1. Khái quát về tham nhũng ở Indonesia
Kể từ cuối năm 1998, sau khi thoát ra khỏi chế độ Soeharto, một trong những chế độ tham nhũng nhất thế kỷ 20, Indonesia vẫn còn phải đối mặt với tình trạng tham nhũng tràn lan, được ví như một “dịch bệnh”. Luật số 31/1999 về bài trừ tham nhũng của Indonesia đã nêu ra rất nhiều loại hình tham nhũng cụ thể và các chế tài tương ứng, nhưng tham nhũng ở Indonesia vẫn xảy ra ở mọi cấp độ, đặc biệt trầm trọng trong lĩnh vực công. Tham nhũng có trong các đảng chính trị, cơ quan lập pháp, cơ quan bảo vệ pháp luật, hệ thống cơ quan hành chính từ trung ương đến địa phương; trong điều kiện chính quyền hoạt động yếu kém, nhưng tiềm năng tham nhũng cao, lương thấp, cộng thêm sự gia tăng của các chi phí chăm sóc sức khoẻ y tế, giáo dục, sinh hoạt… Tham nhũng đến mức mà nhiều người dân không còn tin vào các cơ quan nhà nước, ngoại trừ Ủy ban Chống tham nhũng, được thành lập chính thức vào tháng 12/2003.
Một trong những nguyên nhân chính, được cho là do hệ thống “dân chủ bảo trợ” (patronage democracy) kéo dài ở Indonesia đã gây ra những hệ luỵ phá huỷ dần sức mạnh của hệ thống chính quyền.
Dân chủ bảo trợ hay “chủ nghĩa đỡ đầu” được định nghĩa là “tham nhũng, cấu kết bè cánh, và gia đình trị”. Trong bối cảnh đó, các phe cánh tham nhũng vẫn được coi là vấn nạn, căn bệnh mãn tính ở Indonesia. Tham nhũng chính trị cố kết, lũng đoạn, tạo thuận lợi cho tham nhũng hành chính phát triển và ngược lại. Nhiều vị trí trong bộ máy hành chính có thể được mua bằng tiền. Việc thăng tiến trong hệ thống cũng phụ thuộc vào mối quan hệ cá nhân và tiền, hơn là dựa trên khả năng, trình độ. Ví dụ như tham nhũng hành chính diễn ra phổ biến trong hệ thống giáo dục và y tế, “các vị trí như y tá hay bà đỡ (có bằng cấp) trị giá khoảng 50-75 triệu Rupiah (khoảng 5.500-8.300 đô la Mỹ)”.
Hệ thống dân chủ bảo trợ này ban đầu có thể tạo được những hiệu ứng có lợi cho sự phát triển kinh tế, sự ổn định tạm thời trong quá trình cải cách, chuyển đổi dân chủ, thậm chí, có thể góp phần mở rộng tầng lớp trung lưu ở Indonesia kể từ sau khủng hoảng tài chính châu Á năm 1997. Tuy nhiên, về dài hạn, nó “nuôi dưỡng” tham nhũng chính trị, hệ thống hành chính “mất tính liêm chính”, làm xói mòn hệ thống đạo đức, và rất khó để “diệt trừ” tham nhũng. Chính vì thế, một số nghiên cứu đã chỉ ra rằng, đất nước Indonesia phải đối mặt với tình huống rủi ro của nền dân chủ chất lượng thấp.
2. Cơ quan phòng, chống tham nhũng độc lập
Ở Indonesia, Ủy ban Chống tham nhũng - KPK được thành lập là bước đi quan trọng nhất trong chiến lược phòng chống tham nhũng ở Indonesia. Theo Luật số 30/2002 về Ủy ban Chống tham nhũng, KPK là một cơ quan chống tham nhũng độc lập, nhằm thúc đẩy quá trình cải cách đất nước nhanh hơn, chất lượng hơn. Trên cơ sở đó, KPK được trao những thẩm quyền đặc biệt, có thể dẫn giải, tạm giữ, “nghe lén” điện thoại không cần sự đồng ý của tòa án, cấm xuất cảnh, điều tra tài sản tài chính, phong tỏa tài khoản ngân hàng khi cần thiết; Có quyền tuyển chọn điều tra viên độc lập, tiến hành điều tra không phụ thuộc vào các tổ chức thực thi pháp luật khác. Dựa trên các quy định mạnh mẽ, sự ủng hộ chính trị từ Tổng thống, sự ủng hộ từ công chúng và truyền thông, KPK đã nhanh chóng đạt được những thành công bước đầu.
Tuy nhiên, xét trong khoảng 10 năm đầu kể từ khi thành lập KPK, tham nhũng ở Indonesia không giảm nhiều. Từ năm 2004 đến năm 2009, chỉ số Nhận thức tham nhũng (Corruption Perceptions Index) của Indonesia tăng từ 2.0 lên 2.8 (thang điểm 0-10). Dữ liệu Kiểm soát tham nhũng (Control of corruption -Word Bank) ở Indonesia cải thiện từ -0.91 đến -0.71 (thang điểm từ -2.5 đến +2.5).
Kể từ năm 2012 đến nay, cách tính điểm chỉ số Nhận thức tham nhũng đã thay đổi so với cách tính dữ liệu chỉ số giai đoạn 1995-2011. Tuy điểm số của Indonesia có cải thiện nhưng tốc độ tăng chậm, từ 32 điểm năm 2012 lên 37 điểm năm 2016, và 40 điểm năm 2019, xếp thứ 85/198 quốc gia.
Khá tương đồng với chỉ số trên, các vụ việc liên quan đến tham nhũng được KPK phát hiện tăng nhiều hơn kể từ năm 2016 đến 2019. Ví dụ, trong suốt năm 2017, KPK đã điều tra 182 vụ, bao gồm 61 vụ còn lại trong năm 2016 và 121 vụ vào năm 2017. Đã có 144 trường hợp bị KPK thực hiện truy tố, bao gồm 41 trường hợp còn lại từ năm 2016 và 103 trường hợp vào năm 2017, trong đó có nhiều chính trị gia, nghị sĩ, các “quan chức” chính phủ, các bộ ngành và chính quyền địa phương.
3. Cách tiếp cận trong phòng, chống tham nhũng ở Indonesia
Những nỗ lực phòng, chống tham nhũng của KPK ban đầu đã thu được một số kết quả tốt. Nhưng bên cạnh những đánh giá lạc quan, nhiều ý kiến cho rằng, Indonesia cần phải có những điều chỉnh chung trong chiến lược phòng, chống tham nhũng. Phân tích mối quan hệ giữa thể chế, đạo đức và văn hóa trong phòng, chống tham nhũng có thể đưa ra những kiến giải hợp lý về bối cảnh, tình huống và giải pháp phòng, chống tham nhũng ở Indonesia.
- Thể chế nhà nước pháp quyền và dân chủ không thể tự nó bảo đảm không có tham nhũng. Trên thế giới, nhiều quốc gia với các chế độ chính trị và mức độ dân chủ khác nhau đều phải đối mặt với vấn đề tham nhũng. Tuy nhiên, khi tinh thần thượng tôn pháp luật bị vi phạm nghiêm trọng, và hệ thống chính quyền hoạt động thiếu hiệu quả thì nó thực sự là một nguyên nhân chính cần xem xét để giải quyết vấn đề tham nhũng của Indonesia. Bởi lẽ, tham nhũng có liên quan đến sự “thiếu vắng” pháp quyền hoặc “suy giảm” trách nhiệm giải trình.
Thực trạng pháp luật nói chung có hiệu lực yếu, không minh bạch thì một bộ phận cá nhân (công chức, người thực thi pháp luật…) nhìn thấy những cơ hội để tìm kiếm lợi ích kinh tế từ tham nhũng, sẵn sàng vi phạm pháp luật. Chính vì thế, nếu như người dân chỉ còn biết tin vào KPK thì cũng rất khó để chống tham nhũng thành công, khi chỉ dựa vào KPK mà không sớm khắc phục vấn đề của hệ thống thể chế pháp luật đã tạo ra nhiều “lỗ hổng” cho tham nhũng phát triển.
Đến lượt nó, khi tham nhũng lan rộng lại làm yếu thêm hệ thống thể chế, pháp luật. Bởi lẽ, tham nhũng tập trung theo đuổi các lợi ích tư bất hợp pháp, và phá hủy những lợi ích chung. Sự lan rộng của nó tất yếu dẫn đến gia tăng sự ảnh hưởng (tiêu cực) của những nhóm lợi ích đối với các lợi ích công cộng. Trên thực tế, tham nhũng trong chế độ “dân chủ bảo trợ” đã càng làm suy yếu hệ thống hành chính của Indonesia, thách thức các nỗ lực cải cách lập pháp, hành pháp và tư pháp.
- Trong một nghiên cứu về tham nhũng chính trị, Philp đã chỉ ra vấn đề cơ bản là tham nhũng làm cho một sự việc vốn trong điều kiện tự nhiên (bản chất), hợp lý, bị thay đổi thành “không hợp lý, thiếu minh bạch, giảm chất lượng, bị tác động, bị suy thoái, làm vấy bẩn, hủ bại, lầm lạc”… Trên cơ sở đó, tham nhũng chính trị ảnh hưởng, làm yếu “khả năng hoạt động chính trị có thể cung cấp, lựa chọn các giải pháp” đúng đắn. Khi tham nhũng chính trị xảy ra trong chính cơ quan lập pháp, các thế lực đảng phái chính trị có các hành động bảo trợ tham nhũng, thì sẽ ngăn cản nỗ lực chống tham nhũng của quốc gia, và gây trở ngại cho tiến trình dân chủ ở Indonesia.
Tham nhũng chính trị diễn ra trong cơ quan lập pháp là vấn đề của thể chế, tác động tiêu cực đến dân chủ nghị viện, và để ngăn chặn thì cần được xem xét dưới góc độ đó là những hành động thiếu minh bạch nhằm làm lợi bất chính cho đảng phái chính trị, nhóm lợi ích, hay gây thiệt hại (kinh tế) rất lớn cho (ngân sách) nhà nước; hơn là chỉ xem xét dưới góc độ vụ lợi cá nhân. Cách tiếp cận này cũng có thể áp dụng đối với tham nhũng nói chung trong những trường hợp chứng minh được gây thiệt hại lớn cho nhà nước, mà không cần phải tìm kiếm bằng chứng chứng minh việc làm lợi cho cá nhân.
Liên quan đến vấn đề này, vào ngày 11/7/2019, Tòa án Tối cao Indonesia đã tuyên trắng án cho Temenggung - cựu Chủ tịch Cơ quan Tái cấu trúc ngân hàng Indonesia. Trước đó, Tòa án tham nhũng Jakarta đã kết tội ông này 12 năm tù vì làm thiệt hại lên tới 300 triệu USD cho ngân sách. Điều 2 Luật Phòng, chống tham nhũng Indonesia quy định một người “làm giàu phi pháp cho mình hoặc cho người khác” bằng cách gây thiệt hại cho nhà nước… thì được coi là một trong những hành vi tham nhũng. Vì vậy, lý do Tòa án Tối cao phóng thích là do không có bằng chứng nào cho thấy ông Temenggung vụ lợi cá nhân hay làm lợi cho người khác, dù thừa nhận có sự thiệt hại trên. 2/3 Thẩm phán cho rằng đây chỉ là “lỗi hành chính”/hoặc vụ án dân sự mà không phải vụ án hình sự. “Thất bại” này của KPK đã gây ra những lo ngại cho nỗ lực cải cách phòng, chống tham nhũng của Indonesia.
Trong giai đoạn đầu, quá trình cải cách, phân quyền của Indonesia thậm chí đã tạo cơ hội cho các nhóm lợi ích mở rộng ảnh hưởng tại chính quyền và hoạt động chính trị ở địa phương. Trên thực tế, tham nhũng chính trị và tham nhũng hành chính xảy ra rộng khắp từ trung ương đến địa phương cũng đồng thời là một yếu tố ngăn cản, làm giảm hiệu quả của KPK. Nhiều nghị sĩ và các nhóm lợi ích rất muốn sửa đổi luật để làm hạn chế khả năng chống tham nhũng của cơ quan này. Bên cạnh đó, cũng có quan điểm cho rằng, KPK có thể bị lợi dụng để làm lợi cho sự cạnh tranh giữa các phe nhóm lợi ích.
Mặt khác, việc trao quá nhiều quyền cho KPK cũng gây ra một số lo lắng về vấn đề kiểm soát quyền lực trong nhà nước pháp quyền và thể chế dân chủ. Nguy cơ lạm dụng quyền lực của chính KPK dẫn tới yêu cầu phải có cơ chế giám sát từ Quốc hội, truyền thông và công chúng. Nếu không, sẽ khó ngăn chặn “tham nhũng” từ chính trong nội bộ của cơ quan chống tham nhũng. Đây là một trong những luận điểm gây “xung đột” nhất trong suốt hơn 15 năm kể từ khi thành lập KPK. Tính độc lập và thẩm quyền lớn giúp nâng cao hiệu quả của KPK (vốn được nhiều người dân ủng hộ), nhưng lại gây ra mối lo “lạm dụng quyền lực”; và là “cái cớ” để một số chính trị gia và nhóm lợi ích “tấn công” lại KPK.
Philp (tr.449) đã nhấn mạnh: “Quyền lực chính trị thực sự” dựa trên sự lựa chọn và ủy quyền của người dân, trao quyền lực cho những nhà lãnh đạo/chính trị gia. Vì thế, cần có sự ủng hộ, quyết tâm chính trị từ lãnh đạo và đảng chính trị nói riêng, cơ quan lập pháp nói chung trong phòng, chống tham nhũng. Ý chí chính trị của lãnh đạo đảng chính trị cầm quyền (hoặc liên minh cầm quyền, chiếm đa số trong Quốc hội) phải là một yếu tố quan trọng thúc đẩy sự thay đổi, và quyết tâm phá bỏ hệ thống dân chủ bảo trợ ở Indonesia. Với những tuyên bố ủng hộ mạnh mẽ của Tổng thống Widodo - “Jokowi” trong nhiệm kỳ đầu tiên (2014-2019), KPK đã đạt được một số kết quả ấn tượng. Tuy nhiên, ngay năm đầu nhiệm kỳ thứ hai (2019-2024), Tổng thống Widodo đã “thỏa hiệp”, không có phản ứng rõ ràng ngăn chặn việc Quốc hội sửa đổi Luật về KPK. Theo Mulholland, sự “suy yếu” của KPK cho thấy sự “suy yếu” trong hệ thống thể chế dân chủ của Indonesia…
4. Nguyên tắc ban hành văn bản pháp luật
- Về nguyên tắc, việc ban hành các quyết định chính trị, chính sách và pháp luật tuân theo những trình tự, thủ tục nhất định; nên dựa trên nền tảng đạo đức và các giá trị đạo đức công. Trên thực tế, đối với một công chức, rất khó để tách biệt rõ ràng khi nào là một công dân với thái độ đạo đức tốt, khi nào đóng vai trò là một công chức có đạo đức công vụ tốt. Vì thế, nếu trong một môi trường tốt của nền dân chủ pháp quyền thì sẽ tác động tích cực đến (ý thức) cá nhân, ở cả khía cạnh đạo đức nói chung và đạo đức cộng vụ nói riêng, từ đó giúp phòng ngừa tham nhũng hiệu quả hơn. Ngược lại, nếu trong bối cảnh thiếu dân chủ hay nền dân chủ chất lượng thấp, như tình huống của Indonesia, thể chế (trong đó bao hàm hệ thống pháp luật và nguyên tắc quản trị nhà nước) yếu kém sẽ dẫn tới việc hình thành và lây lan hệ thống các “giá trị phi đạo đức” không chính thức, xâm phạm các giá trị đạo đức công, suy giảm niềm tin trong xã hội, là cơ hội cho tham nhũng phát triển.
Khi tham nhũng ở mức độ tràn lan thì nó không chỉ làm suy giảm đạo đức công vụ, mà còn suy giảm đạo đức xã hội nói chung. Nếu các “giá trị phi đạo đức” đó dần dần được chấp nhận trên diện rộng, sẽ có nguy cơ trở thành một phần của văn hóa (part of culture).
Chính vì vậy, trong mối quan hệ hai chiều này, nền tảng pháp luật cần thiết phải được củng cố. Mặc dù pháp luật tự thân nó không thể bảo đảm được sự công bằng tuyệt đối, nhưng chỉ khi pháp luật nghiêm minh, được tôn trọng thì các công chức mới có thể thực thi trách nhiệm công vụ của họ ở một mức độ mà các giá trị đạo đức công, như sự tuân thủ pháp luật, tính công bằng, trách nhiệm giải trình, sự liêm chính… cũng được tôn trọng.
- Tham nhũng ở Indonesia được xem là đã “bám rễ sâu vào văn hóa”, nhưng nhiều chính trị gia và công chức hành chính ở Indonesia thì lại chưa có “văn hóa từ chức”. Văn hóa tự bản thân nó vốn không phải là nguyên nhân tham nhũng. Nhưng văn hóa có nguy cơ trở thành phương tiện cho hành vi tham nhũng “núp bóng văn hóa”, như “quà biếu”, “văn hóa phong bì” v.v. Vì thế, cần có sự tiếp cận trong mối liên hệ với văn hóa để đề ra giải pháp phòng chống tham nhũng tương thích.
Một trong những cách hiểu về văn hóa, theo Williams, đó là “phong cách sống” thường nhật. Có thể thấy, cách hiểu này khá phù hợp để liên hệ đến tham nhũng nhỏ - tham nhũng hành chính xảy ra trong các hoạt động hàng ngày ở cấp độ cơ sở, chính quyền địa phương. Khi mà tham nhũng, nhất là tham nhũng hành chính lan rộng, kéo dài như ở Indonesia, đến mức trở thành “một phần của văn hóa”, và người dân chấp nhận như một phần “tất yếu” của cuộc sống, thì đến lượt nó, “văn hóa tham nhũng” sẽ phá hủy nền tảng của “văn hóa chính trị” và văn hóa truyền thống, trở thành một nguyên nhân khó khắc phục của tham nhũng. Cái giá để chống lại tham nhũng, khi đó, sẽ rất đắt.
5. Cải cách hệ thống hành chính, hệ thống tòa án và cảnh sát
- Cần nhấn mạnh là phương pháp tiếp cận đạo đức và văn hóa không tách rời mà đi liền với tiếp cận thể chế pháp luật để đạt được mục tiêu phòng, chống tham nhũng trong dài hạn. Vì thế, cần một chiến lược tổng thể, hài hòa để cải cách hệ thống pháp luật, bảo đảm sự minh bạch, hiệu lực pháp lý và ngăn chặn sự ảnh hưởng của “tham nhũng, lợi ích nhóm, gia đình trị” trong quá trình hoạch định, thực thi chính sách, pháp luật ở Indonesia.
Theo đó, chiến lược phòng, chống tham nhũng ở Indonesia không phải chỉ tập trung cho cơ quan phòng, chống tham nhũng, mà cần tích cực cải cách thể chế, cải cách hệ thống hành chính, hệ thống tòa án và cảnh sát, nâng cao trách nhiệm giải trình nhằm mục tiêu ngăn chặn, diệt trừ cả tham nhũng chính trị và tham nhũng hành chính. Đồng thời, nói đến đạo đức và văn hóa là đã bao hàm chức năng giáo dục, và yêu cầu giáo dục phải là một giải pháp chính để loại trừ yếu tố “văn hóa tham nhũng”. Ví dụ, giải pháp giáo dục “ngữ pháp đạo đức” cho học sinh, sinh viên nhằm nâng cao nhận thức, sớm phân biệt được hành vi “đúng hoặc sai” trong thực thi công vụ.
Để tránh lạm dụng quyền lực dẫn tới tham nhũng, cần có cơ chế kiểm soát quyền lực hiệu quả, tôn trọng nguyên tắc pháp quyền, sự độc lập của tòa án trong việc xét xử các vụ án tham nhũng. Thể chế dân chủ đại diện, sự giám sát của công chúng, các tổ chức xã hội, các cơ quan truyền thông cần được mở rộng, trao quyền tham gia để giám sát việc thực thi chính sách, pháp luật, trong đó có cả việc giám sát cơ quan phòng chống tham nhũng, theo cách hiểu tích cực nhất đối với lần sửa đổi Luật số 30/2002 của Indonesia vừa qua.
Bài viết tham khảo: Phòng, chống tham nhũng ở Indonesia và những gợi mở cho Việt Nam; Nguyễn Anh Phương; Viện Nghiên cứu Lập pháp.
