1. Khái quát chung

Theo Từ điển Luật học thì:
“Mục đích sử dụng đất là cách thức mà Nhà nước phân loại đất đai và yêu cầu người quản lý phải tuân thủ các quy định khi giao đất, cho thuê đất, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất..., người sử dụng đất có nghĩa vụ phải sử dụng đúng mục đích đất được giao ghi trong quyết định giao đất, cho thuê đất” 
Tuy nhiên, pháp luật đất đai hiện hành không định nghĩa cụ thể thế nào là mục đích sử dụng đất. Thông tư số 27/2018/TT-BTNMT ngày 14/12/2018, Bộ Tài nguyên và Môi trường (Bộ TN&MT) giải thích mục đích sử dụng đất bằng cách căn cứ vào nhóm đất, loại đất cụ thể quy định tại Điều 10 Luật Đất đai năm 2013 để xác định loại đất cụ thể nhằm làm rõ phạm vi sử dụng của từng loại đất. Thông qua các quy định của pháp luật về phân loại đất, chế độ sử dụng đất, quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất, có thể hiểu mục đích sử dụng đất là mục đích mà cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác định cho một thửa đất cụ thể làm căn cứ để Nhà nước thực hiện các mục tiêu quản lý đất đai, đồng thời để người sử dụng đất có thể sử dụng và khai thác công dụng của thửa đất trong giới hạn của mục đích sử dụng đất nhằm thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội.
Đồng thời, tại Điều 6 Luật đất đai 2013 cũng có quy định thì
Điều 6. Nguyên tắc sử dụng đất
1. Đúng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và đúng mục đích sử dụng đất.
2. Tiết kiệm, có hiệu quả, bảo vệ môi trường và không làm tổn hại đến lợi ích chính đáng của người sử dụng đất xung quanh.
3. Người sử dụng đất thực hiện quyền, nghĩa vụ của mình trong thời hạn sử dụng đất theo quy định của Luật này và quy định khác của pháp luật có liên quan.
Từ một số phân tích trên đây có thể hiểu khái niệm chuyển mục đích sử dụng đất như sau: Chuyển mục đích sử dụng đất là sự thay đổi mục đích sử dụng đất ban đầu được ghi nhận trong quyết định giao đất, cho thuê đất, công nhận mục đích sử dụng đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo đúng căn cứ, điều kiện, thẩm quyền, trình tự, thủ tục do pháp luật quy định nhằm đáp ứng nhu cầu của người sử dụng đất trong quá trình sử dụng đất.

2. Ý nghĩa của chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

2.1 Đối với Nhà nước

Một là, việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng giúp Nhà nước “giải quyết bài toán” đất đai phục vụ sự nghiệp phát triển đất nước. Thông qua việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở, Nhà nước triển khai xây dựng hệ thống cơ sở hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội, xây dựng các khu đô thị, khu công nghiệp, cụm công nghiệp, khu kinh tế, khu công nghệ cao v.v góp phần cải thiện tính hấp dẫn của môi trường đầu tư, kinh doanh và thúc đẩy sự tăng trưởng kinh tế của đất nước …
Hai là, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở khẳng định vai trò đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của Nhà nước. Bởi lẽ, để bảo đảm an ninh lương thực và duy trì “công ăn việc làm” ổn định cho hàng triệu người nông dân, tránh việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở ồ ạt, không theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, không tính đến hiệu quả kinh tế, gây lãng phí tài nguyên đất đai thì không phải cơ quan nhà nước nào cũng có thẩm quyền cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở mà chỉ có cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo quy định của pháp luật mới được thực hiện việc này. Mặt khác, việc cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở còn là một phương thức để Nhà nước thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai do pháp luật quy định.
Ba là, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở góp phần động viên nguồn thu từ đất đai vào ngân sách nhà nước. Bởi lẽ, khi thực hiện việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở, người sử dụng đất phải thực hiện nghĩa vụ tài chính đối với Nhà nước thông qua việc nộp tiền sử dụng đất, phí, lệ phí về đất đai và điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất đai không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại …
Bốn là, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở tạo ra địa tô chênh lệch từ việc thay đổi mục đích sử dụng đất, góp phần làm gia tăng giá trị của đất đai. Điều này làm cho đất đai ngày càng có giá trị và làm tăng giá trị tổng tài sản của quốc gia v.v.

2.2 Đối với người sử dụng đất

Một là, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở giải quyết nhu cầu về đất sử dụng cho các mục đích đầu tư, sản xuất - kinh doanh phi nông nghiệp của doanh nghiệp, nhà đầu tư trong và ngoài nước; làm tăng hiệu quả sử dụng đất.
Hai là, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở nhằm tạo nguồn cung (đầu vào) cho thị trường bất động sản (BĐS) ở nước ta và đáp ứng nhu cầu về nhà ở của xã hội. Bởi lẽ, muốn có chỗ ở thì trước tiên con người phải sở hữu nhà ở mà nhà ở được tạo ra thông qua việc xây dựng công trình trên đất. Do đó, đất ở là điều kiện vật chất tiên quyết, không thể thiếu được để tạo ra nhà ở. Lượng đất ở càng nhiều sẽ tạo ra lượng nhà ở càng lớn.
Ba là, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở góp phần vào việc chuyển đổi cơ cấu việc làm và lao động. Khi một phần diện tích đất nông nghiệp bị chuyển đổi mục đích sang đất ở dẫn đến một bộ phận người lao nông bị mất đất canh tác, không có “công ăn việc làm” và mất thu nhập ổn định. Điều này buộc họ phải đi đào tạo, chuyển đổi nghề nghiệp, tìm kiếm công ăn việc làm mới như chuyển sang làm dịch vụ, buôn bán; tìm kiếm việc làm ở các khu công nghiệp, ở các đô thị, thành phố lớn v.v.

3. Nguyên tắc khi chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

Nguyên tắc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở là nền tảng pháp lý cơ bản mà các chủ thể và các bên liên quan trong quan hệ chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở phải tuân thủ. Các nguyên tắc này bao gồm:

3.1 Nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu, thống nhất quản lý

Nguyên tắc này chi phối việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở trên các khía cạnh cơ bản sau đây:
Một là, việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở chỉ được tiến hành trên cơ sở người sử dụng đất được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận QSDĐ. Có nghĩa là chỉ sau khi được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận QSDĐ thì người sử dụng đất mới được chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở.
Hai là, việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở phải xin phép cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Điều này có nghĩa là: Không phải người sử dụng đất có nhu cầu chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở là họ tự động thực hiện việc này mà phải xin phép cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Chỉ khi cơ quan nhà nước có thẩm quyền bằng một quyết định hành chính cho phép thì người sử dụng đất mới được chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở. Sở dĩ, người sử dụng đất phải xin phép cơ quan nhà nước có thẩm quyền bởi nếu chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở ồ ạt, tự do sẽ ảnh hưởng đến an ninh lương thực quốc gia, “công ăn việc làm” của người nông dân do diện tích đất nông nghiệp bị giảm sút nhanh chóng. Không phải cơ quan nhà nước nào cũng có thẩm quyền cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở mà chỉ cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo quy định của pháp luật mới được thực hiện việc này. Có nghĩa là cơ quan có thẩm quyền được pháp luật quy định là cơ quan thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của Nhà nước mới được cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở.

3.2 Chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở phải dựa trên quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là sự định hướng chiến lược cho việc quản lý, sử dụng đất trong tương lai. Việc quản lý và sử dụng đất dựa trên quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đảm bảo đất đai được sử dụng tiết kiệm, đúng mục đích, có hiệu quả; ngăn ngừa việc giao, cho thuê đất bừa bãi; sử dụng đất lãng phí, tùy tiện, bỏ hoang hóa đất đai v.v. Chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở tác động đến việc sử dụng đất nông nghiệp và gây ra hậu quả về kinh tế - xã hội thể hiện:
Một là, diện tích đất nông nghiệp bị giảm sút do một bộ phận đất này bị chuyển đổi mục đích sử dụng sang đất ở mà đất nông nghiệp lại là tư liệu sản xuất đặc biệt không gì có thể thay thế được trong sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối. Diện tích đất nông nghiệp bị giảm sút dẫn đến sản lượng lúa gạo và các hoa màu khác cũng bị sụt giảm ảnh hưởng nghiêm trọng đến vấn đề an ninh lương thực quốc gia.
Hai là, diện tích đất nông nghiệp bị thu hẹp khiến cho hàng ngàn hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp không có “công ăn việc làm” ổn định, đời sống gia đình gặp nhiều khó khăn. Điều này khiến mục tiêu của cách mạng “Thực hiện khẩu hiệu người cày có ruộng” không thực hiện được và tiềm ẩn nhiều nguy cơ về thất nghiệp, trộm cắp và các tệ nạn xã hội …
Tuy nhiên, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở là điều khó tránh khỏi do xuất phát từ nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước và nhu cầu nội tại của người sử dụng đất. Để giải quyết hài hòa những mâu thuẫn nếu trên thì việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở được thực hiện chặt chẽ, dựa trên quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và đặt dưới sự giám sát, quản lý của Nhà nước.

3.3 Nguyên tắc ưu tiên và bảo vệ quỹ đất nông nghiệp

Nguyên tắc này cho phối việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở ở một số điểm chủ yếu sau đây:
Một là, trong trường hợp thật cần thiết, Nhà nước mới cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở đối với một bộ phận đất nông nghiệp. Việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở tuân thủ triệt để các quy định của pháp luật đất đai và các lĩnh vực pháp luật khác có liên quan. Song song với việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở, Nhà nước phải có kế hoạch khai hoang, phục hóa, phủ xanh đất trống, đồi núi trọc; thâm canh, tăng vụ … để bù lại diện tích đất nông nghiệp bị chuyển đổi mục đích sang đất ở.
Hai là, Nhà nước có kế hoạch đào tạo, chuyển đổi nghề nghiệp nhằm đảm bảo “công ăn việc làm” ổn định lâu dài cho các hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp bị mất đất sản xuất.
Ba là, Nhà nước phải ứng dụng các thành tựu khoa học, công nghề tiên tiến, hiện đại vào sản xuất nông nghiệp để nâng cao sản lượng lương thức bù vào diện tích đất nông nghiệp bị chuyển đổi sang đất ở.
Bốn là, Nhà nước phải chú trọng phát triển các ngành nghề dịch vụ, đa dạng hóa việc làm ở khu vực nông thôn; bảo vệ chặt chẽ diện tích đất trồng lúa, hạn chế đến mức thấp nhất việc chuyển đất này sang sử dụng làm đất ở ….

3.4 Nguyên tắc Nhà nước điều tiết phần giá trị tăng thêm từ ĐĐ do việc chuyển đổi MĐSDĐ nông nghiệp sang đất ở

Chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất tạo ra sự chênh lệch địa tô rất lớn lên đến hàng ngàn tỷ đồng. Nhà nước phải có hệ thống chính sách, pháp luật thống nhất, đầy đủ, chi tiết để điều tiết phần chênh lệch về địa tô được tạo ra từ việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở vào ngân sách nhà nước thông qua việc thu tiền sử dụng đất, thuế thu nhập cá nhân, thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế sử dụng đất, thuế tài sản do chuyển mục đích sử dụng đất, phí và lệ phí về đất đai … 
Trân trọng!
Bộ phận tư vấn pháp luật đất đai - Công ty Luật Minh Khuê