Một số vấn đề lý luận liên quan đến cơ cấu tổ chức của thành phố trực thuộc Trung ương

1. Thành phố trực thuộc trung ương là gì?

Thành phố trực thuộc trung ương là một loại hình đơn vị hành chính cấp tỉnh của Việt Nam. Đây là các thành phố nằm dưới sự quản lý của trung ương, khác với các thành phố thuộc tỉnh nằm dưới sự quản lý của tỉnh, chỉ tương đương cấp huyện.

Thành phố trực thuộc trung ương là các đô thị loại đặc biệt hoặc đô thị loại I, và được xác định là các đô thị trung tâm cấp quốc gia. Đây là các thành phố lớn, có nền kinh tế phát triển, là khu vực quan trọng về quân sự, chính trị, văn hóa, kinh tế, xã hội là động lực phát triển cho cả quốc gia chứ không còn nằm bó hẹp trong một tỉnh, hay một vùng (liên tỉnh) nữa. Các thành phố này có cơ sở hạ tầng và khoa học công nghệ phát triển, có nhiều cơ sở giáo dục bậc cao, dân cư đông, thuận lợi về giao thông vận tải.

Dưới thành phố trực thuộc trung ương có các đơn vị hành chính cấp huyện gồm huyện tại vùng nông thôn và quận, thị xã, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương tại vùng đô thị.

Hiện nay, thủ đô Hà Nội là thành phố trực thuộc trung ương duy nhất có thị xã trực thuộc (thị xã Sơn Tây). Trước đây, Kiến An và Đồ Sơn cũng đã từng là hai thị xã trực thuộc thành phố Hải Phòng, nhưng nay đã trở thành các quận của Hải Phòng.

Ngày 1 tháng 1 năm 2021, thành phố Thủ Đức thuộc Thành phố Hồ Chí Minh là thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương đầu tiên được thành lập tại Việt Nam

2. Mô hình tổ chức thành phố thuộc thành phố

Những vấn đề lý luận và thực tiễn về thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương còn cần tiếp tục nghiên cứu làm sáng tỏ để phát huy tốt vị trí, vai trò của mô hình thành phố này trong sự phát triển của hệ thống đô thị Việt Nam nói chung và sự phát triển của thành phố trực thuộc Trung ương nói riêng trong các giai đoạn phát triển tiếp theo.

Hiến pháp năm 2013 của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam quy định: Các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau: Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; thành phố trực thuộc Trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương; huyện chia thành xã, thị trấn; thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã; quận chia thành phường. Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập. Việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính phải lấy ý kiến nhân dân địa phương và theo trình tự, thủ tục do luật định (Điều 110, Hiến pháp năm 2013).

So với Hiến pháp năm 1992 về việc phân chia các đơn vị hành chính lãnh thổ, Hiến pháp năm 2013 đã có một bổ sung quan trọng, quy định về đơn vị hành chính tương đương cấp quận, huyện, thị xã trong cấu trúc hành chính - lãnh thổ của thành phố trực thuộc Trung ương. Với việc bổ sung “đơn vị hành chính tương đương” trong cấu trúc hành chính - lãnh thổ của thành phố trực thuộc Trung ương, Hiến pháp 2013 đã xác định một cơ sở hiến định quan trọng để đa dạng hóa mô hình tổ chức của các thành phố trực thuộc Trung ương, đáp ứng tốt hơn nhu cầu đô thị hóa đang diễn ra mạnh mẽ tại các địa phương nói chung và các thành phố trực thuộc Trung ương nói riêng. Đặc biệt, quy định mới này của Hiến pháp năm 2013 tạo ra khả năng thực tế để tổ chức mô hình chính quyền đô thị phù hợp không chỉ các đặc điểm kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội của các đô thị, mà còn đáp ứng tốt hơn yêu cầu quản lý và phát huy dân chủ tại các thành phố trực thuộc Trung ương có quy mô lớn về diện tích, về dân số, về số lượng đơn vị hành chính trực thuộc, như thành phố Hà Nội, Thành phố  Hồ Chí Minh.

Trên cơ sở quy định tại Điều 110, Hiến pháp năm 2013 và Điều 2, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2017, 2019) đã quy định: Các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam gồm có: tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh); huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương (sau đây gọi chung là cấp huyện); xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã); đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt.

Như vậy, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2017, 2019) đã cụ thể quy định về “đơn vị hành chính tương đương” trong cấu trúc hành chính - lãnh thổ của thành phố trực thuộc Trung ương” như Hiến pháp năm 2013 quy định thành một cấu trúc rõ ràng hơn, cụ thể hơn: thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương. Quy định này được đánh giá là một trong những điểm mới quan trọng của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2017, 2019).

Việc Hiến pháp năm 2013 quy định về đơn vị hành chính tương đương trong cấu trúc hành chính của thành phố trực thuộc Trung ương và Luật Tổ chức chính quyền năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2017, 2019) quy định về thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương xuất phát từ nhiều căn cứ lý luận và thực tiễn trong quá trình xây dựng và phát triển đô thị nói chung và phát triển mô hình thành phố trực thuộc Trung ương nói riêng ở Việt Nam.

3. Đặc trưng của các thành phố trực thuộc Trung ương ở Việt Nam

Việc Hiến pháp năm 2013 quy định về đơn vị hành chính tương đương trong cấu trúc hành chính của thành phố trực thuộc Trung ương và Luật Tổ chức chính quyền năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2017, 2019) quy định về thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương xuất phát từ nhiều căn cứ lý luận và thực tiễn trong quá trình xây dựng và phát triển đô thị nói chung và phát triển mô hình thành phố trực thuộc Trung ương nói riêng ở Việt Nam. Điều này có thể nhận thấy ở các điểm sau:

Thứ nhất, các thành phố trực thuộc Trung ương ở Việt Nam có vị trí, vai trò rất quan trọng trong sự phát triển đất nước và thường đóng vai trò là các trung tâm, đầu tàu phát triển của cả nước, liên vùng, của vùng, thúc đẩy, dẫn dắt, tạo động lực phát triển cho các địa phương khác. Tuy nhiên, xét trên bình diện pháp lý, địa vị pháp lý của các thành phố trực thuộc Trung ương là đồng cấp với các tỉnh và đều được gọi chung là “cấp tỉnh”.

Thứ hai, chính vì đều ở vị trí “cấp tỉnh” nên mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương không có nhiều khác biệt so với chính quyền tỉnh tại các địa phương trong cả nước.

Thứ ba, đều là đơn vị hành chính cấp tỉnh, nhưng trong cấu trúc hành chính - lãnh thổ lại có sự không đồng nhất giữa thành phố trực thuộc Trung ương và các tỉnh. Trước Hiến pháp năm 2013, trong cấu trúc hành chính của tỉnh bao gồm huyện, thành phố thuộc tỉnh, thị xã, nhưng trong cấu trúc hành chính của thành phố trực thuộc Trung ương chỉ bao gồm quận, huyện, thị xã mà không có đơn vị thành phố. Theo quy định phân loại đô thị: Thành phố là những đô thị đã được xếp loại từ loại I, II, III và thị xã chỉ được xếp loại IV, V. Điều này dẫn đến hệ lụy là tại các thành phố trực thuộc Trung ương ngoại trừ khu vực đô thị (nội thành) không thể xây dựng, phát triển các đô thị khác ở cấp độ đô thị loại I, II hoặc loại III như tại các tỉnh. Tình trạng này sẽ không có gì đặc biệt, nếu các thành phố trực thuộc Trung ương tại Việt Nam đã thật sự là những thành phố có diện tích lãnh thổ được đô thị hóa ở tỷ lệ cao, quy mô đô thị chiếm đa số diện tích đất đai so với số lượng các huyện ngoại thành. Trên thực tế, một số thành phố trực thuộc Trung ương hiện nay ở nước ta, như thành phố Hà Nội, thành phố Hải Phòng, Thành phố Hồ Chí Minh, sự tương quan giữa phần đô thị và phần nông thôn trong cấu trúc thành phố vẫn đang là một vấn đề đáng quan tâm, khi tỷ lệ nông thôn vẫn còn chiếm tỷ trọng lớn. Hà Nội hiện nay sau khi được mở rộng với việc hợp nhất toàn bộ tỉnh Hà Tây, huyện Mê Linh (Vĩnh Phúc) và sáp nhập 4 xã thuộc huyện Lương Sơn (Hòa Bình) có diện tích tự nhiên lên tới 334.470,02 ha, lớn gấp ba lần diện tích cũ và đứng vào tốp 17 thủ đô trên thế giới có diện tích lớn nhất. Cấu trúc hành chính của Hà Nội hiện nay gồm 12 quận (Bắc Từ Liêm, Ba Đình, Cầu Giấy, Đống Đa, Hai Bà Trưng, Hoàn Kiếm, Hà Đông, Hoàng Mai, Long Biên, Thanh Xuân, Tây Hồ, Nam Từ Liêm), 1 thị xã (Sơn Tây) và 17 huyện (Đan Phượng, Gia Lâm, Đông Anh, Chương Mỹ, Hoài Đức, Ba Vì, Mỹ Đức, Phúc Thọ, Mê Linh, Sóc Sơn, Thạch Thất, Quốc Oai, Thanh Trì, Thường Tín, Thanh Oai, Phú Xuyên và Ứng Hòa). Như vậy, số lượng các huyện ngoại thành vẫn rất lớn trong cấu trúc của thành phố Hà Nội.

Thứ tư, với cấu trúc địa lý và dân cư hiện tại, rõ ràng các thành phố trực thuộc Trung ương đang rất cần phải có các đô thị mới, với đầy đủ tính chất, quy mô, đặc điểm của một đô thị hiện đại, có tính tự chủ cao, chứ không thể chỉ là các cấu trúc đô thị phụ thuộc như một mảnh ghép của một thành phố dưới hình thức một quận trực thuộc. Theo hướng này, Hà Nội đang quy hoạch xây dựng, phát triển các đô thị mới, như Láng Hòa Lạc, Xuân Mai, Phú Minh, Sóc Sơn... Vấn đề đặt ra là các đô thị mới sẽ có một quy chế pháp lý như thế nào trong cấu trúc hành chính của thành phố Hà Nội. Điều này sẽ phải được nghiên cứu thấu đáo để đưa ra các quy định phù hợp. Nhưng dù quy định như thế nào thì các đô thị mới này không nên và không thể chỉ được xem như một quận, thậm chí như một phường, mà phải là một cấu trúc đô thị hoàn chỉnh, có tính độc lập cao, đủ điều kiện để thành lập một cấp chính quyền địa phương theo quy định của Hiến pháp và Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Từ yêu cầu này có thể thấy rằng, đối với thành phố trực thuộc Trung ương, đặc biệt là Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh, việc xây dựng, phát triển thành phố trực thuộc Trung ương là một nhu cầu có tính khách quan.

Thứ năm, trên một phương diện khác, cần thấy rằng, ngoại trừ các thành phố trực thuộc Trung ương hiện nay không có các thành phố trực thuộc, 58 tỉnh còn lại trong cả nước đều có các thành phố trực thuộc tỉnh, không ít địa phương có tới 2 đến 3 thành phố thuộc tỉnh (cả nước hiện tại đang có tới 77 thành phố trực thuộc 58 tỉnh). Như vậy, cùng là một đơn vị hành chính cấp tỉnh, nhưng các tỉnh có các thành phố, thị xã trực thuộc tỉnh, các thành phố trực thuộc Trung ương lại không có các thành phố trực thuộc (ngoại trừ thị xã Sơn Tây vốn là thành phố thuộc tỉnh Hà Tây trước đây, nay thuộc thành phố Hà Nội) đang tạo ra sự bất hợp lý trong cấu trúc hành chính giữa các đơn vị hành chính cấp tỉnh, tạo khó khăn cho sự phát triển của các thành phố trực thuộc Trung ương.

Thứ sáu, thực tiễn cho thấy, tỉnh Hà Tây trước khi được hợp nhất vào Thủ đô Hà Nội đã từng có hai thành phố trực thuộc: thành phố Hà Đông và thành phố Sơn Tây. Sau khi Hà Tây được hợp nhất vào thành phố Hà Nội, do nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân cơ bản là chưa có quy định về thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương, nên thành phố Hà Đông trở thành một quận của thành phố Hà Nội và thành phố Sơn Tây quay trở lại địa vị pháp lý trước đây là thị xã Sơn Tây. Sự thay đổi địa vị pháp lý của hai thành phố Hà Đông và Sơn Tây đã ảnh hưởng không nhỏ đến khả năng phát triển của hai thành phố này. Rất có thể có nhiều cách đánh giá khác nhau sự thay đổi này, nhưng đứng trên quan điểm phát triển đô thị, đây có thể xem là một bước lùi, đặc biệt đối với thành phố Sơn Tây. Tuy nhiên, do hạn chế của các quy định pháp luật giai đoạn đó, nên sự thay đổi này là bất khả kháng. Điều này cho thấy, thiếu quy định ở tầm Hiến pháp về mô hình thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương là một lỗ hổng pháp lý cần phải được khắc phục. Hiến pháp năm 2013 đã tạo được cơ sở hiến định để khắc phục lỗ hổng pháp lý này và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2017, 2019) đã cụ thể hóa thêm một bước quan trọng quy định: thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương là một đơn vị hành chính cấp huyện trong cấu trúc hành chính của thành phố trực thuộc Trung ương. Với các quy định này, việc xây dựng và phát triển thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương có cơ sở hiến định và pháp lý vững chắc.

4. Định hướng phát triển của thành phố trực thuộc Trung ương

Định hướng phát triển của thành phố trực thuộc Trung ương là yếu tố chi phối sự phát triển của hệ thống các đô thị trực thuộc, đặc biệt là các thành phố. Quy hoạch phát triển chung của toàn thành phố trực thuộc Trung ương quyết định vị trí, vai trò cụ thể của mỗi thành phố trực thuộc. Theo đó, mỗi thành phố trực thuộc vừa phải là một bộ phận hợp thành cấu trúc đô thị của thành phố trực thuộc Trung ương, vừa phải là một đô thị độc lập, có tính tự chủ cao trong phát triển để chủ động phát huy tiềm năng, lợi thế từ vị trí của thành phố trực thuộc Trung ương và từ lợi thế của chính bản thân mình. Do vậy, mối liên kết và sự phân công vai trò, vị trí của các thành phố vệ tinh trong quy hoạch phát triển chung của toàn thành phố trực thuộc Trung ương, phải bảo đảm phát huy được sức mạnh của đại đô thị. Mặt khác, sự hỗ trợ, giúp đỡ của thành phố trực thuộc Trung ương, đặc biệt là đô thị trung tâm là những điều kiện quan trọng để các thành phố trực thuộc phát triển theo định hướng quy hoạch, vừa bảo đảm đầu tư có trọng tâm, trọng điểm, không trùng lặp với các công trình dùng chung, vừa bảo đảm khả năng tự chủ trong phát triển của mỗi thành phố thành viên.

5. Về ủy ban nhân dân thành phố:

Cơ cấu tổ chức ủy ban nhân dân thành phố thực hiện theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương về ủy ban nhân dân thành phố thuộc tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương tại các Điều 55, 56 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015. Chủ tịch ủy ban nhân dân thành phố thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định tại Điều 57, Luật Tổ chức chính quyền địa phương, đồng thời được bổ sung nhiệm vụ, quyền hạn bổ nhiệm, miễn nhiệm, điều động, luân chuyển, khen thưởng, kỷ luật, đình chỉ công tác và cách chức chủ tịch ủy ban nhân dân, phó chủ tịch ủy ban nhân dân phường, xã.

Tại các đơn vị hành chính phường, xã không tổ chức cấp chính quyền, chỉ tổ chức cơ quan hành chính nhà nước. Tên gọi của cơ quan hành chính tại phường, xã cần tiếp tục nghiên cứu để có quy định phù hợp với tính chất của một cơ quan quản lý nhà nước trực thuộc ủy ban nhân dân thành phố. Trước mắt vẫn duy trì tên gọi ủy ban nhân dân nhưng tính chất, cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn và chế độ làm việc đã cơ bản thay đổi:

+ Cơ cấu tổ chức: Cơ cấu tổ chức ủy ban nhân dân phường, xã gồm chủ tịch, phó chủ tịch và các công chức khác của phường, xã. Chủ tịch, phó chủ tịch ủy ban nhân dân phường, xã là công chức giữ chức danh lãnh đạo, quản lý của ủy ban nhân dân phường, xã.

+ Chế độ làm việc: Ủy ban nhân dân phường, xã làm việc theo chế độ thủ trưởng, bảo đảm nguyên tắc tập trung dân chủ. Chủ tịch ủy ban nhân dân phường, xã là người đứng đầu ủy ban nhân dân phường, xã chịu trách nhiệm trước ủy ban nhân dân, chủ tịch ủy ban nhân dân quận và trước pháp luật về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của ủy ban nhân dân phường, xã, trực tiếp quản lý, sử dụng công chức theo quy định của Chính phủ và phân cấp, ủy quyền của cơ quan cấp trên; ký các văn bản của ủy ban nhân dân phường, xã.

- Nhiệm vụ, quyền hạn:

Thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của đơn vị dự toán ngân sách trực thuộc ủy ban nhân dân thành phố theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước; đề xuất các dự án đầu tư công với ủy ban nhân dân thành phố để trình ủy ban nhân dân thành phố trực thuộc Trung ương quyết định chủ trương; tham gia ý kiến về chủ trương đầu tư dự án thuộc thẩm quyền quyết định của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền mà Luật Đầu tư công quy định phải có sự tham gia ý kiến của hội đồng nhân dân cùng cấp; tổ chức thực hiện chương trình, dự án đầu tư công theo phân cấp quản lý; đề xuất, phối hợp với cơ quan có thẩm quyền thực hiện nhiệm vụ về quốc phòng, an ninh, biện pháp bảo đảm trật tự, an toàn xã hội, đấu tranh, phòng, chống tội phạm và các hành vi vi phạm pháp luật khác trên địa bàn theo phân cấp quản lý; phối hợp với Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam thành lập tổ bầu cử đại biểu Quốc hội, tổ bầu cử đại biểu hội đồng nhân dân; tổ chức thực hiện việc bầu cử đại biểu Quốc hội, đại biểu hội đồng nhân dân theo quy định của pháp luật; thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn do ủy ban nhân dân, chủ tịch ủy ban nhân dân thành phố phân cấp, ủy quyền; thực hiện các nhiệm vụ về tổ chức và bảo đảm thi hành Hiến pháp, pháp luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên trên địa bàn phường, xã và các nhiệm vụ, quyền hạn khác của ủy ban nhân dân, chủ tịch ủy ban nhân dân phường, xã theo quy định của pháp luật.