Nguyên tắc thực hiện hoạt động lấn biển theo Luật Đất đai mới nhất?

Trong bối cảnh quỹ đất liền ngày càng hạn hẹp, trong khi nhu cầu phát triển đô thị ven biển, hạ tầng giao thông, du lịch và kinh tế biển không ngừng gia tăng, hoạt động lấn biển đã và đang trở thành một xu hướng tất yếu tại nhiều quốc gia, trong đó có Việt Nam. Tuy nhiên, lấn biển không đơn thuần là việc mở rộng không gian sử dụng đất, mà còn là hoạt động có tác động sâu rộng đến môi trường biển, hệ sinh thái ven bờ, quốc phòng – an ninh, cũng như lợi ích lâu dài của Nhà nước và cộng đồng xã hội. Chính vì vậy, việc kiểm soát chặt chẽ hoạt động lấn biển bằng các nguyên tắc pháp lý rõ ràng, minh bạch và mang tính định hướng lâu dài là yêu cầu cấp thiết trong quản lý đất đai và tài nguyên biển.

Luật Đất đai năm 2024 đã lần đầu tiên dành quy định riêng, cụ thể và có hệ thống về hoạt động lấn biển, trong đó đặt ra các nguyên tắc thực hiện hoạt động lấn biển như những “chuẩn mực pháp lý nền tảng” nhằm bảo đảm việc lấn biển được thực hiện đúng quy hoạch, đúng mục tiêu phát triển bền vững, không xâm hại đến môi trường, chủ quyền quốc gia và trật tự quản lý đất đai. Các nguyên tắc này không chỉ là căn cứ để cơ quan nhà nước xem xét, quyết định chủ trương đầu tư, mà còn là thước đo pháp lý để đánh giá trách nhiệm, nghĩa vụ và giới hạn quyền của các tổ chức, cá nhân tham gia hoạt động lấn biển.

1. Tổng quan về lấn biển

1.1. Lấn biển là gì?

Theo quy định mới nhất tại Nghị định số 42/2024/NĐ-CP hướng dẫn thi hành Điều 190 Luật Đất đai 2024, lấn biển được định nghĩa chính thức là việc mở rộng diện tích đất trong phạm vi từ đường mép nước biển thấp nhất trung bình trong nhiều năm về phía biển thuộc vùng biển Việt Nam. Định nghĩa này mang hai hàm ý pháp lý quan trọng:

Thứ nhất, về mặt không gian, lấn biển là sự mở rộng lãnh thổ đất liền về phía biển. Ranh giới xác định là "đường mép nước biển thấp nhất trung bình trong nhiều năm". Đây là mốc giới kỹ thuật cực kỳ quan trọng để phân định đâu là đất liền, đâu là biển, và đâu là khu vực lấn biển. Việc xác định mốc giới này đòi hỏi sự tham gia của cơ quan chuyên môn về đo đạc, bản đồ và hải văn, đảm bảo tính chính xác về toạ độ và diện tích.   

Thứ hai, về mặt mục đích và bản chất, lấn biển theo quy định mới là hoạt động tạo lập quỹ đất. Khác với các quy định trước đây tại Nghị định 11/2021/NĐ-CP (quy định chi tiết Luật Biển Việt Nam), nơi lấn biển được xem là một dạng "sử dụng khu vực biển", Luật Đất đai 2024 đã chuyển hóa bản chất của nó: từ việc sử dụng tài nguyên nước sang việc hình thành tài sản là đất đai. Sự chuyển dịch này giải quyết được điểm nghẽn lớn nhất trong tâm lý nhà đầu tư: quyền sở hữu và quyền sử dụng lâu dài đối với diện tích lấn biển. Khi bản chất là "tạo đất", thì diện tích đó sẽ chịu sự điều chỉnh của chế độ quản lý đất đai, được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (Sổ đỏ), quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất, thay vì chỉ là quyền sử dụng khu vực biển có thời hạn và rủi ro pháp lý cao.

1.2. Lấn biển có vi phạm pháp luật không?

Một trong những câu hỏi thường trực của dư luận và các nhà quan sát là liệu việc can thiệp vào biển, thay đổi hiện trạng tự nhiên có bị coi là hành vi vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường hay xâm phạm tài nguyên quốc gia hay không. 

Trước đây, khi khung pháp lý chưa hoàn thiện, nhiều hoạt động lấn biển tự phát hoặc lách luật dưới hình thức "nuôi trồng thủy sản kết hợp du lịch" đã bị xử lý vi phạm. Tuy nhiên, Điều 190 Luật Đất đai 2024 đã khẳng định một quan điểm hoàn toàn mới và tiến bộ: Nhà nước không những cho phép mà còn khuyến khích hoạt động lấn biển. Tuy nhiên, tính hợp pháp của hoạt động lấn biển không phải là vô điều kiện. Nó mang tính chất "hợp pháp trong khuôn khổ". Một hoạt động lấn biển chỉ được coi là không vi phạm pháp luật khi và chỉ khi nó tuân thủ nghiêm ngặt ba điều kiện pháp lý sau:

• Về Quy hoạch: Khu vực lấn biển phải nằm trong quy hoạch tỉnh, quy hoạch sử dụng đất cấp huyện, hoặc quy hoạch xây dựng, quy hoạch đô thị đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt. Bất kỳ hành vi lấn biển nào nằm ngoài các ranh giới quy hoạch này đều bị coi là lấn chiếm đất đai trái phép và vi phạm các quy định về quản lý tài nguyên biển.   
• Về Dự án Đầu tư: Không tồn tại khái niệm lấn biển tự phát của hộ gia đình, cá nhân nhỏ lẻ. Hoạt động lấn biển bắt buộc phải được lập thành dự án đầu tư hoặc hạng mục của dự án đầu tư. Điều này đồng nghĩa với việc nó phải trải qua quy trình thẩm định khắt khe về chủ trương đầu tư, năng lực tài chính, và đánh giá tác động môi trường theo Luật Đầu tư và Luật Bảo vệ Môi trường.   
• Về Khu vực Cấm: Pháp luật quy định rõ các "vùng cấm" tuyệt đối không được xâm phạm, bao gồm các khu bảo tồn di sản, vùng nước quốc phòng an ninh, luồng hàng hải, v.v..

Tóm lại, lấn biển là hoạt động hợp pháp và được khuyến khích, nhưng ranh giới giữa "hợp pháp" và "vi phạm" là rất mong manh nếu chủ đầu tư không tuân thủ tuyệt đối các quy trình và nguyên tắc được luật định. Sự ra đời của Điều 190 và Nghị định 42/2024/NĐ-CP chính là để vạch rõ ranh giới này, tạo hành lang pháp lý an toàn cho các hoạt động đầu tư phát triển.

2. Nguyên tắc thực hiện hoạt động lấn biển

Điều 190 Luật Đất đai 2024 không chỉ là văn bản cho phép, mà còn quy định cụ thể 5 nguyên tắc cốt lõi được quy định tại Khoản 2 như sau:

2.1. Nguyên tắc bảo đảm quốc phòng, an ninh và chủ quyền quốc gia

Đây là nguyên tắc bất di bất dịch và được đặt ở vị trí ưu tiên cao nhất. Biển đảo không chỉ là không gian kinh tế mà còn là "phên dậu" của Tổ quốc. Hoạt động lấn biển, về bản chất, làm thay đổi cấu hình bờ biển, độ sâu đáy biển và dòng chảy ven bờ. Những thay đổi vật lý này có thể tác động trực tiếp đến:

- Đường cơ sở: Việc mở rộng đất liền có thể ảnh hưởng đến cách xác định đường cơ sở dùng để tính chiều rộng lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế (EEZ) và thềm lục địa. Mọi dự án lấn biển phải đảm bảo không làm phức tạp hóa các vấn đề ngoại giao hoặc tranh chấp chủ quyền theo Công ước Liên Hợp Quốc về Luật Biển (UNCLOS 1982).

- Thế trận phòng thủ: Các khu vực ven biển thường được bố trí các công trình phòng thủ, khu vực diễn tập quân sự hoặc các trạm radar quan sát. Việc hình thành các khu đô thị lấn biển, đặc biệt là các dự án có yếu tố nước ngoài, phải chịu sự thẩm tra kỹ lưỡng của Bộ Quốc phòng và Bộ Công an để đảm bảo không tạo ra "điểm mù" về an ninh hoặc ảnh hưởng đến tầm nhìn, đường cơ động của lực lượng vũ trang.

- Quyền tài phán: Việc quản lý cư dân và hoạt động kinh tế trên vùng đất mới hình thành từ biển phải đảm bảo sự hiện diện và thực thi pháp luật của Nhà nước Việt Nam, không để hình thành các "vùng tự trị" hoặc các khu vực khó kiểm soát về an ninh trật tự.

2.2. Nguyên tắc tuân thủ pháp luật Việt Nam và Điều ước Quốc tế

Hoạt động lấn biển nằm tại giao điểm của nhiều lĩnh vực luật pháp: Đất đai, Biển, Môi trường, Xây dựng, và Đầu tư. 

Dự án phải tuân thủ quy định về hành lang bảo vệ bờ biển. Tuy nhiên, một điểm thú vị cần lưu ý là khi lấn biển thành công, đường mép nước thay đổi, dẫn đến hành lang bảo vệ bờ biển cũng sẽ phải được thiết lập lại. Hoạt động lấn biển phải được lập thành dự án đầu tư hoặc hạng mục của dự án đầu tư theo quy định của pháp luật.

Việt Nam là thành viên của nhiều công ước quốc tế về bảo vệ môi trường biển, bảo tồn đa dạng sinh học (như Công ước Ramsar về đất ngập nước). Nguyên tắc này ngăn chặn việc cấp phép cho các dự án lấn biển tại các khu vực đất ngập nước có tầm quan trọng quốc tế hoặc các khu vực là đường di cư của các loài sinh vật biển được bảo vệ. Vi phạm nguyên tắc này không chỉ là vi phạm luật trong nước mà còn ảnh hưởng đến uy tín quốc gia trên trường quốc tế.

2.3. Nguyên tắc đánh giá tác động đa chiều và phát triển bền vững

Đây là nguyên tắc mang tính kỹ trị cao nhất, đặt ra rào cản kỹ thuật lớn nhất cho các dự án lấn biển.

Đánh giá Tác động Môi trường (ĐTM): Khác với các dự án trên đất liền, ĐTM của dự án lấn biển phức tạp hơn nhiều. Nó đòi hỏi các mô hình toán học để mô phỏng sự thay đổi dòng chảy, chế độ sóng, và sự vận chuyển bùn cát. Một dự án lấn biển ở vị trí A có thể gây xói lở nghiêm trọng cho bờ biển ở vị trí B cách đó hàng chục kilomet do thay đổi dòng năng lượng sóng. Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường đã nhấn mạnh yêu cầu phải đánh giá nghiêm túc tác động này để bảo vệ hệ sinh thái.   

Biến đổi khí hậu và Nước biển dâng: Các dự án lấn biển là những công trình có tuổi thọ hàng trăm năm. Do đó, cao độ san nền của dự án không chỉ dựa trên mực nước biển hiện tại mà phải tính toán dựa trên các kịch bản nước biển dâng (ví dụ kịch bản RCP 4.5 hoặc RCP 8.5) trong tương lai 50-100 năm tới. Nếu không tuân thủ nguyên tắc này, dự án lấn biển hôm nay có thể trở thành khu vực ngập lụt thảm họa trong tương lai.

2.4. Nguyên tắc phù hợp với quy hoạch

 Quy hoạch xây dựng cho phép lấn biển nhưng quy hoạch sử dụng đất chưa cập nhật thì không thể giao đất. Luật Đất đai 2024 đã giải quyết vấn đề này bằng từ khóa "HOẶC". Theo đó, chỉ cần dự án phù hợp với một trong các loại quy hoạch nêu trên là đủ điều kiện để xem xét chấp thuận chủ trương.  

Điểm đ Khoản 2 Điều 57 Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn 2024, khi thực hiện hoạt động lấn biển cần phù hợp với quy hoạch tỉnh hoặc quy hoạch sử dụng đất cấp huyện hoặc quy hoạch xây dựng hoặc quy hoạch đô thị.

2.5. Nguyên tắc khai thác hiệu quả và hài hòa lợi ích xã hội

Nguyên tắc này giải quyết bài toán mâu thuẫn lợi ích xã hội thường gặp tại các dự án bất động sản ven biển.

Quyền tiếp cận biển là một quy định tiến bộ nhằm ngăn chặn tình trạng "tư nhân hóa" bãi biển. Các dự án lấn biển, dù là khu đô thị cao cấp hay resort, đều phải dành quỹ đất cho giao thông công cộng, công viên ven biển để người dân địa phương và du khách có thể tiếp cận mặt nước. Không được phép bao chiếm, rào chắn mặt biển làm của riêng.

Hoạt động lấn biển thường ảnh hưởng đến sinh kế của ngư dân ven bờ (nuôi trồng, đánh bắt gần bờ). Chủ đầu tư phải có phương án bồi thường, hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp hoặc bố trí khu vực neo đậu tàu thuyền mới cho cộng đồng bị ảnh hưởng, đảm bảo nguyên tắc "không ai bị bỏ lại phía sau" trong quá trình phát triển.

3. Quy trình giao đất, giao khu vực biển

Điểm đột phá lớn nhất của Nghị định 42/2024/NĐ-CP là cơ chế giao đất đồng thời với giao khu vực biển. Trước đây, quy trình "hai bước" (xin giao biển để lấn -> lấn xong mới xin giao đất) tạo ra rủi ro pháp lý lớn. Quy định mới đã hợp nhất quy trình này.

Quy trình thực hiện theo Nghị định 42/2024/NĐ-CP như sau:

• Lập và phê duyệt dự án: Nhà đầu tư lập dự án đầu tư lấn biển hoặc hạng mục lấn biển. Dự án phải xác định rõ vị trí, tọa độ, diện tích khu vực biển, phương án lấn biển, tiến độ thực hiện.   
• Giao đất, giao biển: Căn cứ vào quyết định chủ trương đầu tư, UBND cấp tỉnh ra quyết định giao đất, cho thuê đất đồng thời với giao khu vực biển. Mẫu đơn và mẫu quyết định được quy định cụ thể tại Phụ lục Nghị định 42/2024/NĐ-CP.   
• Thực hiện lấn biển: Nhà đầu tư tiến hành san lấp, xây dựng đê kè, hạ tầng theo thiết kế đã duyệt.
• Nghiệm thu: Sau khi hoàn thành toàn bộ hoặc từng phần, chủ đầu tư đề nghị cơ quan chuyên môn về xây dựng cấp tỉnh kiểm tra nghiệm thu. Thời hạn kiểm tra là 60 ngày.   
• Xác định lại mép nước và địa giới: Sau khi nghiệm thu, đường mép nước biển thấp nhất trung bình nhiều năm được xác định lại. Diện tích lấn biển chính thức trở thành "đất" và được tính vào tổng diện tích đơn vị hành chính.

4. Thách thức thực tiễn khi thực hiện hoạt động lấn biển

Thách thức về nguồn vật liệu san lấp: Đây là vấn đề nan giải nhất. Một dự án lấn biển vài trăm hecta cần hàng chục triệu mét khối cát. Nguồn cát sông đang cạn kiệt và bị siết chặt khai thác tại Đồng bằng sông Cửu Long và các tỉnh phía Bắc. Việc sử dụng "cát biển để lấn biển" là giải pháp khả thi nhưng lại gây lo ngại về môi trường (sạt lở bờ biển, ảnh hưởng hệ sinh thái đáy biển). Dù Luật cho phép, nhưng việc cấp phép mỏ cát biển để san lấp vẫn gặp nhiều rào cản về thủ tục đánh giá tác động môi trường. Nếu không giải quyết được bài toán vật liệu, các quy định khuyến khích lấn biển sẽ chỉ nằm trên giấy.

Rủi ro trong định giá và quyết toán: Quy định quyết toán trong vòng 180 ngày và cơ chế xử lý chênh lệch giá tạo áp lực tài chính cực lớn. Lấn biển là hoạt động chịu rủi ro thiên tai cao (bão, triều cường). Một cơn bão có thể cuốn trôi công sức thi công nhiều tháng, làm đội chi phí lên rất cao. Việc Nhà nước không chia sẻ rủi ro vượt chi phí này khiến các nhà đầu tư phải tính toán biên độ an toàn lợi nhuận rất lớn, có thể làm tăng giá thành bất động sản đầu ra, giảm tính cạnh tranh.

 Vấn đề xã hội và mâu thuẫn lợi ích: Tại một số địa phương như Cần Giờ hay các tỉnh miền Trung, các dự án lấn biển quy mô lớn đang đối mặt với sự lo ngại của cộng đồng về sinh kế. Khi "biển chung" biến thành "đất riêng", ngư dân mất ngư trường truyền thống. Dù nguyên tắc số 5 yêu cầu hài hòa lợi ích, nhưng việc xác định mức bồi thường cho "không gian biển" là rất khó định lượng so với bồi thường đất đai, dễ dẫn đến khiếu kiện kéo dài.

Năng lực quản lý của địa phương: Phân cấp mạnh mẽ cho UBND cấp tỉnh trong việc giao khu vực biển, giao đất, và nghiệm thu dự án lấn biển đặt ra thách thức lớn về năng lực. Việc thẩm định kỹ thuật đê biển, tính toán thủy văn, đánh giá tác động môi trường biển đòi hỏi đội ngũ chuyên gia sâu mà không phải Sở Tài nguyên Môi trường hay Sở Xây dựng địa phương nào cũng đáp ứng được. Điều này có thể dẫn đến việc thẩm định hời hợt, để lọt các rủi ro môi trường, hoặc ngược lại là sự thận trọng quá mức gây ách tắc hồ sơ.

Kết luận

Có thể khẳng định rằng, các nguyên tắc thực hiện hoạt động lấn biển theo Luật Đất đai mới nhất không chỉ là những quy định mang tính hình thức, mà là nền tảng pháp lý cốt lõi chi phối toàn bộ quá trình từ quy hoạch, chấp thuận chủ trương, tổ chức thực hiện đến quản lý, sử dụng diện tích đất hình thành từ lấn biển. Thông qua việc đặt ra các nguyên tắc về phù hợp quy hoạch, bảo đảm quốc phòng – an ninh, bảo vệ môi trường biển, sử dụng tiết kiệm, hiệu quả tài nguyên và hài hòa lợi ích các bên, Nhà nước đã thể hiện rõ quan điểm quản lý chặt chẽ, thận trọng nhưng vẫn tạo dư địa cho phát triển.

Ngoài ra, có thể tham khảo: Luật xử lý vi phạm lấn chiếm hành lang sông, suối, kênh, rạch thế nào.

Còn khúc mắc, liên hệ 1900.6162 hoặc gửi email tới: lienhe@luatminhkhue.vn để được hỗ trợ. Xin cảm ơn.