; bảo đảm tính hội nhập quốc tế và khu vực cho những quy định về quản lý kinh tế... Những nguyên tắc này không chỉ chi phối việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật mà còn chi phối cả hướng quy định về nội dung của văn bản đó.

Hai là các nguyên tắc có khả năng định hướng và chi phối toàn bộ nội dung một văn bản. Với khả năng này, các nguyên tắc thường được trình bày trong một quy định riêng và được xác lập độc lập với các quy phạm khác. Cùng với việc chứa đựng các quy phạm có tính định hướng nội dung toàn văn bản, thực tế còn cho thấy sự tác động của các nguyên tắc ở trường hợp này thường tập trung vào hai hướng xác lập cụ thế:

Thứ nhất là trường hợp văn bản có một số nhóm nguyên tắc có nội dung chi phối khác nhau cần phải xác lập thì mỗi nguyên tắc được trình bày riêng trong một đơn vị nhỏ (điều, khoản) độc lập và đặt cùng chương, mục với những quy phạm pháp luật khác.

Ví dụ: Trong Luật Viên chức năm 2010, các nguyên tắc chứa đựng nội dung chi phối hoạt động nghề nghiệp của viên chức và liên quan đến các cá nhân là viên chức được trình bày ừọn vẹn trong Điều 5, cùng với đó Luật còn đề cập các nguyên tắc có nội dung chi phối hoạt động quản lý viên chức đối với các cơ quan, đơn vị có chức năng, hoạt động quản lý viên chức tại Điều 6. Có thể thấy, đây là những nguyên tắc có sự tác động nhất định đối với toàn bộ nội dung của văn bản nhưng ở mỗi nguyên tắc lại đề cập một nội dung có ý nghĩa độc lập và được đặt dưới các tiêu đề khác nhau. Chẳng hạn, Điều 5 có tiêu đề là: “Các nguyên tắc trong hoạt động nghề nghiệp của viên chức”; tiêu đề của Điều 6 là: “Các nguyên tắc quản lý viên chức”.

Do vậy, chúng được trình bày dưới dạng các điều khoản riêng biệt của Điều 5 và Điều 6 (Xem: Luật Viên chức năm 2010);

Thứ hai là trường họp văn bản có số lượng lớn các nguyên tắc thì cần phải xác lập trong những đơn vị lớn hơn, độc lập với các đơn vị khác trong cùng văn bản. Hướng xác lập này trên thực tế thường không phổ biến và chỉ bắt gặp trong một số văn bản có phạm vi điều chỉnh tương đối rộng, khi đó việc xây dựng các quy phạm nguyên tắc sẽ được xác lập trong một chương có tên gọi riêng tương ứng với các chương khác trong văn bản.

Ví dụ: Trong Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015 do có số lượng khá lớn nên các nguyên tắc trong hoạt động tố tụng dân sự được bố trí dưới dạng chương với tên gọi “Những nguyên tắc cơ bản” (đặt sau chương quy định về phạm vi điều chỉnh, nhiệm vụ, đối tượng áp dụng và hiệu lực của văn bản; đặt trước các chương quy định về những vấn đề chung khác như: thẩm quyền của toà án, người tiến hành tố tụng, người tham gia tố tụng...).

Tóm lại, khi đưa ra những định hướng bằng việc xác lập các nguyên tắc, cần bắt đầu từ việc đánh giá mức độ quan trọng, khả năng chi phối, tác động của bản thân các quy phạm nguyên tắc không những với nội dung của văn bản, mà ngay cả với nhiều văn bản khác trong cùng hệ thống.

2. Soạn thảo quy phạm giải thích

Hiện nay, ở hầu hết các lĩnh vực chuyên môn việc sử dụng thuật ngữ để biểu đạt ý tưởng đã trở thành một yêu cầu mang tính khoa học, phổ biến. Với ý nghĩa này, việc xác lập quy phạm giải thích trong một số văn bản quy phạm pháp luật (đặc biệt là văn bản luật) đã dần hình thành một dấu hiệu riêng biệt để qua đó khẳng định tính chính xác, tính thống nhất của các khái niệm, từ ngữ chuyên ngành khi chúng được sử dụng trong văn bản pháp luật.

Thông thường, quy phạm giải thích được đề cập trong phần lớn văn bản luật và một số văn bản hướng dẫn thực hiện luật, đều có chung mục đích là thiết lập một cách hiểu, cách tư duy thống nhất thông qua việc giải thích các từ, ngữ, khái niệm có liên quan đến phạm vi điều chỉnh của văn bản. Bản thân các khái niệm, thuật ngữ được sử dụng xuyên suốt toàn bộ văn bản, nên nội dung của quy phạm này thường được sắp xếp một cách độc lập bên cạnh các quy phạm khác và được xác lập trong chương một của văn bản.

Các thuật ngữ pháp lý có thể có nhiều nghĩa khác nhau hoặc cần làm rõ cách hiểu của những thuật ngữ chuyên môn. Vì vậy, rất cần quy định rõ nghĩa của nhóm từ này trong văn bản pháp luật bằng cách giải thích chúng nhằm tạo ra cách hiểu chuẩn xác và duy nhất trong văn bản. Ví dụ: Trong pháp luật hôn nhân và gia đình một số khái niệm như: kết hôn, tảo hôn, li hôn cần được giải thích nhằm thống nhất cách hiểu với nghĩa duy nhất để phân biệt với các từ ngữ có nghĩa tương đồng được sử dụng trong giao tiếp thông dụng là: lấy nhau, bỏ nhau, lấy vợ (hoặc lấy chồng) sớm... Chẳng hạn:

“Kết hôn là việc nam và nữ xác lập quan hệ vợ chồng với nhau theo quy định của Luật này về điều kiện kết hôn và đăng kí kết hôn “Tảo hôn là việc lấy vợ, lẩy chồng khi một bên hoặc cả hai bên chưa đủ tuối kết hôn theo quy định tại điểm a khoản 1 Điều 8 của Luật này” - Xem: Điều 3 Luật Hôn nhân và gia đình năm 2014. trong lĩnh vực thương mại nên lựa chọn từ “công ti” hoặc “doanh nghiệp” để chỉ các đơn vị hoặc tổ chức kinh tế.\

Để xác lập quy phạm giải thích đòi hỏi cơ quan soạn thảo phải căn cứ vào phạm vi các vấn đề nội dung được đề cập trong văn bản nhằm lựa chọn nhóm từ, ngữ phù hợp, chuẩn xác, bảo đảm tính khoa học, tính thông dụng trong quá trình sử dụng. Theo đó, cần có quy định chặt chẽ về kĩ thuật pháp lý khi tiếp cận và lựa chọn thuật ngữ. Việc giải thích thuật ngữ cần tuân thủ quy ước về nghĩa của từ, ngữ. Trước hết, nghĩa của từ, ngữ phải là nghĩa định danh của từ, ngữ được quy định trong tiếng Việt. Neu từ, ngữ có nhiều nghĩa thì nghĩa được giải thích phải là nghĩa gốc, mà không phải là nghĩa phái sinh của từ ngữ. Nếu có nhiều từ, ngữ cùng thể hiện nội dung cần biểu đạt thì nên lựa chọn từ, ngữ được sử dụng phổ biến, thông dụng. Chẳng hạn, nhóm từ: nhà máy, xí nghiệp, công ty, doanh nghiệp thường được dùng để chỉ tổ chức kinh tể có tên riêng, có tài sản, có trụ sở giao dịch ổn định... Khi sử dụng các từ, ngữ đồng nghĩa này.

Về cách thức trình bày, nếu có nhiều từ, ngữ cần được giải thích trong văn bản thì toàn bộ phần giải thích được đặt trong một điều khoản, độc lập với những nội dung khác và có tiêu đề là: “giải thích từ ngữ”. Quy phạm này thường được trình bày theo công thức: “Trong văn bản này, các từ ngữ sau đây (dưới đây) được hiểu như sau:

1.....................................

2..................................... ”

3. Soạn thảo các quy phạm điều chỉnh hành vi của đối tượng tác động

3.1 Lựa chọn hành vi cần điều chỉnh bằng pháp luật

Trước khi đặt ra quy phạm điều chỉnh hành vi của cá nhân, tổ chức, người soạn thảo phải trả lời câu hỏi “Hành vi nào cần được điều chỉnh bằng pháp luật?”. Bởi pháp luật chỉ điều chỉnh hành vi mà không điều chỉnh tư tưởng của cá nhân. Chỉ những hành vi thực sự cần được điều chỉnh bằng pháp luật khi đó việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật mới được đặt ra. Theo nghĩa chung nhất, hành vi được hiểu là cách xử sự của con người đối với một sự kiện, sự vật, hiện tượng trong một hoàn cảnh, tình huống cụ thể, nó được biểu hiện bằng lời nói, cử chỉ, hành động nhất định. Để lựa chọn được hành vi quy định trong văn bản, người soạn thảo phải dựa trên một số dấu hiệu cơ bản là dấu hiệu định tính của hành vi và dấu hiệu định lượng của hành vi.

- Dấu hiệu định tính của hành vi

Dấu hiệu định tính của hành vi được hiểu là những dấu hiệu xác định tính chất của hành vi. Dấu hiệu định tính của hành vi thường được xem xét dưới những biểu hiện sau:

+ Biểu hiện ra bên ngoài của hành vi bằng hành động hoặc không hành động. Theo đó, việc đánh giá một hành vi có biểu hiện hành động hay không hành động thường gắn với các yếu tố khách quan và chủ quan không thể tách rời hành vi. Chủ thể thực hiện hành vi thường là cá nhân, tổ chức được xác lập trong những điều kiện cụ thể và có liên quan đến các tình huống được mô tả khi thực hiện hành vi.

+ Chủ thế thực hiện hành vi, đối tượng chịu tác động bởi hành vi, nhận thức của chủ thể thực hiện hành vi, độ tuổi, giới tính, nghề nghiệp, năng lực chủ thể.

Trong các yếu tố tạo nên tính chất của hành vi thì bản thân từng yếu tố cũng chứa đựng các biểu hiện khác nhau về nội dung, do vậy cần dựa vào những biểu hiện riêng biệt của từng yếu tố để xác lập và nhận diện hành vi cụ thể.

+ Dấu hiệu chủ quan của hành vi cần xem xét trạng thái tâm lý, động cơ, mục đích của người thực hiện hành vi.

+ Các điều kiện khách quan khi thực'hiện hành vi như thời gian, địa điểm, phương tiện, công cụ... thực hiện hành vi.

Như vậy, căn cứ vào từng trường hợp cụ thể, cơ quan soạn thảo cần làm rõ mục đích, ý nghĩa của việc điều chỉnh đối với hành vi cũng như các biểu hiện trong tính chất của hành vi nhằm cá biệt hoá các dấu hiệu của hành vi, đặc biệt là để phân biệt hành vi được mô tả với những hành vi cùng loại.

Như vậy, dựa vào các dấu hiệu định tính trên đây, nhà làm luật có đủ cơ sở để lựa chọn hành vi cần thiết phải điều chỉnh bằng pháp luật và các hướng điều chỉnh phù hợp.

- Dấu hiệu định lượng của hành vi

Dấu hiệu định lượng của hành vi được hiểu là những chỉ số cụ thể được quy định để phân biệt những hành vi có cùng dấu hiệu định tính.

Ngoài việc xác lập hành vi căn cứ vào các dấu hiệu định tính để phân biệt các hành vi có biểu hiện khác nhau về tính chất, trong nhiều trường hợp còn xuất hiện các hành vi có cùng tính chất, cùng biểu hiện nhưng khác nhau về quy mô và mức độ khi thực hiện, do vậy cần sử dụng các chỉ số đo lường nhất định để phân biệt những hành vi có cùng tính chất, cùng loại. Trong khoa học pháp lý, các chỉ số này được xác định là những dấu hiệu định lượng hành vi, khi hành vi đó có chung các biểu hiện về tính chất nhưng không có cùng mức độ và quy mô. Hiện nay, dấu hiệu được sử dụng để định lượng hành vi thường là các chỉ số cụ thể hoặc các đơn vị đo lường khác nhau như: thể tích, dung tích, khối lượng, trọng lượng, số lượng... Ví dụ: Cùng là hành vi “cưỡng đoạt tài sản” nhưng nếu hành vi này được thực hiện trong những điều kiện khác nhau, với quy mô và mức độ khác nhau thì dấu hiệu định lượng (tính theo đơn vị tiền đồng Việt Nam) được quy định cũng khác nhau. Theo đó, hướng phán quyết đối với hành vi này ở những mức độ khác nhau sẽ chứa đựng nội dung khác nhau. Chẳng hạn, chiếm đoạt tài sản có giá trị từ 200 triệu đồng đến dưới 500 triệu đồng thì “bị phạt tù từ 7 năm đến 15 năm”; chiếm đoạt tài sản có giá trị từ 500 triệu đồng trở lên thì “bị phạt tù từ 12 năm đến 20 năm” - Xem: Điều 170 Bộ luật Hình sự năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2017. lựa chọn một trong ba hướng quy định nói trên để đưa ra mệnh lệnh phù hợp và chính xác.

3.2 Cách thức soạn thảo các quy phạm pháp luật điều chỉnh hành vi

Trên cơ sở những dấu hiệu định tính và định lượng hành vi, cơ quan ban hành văn bản quy phạm pháp luật dự liệu khả năng tác động của hành vi vào thực tiễn theo hướng có lợi hoặc bất lợi đối với Nhà nước, xã hội... từ đó đưa ra mệnh lệnh là các quy phạm pháp luật cụ thể nhằm điều chỉnh hành vi. Việc xác lập các quy phạm pháp luật điều chỉnh hành vi thường gắn liền với việc mô tả hành vi để nói rõ ý chí chủ quan của chủ thể có thẩm quyền đối với hành vi được mô tả. Theo đó, tương ứng với các dấu hiệu đặc thù của hành vi có cùng mức độ và quy mô thực hiện là các mệnh lệnh được quy định cụ thể cho mỗi hành vi. Căn cứ vào các dấu hiệu định tính và định lượng của hành vi, có thể lựa chọn một trong những cách thức sau đây để quy định mệnh lệnh đối với từng hành vi cụ thể: cấm thực hiện hành vi, bắt buộc thực hiện hành vi, cho phép thực hiện hành vi.

Khi xem xét trong từng văn bản cụ thể, cần khẳng định rằng trong rất nhiều trường hợp cơ quan soạn thảo có thể cùng lúc quy định về mệnh lệnh theo những hướng khác nhau đối với các hành vi khác nhau nhưng với một hành vi thì không bao giờ cùng lúc quy định theo các hướng phán quyết khác nhau. Chang hạn, hành vi đã cấm thì không cho thực hiện, hành vi đã buộc thực hiện thì không cấm.

- Cấm thực hiện hành vi

Trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật, việc xác lập các quy phạm pháp luật điều chỉnh hành vi theo hướng “cấm đoán” thường căn cứ vào dấu hiệu định tính và định lượng của hành vi để chỉ ra hành vi có biểu hiện đặc thù về tính chất với quy mô và mức độ thực hiện nhất định. Đối với những hành vi khi thực hiện trong thực tiễn, cơ quan soạn thảo văn bản dự liệu được khả năng tác động của hành vi vào các quan hệ xã hội theo hướng bất lợi thì việc xác lập quy phạm cấm đoán là hoàn toàn phù hợp và cần thiết. Điều này thể hiện rõ quan điểm, thái độ của cơ quan ban hành văn bản trong việc tạo ra những giới hạn nhất định đối với chủ thể thực hiện hành vi. Do vậy, quy phạm có ý nghĩa cấm đoán thường đặt ra đối với những hành vi khi thực hiện trong thực tiễn có nhiều khả năng gây thiệt hại cho Nhà nước và xã hội, đòi hỏi cơ quan ban hành văn bản cần đưa ra mệnh lệnh “cấm thực hiện hành vi”.

Thông thường, để xác lập các quy phạm ngăn cấm, cần sử dụng câu bắt đầu bằng các từ “nghiêm cấm” hoặc “cấm” và sau đó là phần mô tả hành vi.

Ví dụ: ‘‘Nghiêm cấm các hành vi đe dọa cuộc sống, sức khỏe của người khác và cộng đồng” - Xem: Khoản 2 Điều 38 Hiến pháp năm 2013 hoặc “cấm thay đổi hiện trạng tài sản đang tranh chấp” - Xem: Xem: Điều 122 Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015Ngoài ra, để xác lập quy định ngăn cấm, cơ quan soạn thảo còn đưa ra một số hình thức câu phủ định nhằm

- Bắt buộc thực hiện hành vi

Bên cạnh những hành vi khi thực hiện thường tạo ra những tác động tiêu cực và để lại bất lợi còn có những hành vi nếu thực hiện sẽ đem lại lợi ích nhất định cho Nhà nước, xã hội. Để nhận diện nhóm hành vi có ý nghĩa tích cực này, cơ quan ban hành văn bản một mặt phải làm rõ tính chất của hành vi, đồng thời dự liệu khả năng tác động của hành vi để xác lập quy phạm “bắt buộc thực hiện hành vi”.

Hiện nay, hướng phán quyết bắt buộc thực hiện hành vi thường phản ánh ý chí chủ quan của chủ thể quản lý khi đưa ra những quy định có ý nghĩa là nghĩa vụ của đối tượng và đòi hỏi phải được thực hiện. Quy phạm này thường bắt đầu bằng các từ: “phải”, “có nghĩa vụ”, “có trách nhiệm”, “buộc”... sau đó là phần mô tả hành vi.

Ví dụ: “Công dãn có nghĩa vụ tuân theo Hiến pháp và pháp luật; tham gia bảo vệ an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội và chấp hành những quy tắc sinh hoạt công cộng”. “Công dân có trách nhiệm thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước và xã hộỉ”.

- Cho phép thực hiện hành vi

Đối với những hành vi có dấu hiệu định tính là những tác động cụ thể mà trong quá trình thực hiện (hoặc không thực hiện) đều có khả năng đem lại những lợi ích (hoặc thiệt hại) nhất định cho xã hội, đòi hỏi cơ quan ban hành văn bản đưa ra hướng xác lập mệnh lệnh là “cho phép thực hiện hành vi”.

Những hành vi có biểu hiện này thường được quy định với ý nghĩa là “quyền” của đối tượng thực hiện hành vi. Khi đó, cơ quan ban hành văn bản cần xem xét các dấu hiệu định tính của hành vi để cho phép đối tượng thực hiện hành vi với ý nghĩa không cấm thực hiện hành vi và cũng không bắt buộc thực hiện hành vi mà theo hướng cho phép đối tượng lựa chọn hoặc thực hiện hoặc không thực hiện hành vi.

Ví dụ: “Công dân có quyền tự do ngôn luận, tự do bảo chí, tiếp cận thông tin, hội họp, lập hội, biểu tình. Việc thực hiện các quyền này do pháp luật quy định ”.

Luật Minh KHuê (sưu tầm & biên tập)