Phân tích các biện pháp phòng vệ thương mại theo Luật thương mại quốc tế

1. Phòng vệ thương mại là gì?

Phòng vệ thương mại là việc tạm thời hạn chế nhập khẩu đối với một hoặc một số loại hàng hoá khi việc nhập khẩu chúng tăng nhanh gây ra hoặc đe doạ gây ra thiệt hại nghiêm trọng cho ngành sản xuất trong nước. Biện pháp tự vệ chỉ được áp dụng đối với hàng hoá, không áp dụng đối với dịch vụ, đầu tư hay sở hữu trí tuệ.

2. Các biện pháp phòng vệ thương mại

2.1. Các biện pháp chống bán phá giá

Điều VI Hiệp định GATT 1994 quy định về chống bán phá giá (AD) như sau :

Các bên kí kết nhận thấy rằng bán phá giá , với việc sản phẩm của một nước này được đưa vào kinh doanh trên thị trường của một nước khác với giá thấp hơn giá trị bình thường của sản phẩm này , phải bị lên án nếu việc đó gây ra hoặc đe dọa gây ra thiệt hại vật chất đáng kể cho một ngành kinh tế tại lãnh thổ của một bên kí kết hay thực sự làm chậm trễ sự thiết lập một ngành kinh tế trong nước.

WTO có Hiệp định về thực thi Điều VI của GATT nói trên , thường được gọi là " Hiệp định chống bán phá giá" (Hiệp định AD)

Định nghĩa pháp lí về bán phá giá được nêu rất cụ thể trong Hiệp định AD, theo đó một sản phẩm bị coi là bán phá giả nếu giá xuất khẩu của sản phẩm đó thấp hơn giá có thể so sánh được trong điều kiện thương mại bình thường ( giá trị bình thường ) của sản phẩm tương tự được tiêu thụ tại thị trường nước xuất khẩu. WTO không đề cập trường hợp bán phá giá sản phẩm tương tự trong thị trường nội địa của một nước .

Hiệp định AD có quy định chi tiết đối với việc so sánh về giá để đi đến quyết định cuối cùng về việc bán phá giá; quy định cách thức xác định giá trị bình thường "là giá bán tại thị trường trong nước hay nếu giá này không cho phép so sánh đúng thì là giá tại nước thứ ba hay giá ''tính toán" từ các thông số về chi phí. Hiệp định AD yêu cầu phải có những nỗ lực để so sánh các sản phẩm ''tương tự ", mặc dù các sản phẩm đó không nhất thiết phải là giống hệt . Điểm then chốt trong việc xác định có bán phá giá hay không là yêu cầu phải có sự so sánh công bằng" giữa giá trị bình thường của sản phẩm tại thị trường trong nước và giá xuất khẩu sản phẩm này . Về cơ bản , việc tính toán đó có điều chỉnh đối với cả giá trị bình thường và giá xuất khẩu trên cơ sở giá xuất xưởng thông qua những điều chỉnh cần thiết liên quan tới những khác biệt về chi phí bán hàng , vận chuyển , đặc điểm vật lí và các yếu tố khác " có ảnh hưởng tới khả năng so sánh của giá " .

Các nước có thể áp dụng nhiều phương pháp tính toán khác nhau để biết liệu một sản phẩm bị phá giá nhiều hay ít . Hiệp định AD chỉ cho phép ba phương pháp tính toán "giá trị bình thường" của một sản phẩm, phương pháp chính dựa trên mức giá được áp dụng trên thị trường của nước xuất khẩu . Nếu phương pháp này không áp dụng được thì có thể sử dụng hai cách sau : hoặc dựa trên mức giá mà nhà xuất khẩu áp dụng tại một nước khác ; hoặc tính mức giá theo chi phí sản xuất, các chi phí khác và mức lợi nhuận thông thường của nhà xuất khẩu .

Hiệp định AD cũng quy định rõ làm thế nào để so sánh một cách công bằng mức giá của nhà xuất khẩu với mức giá trị có thể được coi là bình thường. Sự khác biệt về phương pháp tính toán " giá trị bình thường " của một sản phẩm không nhất thiết tạo ra cơ sở để kết luận có bán phá giá hay không. Vấn đề cốt lõi là nếu so sánh hai loại giá trên và nhận thấy có sự khác biệt giữa giá trị bình thường và giá xuất khẩu (hiệu của chúng lớn hơn 0) thì có thể xác định là có bán phá giá .

Hiệp định AD cho phép chính phủ các nước có biện pháp chống bán phá giá khi ngành sản xuất trong nước thực sự bị thiệt hại vật chất do việc bán phá giá gây ra. Muốn vậy, chính phủ nước có liên quan phải chứng minh được là có hành vi bán phá giá , tính được biên độ phá giá mức độ thấp hơn , chênh lệch giữa giá xuất khẩu và giá lưu hành trên thị trường nội địa của nước xuất khẩu ) và chứng minh được rằng việc bán phá giá đang gây ra hoặc đe dọa gây ra thiệt hại vật chất đáng kể. Hiệp định AD, pháp luật AD của Việt Nam và nhiều nước khác đều thừa nhận việc chống bán phá giá bán kể hành vi nào có hợp lí hay bất hợp lí từ góc độ kinh tế và bất kể có đem lại lợi ích cho người tiêu dùng hay không.

Hiệp định AD quy định chi tiết các thủ tục liên quan tới việc khởi kiện chống bán phá giá , cách thức tiến hành điều tra và những điều kiện phải tuân thủ nhằm bảo đảm cho tất cả các bên liên quan quyền được đưa ra bằng chứng có lợi cho mình. Nhiều nội dung Hiệp định AD dành cho các quy định về tính công bằng về thủ tục cho nhà sản xuất nước ngoài bị điều tra về AD. Chẳng hạn, Hiệp định AD quy định "cân nhắc đặc biệt "đối với các nước đang phát triển thành viên WTO trong các vấn đề về AD ( Điều 15 ); yêu cầu vụ kiện phải được tiến hành " đại diện" cho ngành kinh tế trong nước; việc điều tra phải được tiến hành một cách minh bạch hợp lí, cho phép các nhà sản xuất nước ngoài có cơ hội được tham gia công bằng và được trình bày. Tuy vậy, trên thực tế, pháp luật và thực tiễn nhiều nước không đưa ra sự khác biệt nào giữa các nước phát triển và đang phát triển trong thủ tục điều tra về AD, trong tính biên độ phá giá ...

Biện pháp chống bán phá giá thường được quy định là đánh thuế quan bổ sung lên sản phẩm bị coi là bán phá giá nhằm đẩy giá của sản phẩm đó ngang bằng với giá trị bình thường" hoặc nhằm chấm dứt thiệt hại mà ngành sản xuất của nước nhập khẩu phải chịu . Một biện pháp chống phá giá chỉ được áp dụng nếu việc phá giá gây ra hoặc đe dọa gây ra thiệt hại vật chất đáng kể cho ngành sản xuất của nước nhập khẩu. Do đó , trước khi áp dụng biện pháp chống phá giá, nước nhập khẩu phải tiến hành điều tra kĩ càng, phù hợp với những quy trình tố tụng cụ thể. Cuộc điều tra phải cho phép đánh giá được tất cả các yếu tố kinh tế cần thiết có ảnh hưởng tới tình hình của ngành kinh tế bị thiệt hại . Nếu điều tra cho thấy có hiện tượng bán phá giá và ngành kinh tế trong nước bị thiệt hại vật chất đáng kể thì doanh nghiệp xuất khẩu có thể cam kết nâng giá bán của mình lên mức thoả thuận đạt được để tránh phải chịu thuế chống phá giá khi đưa hàng vào nước nhập khẩu .

2.2. Trợ cấp và các biện pháp đối kháng

Luật thương mại quốc tế có quy định khá cụ thể về trợ cấp và các biện pháp chống trợ cấp trong thương mại quốc tế . WTO có Hiệp định về trợ cấp và các biện pháp đối kháng (Hiệp định SCM) . Hiệp định SCM có chức năng kép: thiết lập kỉ cương đối với trợ cấp của các quốc gia và biện pháp mà các nước có thể áp dụng nhằm bù đắp các hậu quả của trợ cấp .

Hiệp định SCM đưa ra định nghĩa pháp lí về trợ cấp. Theo Điều 1 Hiệp định SCM , trợ cấp được hiểu là khoản tài chính được chính phủ hay các cơ quan công quyền cấp cho tổ chức thương mại hoặc doanh nghiệp thông qua a) Chuyển kinh phí trực tiếp , b ) Miễn giảm khoản thu của nhà nước, c ) Cung cấp miễn phí dịch vụ hay hàng hoá thay vì cơ sở hạ tầng chung hoặc chi khoản kinh phí để tài trợ cho các hoạt động liên quan đến thực hiện các mục a , b , c nói trên , với điều kiện là trong môi trường hợp đó lợi ích thuộc về tổ chức thương mại hoặc doanh nghiệp nhận khoản tài chính đó .

Hiệp định SCM có quy định ba loại trợ cấp :

- Các trợ cấp bị cấm ( hay còn gọi là trợ cấp đèn đỏ ), đó là các khoản trợ cấp có kèm điều kiện buộc người hưởng trợ cấp phải đạt được một số yêu cầu về xuất khẩu hoặc ưu tiên sử dụng hàng sản xuất trong nước hơn là hàng nhập khẩu. Loại trợ cấp này bị cấm vì chúng rõ ràng được sử dụng để bóp méo cạnh tranh trong thương mại quốc tế , do đó có nguy cơ gây hại cho thương mại của các nước khác . Nếu các nhà sản xuất trong nước bị thiệt hại do hàng nhập khẩu được trợ cấp thì nước nhập khẩu có thể áp dụng thuế đối kháng (Phần II) .

- Các trợ cấp có thể bị đối kháng (hay còn gọi là trợ cấp đèn vàng) , tức là trợ cấp không bị cấm nhưng là đối tượng có thể bị áp dụng biện pháp đối kháng. Đây là loại trợ cấp có tính đặc thù , dành cho một nhóm doanh nghiệp hoặc nhiều ngành công nghiệp nhất định nằm trong một vùng địa lí nhất định thuộc quyền quản lí của cơ quan nhà nước có thẩm quyến (Phần II).

- Các trợ cấp không thể bị đối kháng (hay còn gọi là cấp đèn xanh), tức là những trợ cấp không mang tính đặc hoặc những trợ cấp đặc thù nhưng đáp ứng một số điều kiện nhất định như :

+ Trợ cấp nghiên cứu , phát triển , tức là trợ cấp hỗ trợ cho hoạt động nghiên cứu của các công ti hay cơ quan giáo hoặc các hoạt động nghiên cứu được tiến hành dựa trên họp đồng kinh tế kí kết giữa Công tỉ và cơ quan nghiên cứu ,

+ Trợ cấp phát triển khu vực , tức là trợ cấp cho các khu vực nằm trong khu vực kém thuận lợi trong phạm vi lãnh thổ của nước thành viên dựa trên chương trình chung về chất triển khu vực và trợ cấp này không được mang tính đặc thi ( theo quy định của Điều 2) đối với khu vực được hưởng trợ cấp . Các khoản trợ cấp khu vực được nhiều nước đang phát triển sử dụng để khuyến khích việc công nghiệp hoá tại các khu vực có tỉ lệ thất nghiệp cao hay có cơ sở hạ tầng hạn chế. Ngoại lệ này của WTO đối với các khoản trợ cấp đó khi chúng sẵn có trong các ngành ở các vùng kém phát triển đã bảo vệ các nước này khỏi các vụ kiện theo Hiệp định SM chống lại hàng hoá xuất khẩu từ các vùng này .

+ Trợ cấp bảo vệ môi trường, tức là trợ cấp nhằm thúc đẩy, nâng cấp các thiết bị hiện có phù hợp với các quy định mới về môi trường, được phép sử dụng khi việc nâng cấp các thiết bị này gây ra sức ép nặng nề hay những gánh nặng tài chính đối với các doanh nghiệp ( Phần IV )

Hiệp định SCM thừa nhận hai phương thức thường tồn tại song song được phép áp dụng để xử lý các trường hợp trợ cấp bất hợp pháp:

- Thứ nhất , đó là các bên tư nhân tại nước thành viên có thể khởi kiện theo pháp luật trong nước để áp đặt một khoản thuế nhằm làm cân bằng lại hay đối kháng lại các khoản trợ cấp bất hợp pháp , nếu các yêu cầu về pháp lí và thủ tục tố tụng được thoả mãn.

- Thứ hai, chính phủ nước thành viên có thể có biện pháp thông qua cơ quan giải quyết tranh chấp của WTO nếu nước nguyên đơn chứng minh được rằng các loại trợ cấp này vị pham Hiệp định SCM và gây thiệt hại đối với lợi ích của mình . Hiệp định SCM nêu ra ba loại thiệt hại có thể có : a ) Thiệt hại cho một ngành kinh tế trong nước của nước nhập khẩu hàng ; b ) "Làm mất đi hay gây thiệt hại tới" các quyền của nước nhập khẩu hàng theo Hiệp định SCM hoặc c) "Gây thiệt hại nghiêm trọng" cho ngành kinh tế trong lãnh thổ của nước nhập khẩu hàng. Nếu nước nguyên đơn thắng thì nước đã đưa ra trợ cấp sẽ phải tuân theo quyết định của cơ quan giải quyết tranh chấp của WTO để loại bỏ trợ cấp hay chấp nhận trừng phạt thương mại .

Ngoài ra , đến nay vẫn còn nhiều ý kiến khác nhau về vấn đề tác động của các biện pháp chống trợ cấp đối với quá trình cổ phần hoá hoặc tư nhân hoá đối với doanh nghiệp nhà nước đã nhận được các khoản trợ cấp đem lại các lợi ích cho doanh nghiệp đó trong một giai đoạn dài. Hiệp định SCM không xử lý trực tiếp vấn đề này nhưng nhiều nước thành viên WTO đã lập luận là "vì các lợi ích" đã dành cho một doanh nghiệp nhà nước đã được tư nhân hoá và sau khi đã được bán thì không một khoản thuế đối kháng nào có thể được áp dụng đối với doanh nghiệp nhà nước đó. Hoa Kỳ và một số nước từ lâu đã có quan điểm là nếu một doanh nghiệp nhà nước cụ thể đã nhận được các khoản trợ cấp đem lại các lợi ích trong một giai đoạn dài thì khoản trợ cấp đó vẫn coi là tiếp tục có ngay cả sau khi doanh nghiệp đó đã được tư nhân hoá thông qua việc bán cho người mua cổ phần trên thị trường tự do

2.3. Các biện pháp tự vệ trong trường hợp khẩn cấp

Hiệp định GATT tại Điều XIX có "điều khoản giải thoát khỏi nghĩa vụ" cho phép các thành viên WTO được " chạy thoát " khỏi các nghĩa vụ về giảm thuế của mình trong các tình huống nhất định, theo đó nếu do hậu quả của những tiến triển không lường trước được và do ảnh hưởng của các cam kết đối với một bên kí kết theo Hiệp định này , kể cả các nhượng bộ về thuế, bất kì sản phẩm nào được nhập khẩu vào lãnh thổ của bên kí kết đó với số lượng tăng và trong các điều kiện gây ra hay đe dọa gây ra thiệt hại nghiêm trọng cho các nhà sản xuất trong nước hoặc sản phẩm cạnh tranh trực tiếp trong nước tại lãnh thổ đó thì bên kí kết này được quyền dừng việc thực hiện toàn bộ hay một phần nghĩa vụ hoặc rút lại hoặc sửa đổi sự nhượng bộ liên quan tới sản phẩm đó ở mức độ và trong khoảng thời gian có thể là cần thiết để ngăn chặn hay khắc phục thiệt hại này. WTO có Hiệp định về thực thi Điều XIX nói trên của GATT, thường được gọi là " Hiệp định về các biện pháp tự vệ " (Hiệp định tự vệ).

Hiệp định tự vệ đưa ra khuôn khổ về các thủ tục trong nước mà theo đó có thể đem lại quyết định hạn chế nhập khẩu hàng hoá đã hoặc đang gây thiệt hại nghiêm trọng cho các nhà sản xuất các hành hoá tương tự trong nước . Các thủ tục này cơ bản tương tự các thủ tục trong theo Hiệp định AD và SCM. Nhìn chung, các biện pháp tự vệ được áp dụng đối với hàng nhập khẩu bất kể là từ nước nào. Nước xuất khẩu thông thường được phép phản ứng lại các hạn chế thương mại của nước nhập khẩu. Một trong số các yêu cầu về thủ tục của Hiệp định tự vệ là yêu cầu nước thành viên khi xem xét sử dụng biện pháp tự vệ phải "đưa ra cơ hội thích hợp để tham vấn trước với các nước thành viên có quyền lợi đáng kể với tư cách là các nhà xuất khẩu sản phẩm liên quan" .

Luật thương mại quốc tế quy định , để có thể lí giải cho việc áp dụng biện pháp tự vệ , phải chứng minh hàng nhập khẩu gia tăng mạnh thực sự (tăng tuyệt đối) hoặc đơn thuần là tăng thị phần trên một thị trường đang giảm sút, ngay cả khi khối lượng nhập khẩu không tăng (tăng tương đối). Các ngành sản xuất hoặc các doanh nghiệp có thể yêu cầu chính phủ nước mình áp dụng biện pháp tự vệ. Cơ quan có thẩm quyền chỉ được áp dụng các biện pháp tự vệ sau khi tiến hành điều tra theo các quy định của pháp luật về tự vệ. Cơ điều tra phải thông báo công khai về việc tổ chức các cuộc điều trần về thời điểm tiến hành các cuộc điều tra và tạo cho các bên liên quan những điều kiện cần thiết để họ đưa ra bằng chứng, nhất là các lập luận về việc áp dụng các biện pháp tự vệ. WTO có đưa ra các tiêu chí phải tuân theo khi xác định có tồn tại hay không thiệt hại nghiêm trọng hoặc nguy cơ thiệt hại nghiêm trọng và chỉ rõ những yếu tố cần tính đến khi đánh giá tác động của nhập khẩu đối với sản xuất trong nước. Một biện pháp tự vệ chỉ được áp dụng trong phạm vi cần thiết để ngăn ngừa, khắc phục thiệt hại nghiêm trọng và tạo điều kiện cho ngành sản xuất trong nước điều chỉnh cơ cấu. Khi các hạn chế định lượng (hạn ngạch) được áp dụng thì về nguyên tắc chúng không được kéo lượng hàng nhập khẩu xuống dưới mức trung bình của ba năm tiêu biểu gần nhất (và cũng là ba năm có đầy đủ số liệu thống kê) , trừ khi nước nhập khẩu chứng minh được rõ ràng rằng điều đó là cần thiết để ngăn ngừa hoặc khắc phục thiệt hại nghiêm trọng.

Về nguyên tắc, các biện pháp tự vệ không được đánh vào hàng xuất khẩu của một nước cụ thể. Tuy nhiên, các nước cần chỉ rõ phương thức phân chia hạn ngạch giữa các nước xuất khẩu , kể cả trong trường hợp đặc biệt , khi hàng hoá nhập khẩu từ một số nước tăng với tốc độ quá nhanh . Một biện pháp tự vệ không được áp dụng quá bốn năm, thời hạn này có thể được kéo dài tới tám năm, nếu cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác định rằng biện pháp này vẫn cần thiết và họ có bằng chứng cho thấy ngành sản xuất trong nước đang tiến hành điều chỉnh cơ cấu. Luật thương mại quốc tế quy định một nước hoặc các nước xuất khẩu có thể yêu cầu được bồi thường thông qua con đường tham vấn. Nếu các bên không đi đến thoả thuận thì nước xuất khẩu có thể áp dụng các biện pháp trả đũa tương đương.