Phân tích khái niệm chế độ sở hữu toàn dân về đất đai ?

1. Khái niệm về quyền sở hữu và chế độ sở hữu

Song hành với sự phát triển của lực lượng sản xuất và quan hệ sản xuất, các quyền này cũng vận động, phát triển theo xu hướng tập trung hoặc phân tách ra. Theo đó, các quyền trên cũng có thể tập trung vào chủ sở hữu hoặc chủ sở hữu chuyển giao một hoặc một nhóm quyền cho chủ sở hữu khác thực hiện trong khuôn khổ quyền sở hữu của mình được pháp luật quy định.

Ví dụ: Chủ sở hữu ruộng đất có thể chuyển quyền sử dụng đất của mình cho nhà tư bản kinh doanh nông nghiệp thực hiện thông qua hình thức cho thuê mà không ảnh hưởng đến quyền sở hữu của mình sau thời hạn thuê đất. Sự phân giải, chuyển giao các quyền của chủ sở hữu làm cho vai trò của chủ sở hữu năng động hơn, đặc biệt là trong nền kinh tế thị trường. Khi các quan hệ sở hữu được thể chế thành luật pháp và cơ chế vận hành nhất định thì toàn bộ hệ thống pháp luật ấy cùng với toàn bộ cơ chế tổ chức vận hành họp thành chế độ sở hữu: “Toàn bộ quan hệ sở hữu trong xã hội hợp thành chế độ sở hữu - nền tảng của xã hội tương ứng với mỗi phương thức sản xuẩt”. Chế độ sở hữu không chỉ là một yếu tố cơ bản xác lập nền tảng của một chế độ xã hội mà còn luôn luôn thể hiện bản chất của chế độ xã hội đó. Nếu chế độ sở hữu được thiết lập phù hợp với các quy luật khách quan thì nó sẽ tạo môi trường tốt, thúc đẩy cho nền kinh tế phát triển; ngược lại nó sẽ kìm hãm nền kinh tế. Vì vậy, không thể thiết lập chế độ sở hữu một cách chủ quan, nóng vội mà phải tuỳ thuộc vào tính chất, trình độ phát triển của lực lượng sản xuất của xã hội.

2. Quan niệm sở hữu toàn dân về đất đai

Ở phần trên đã đề cập, chế độ sở hữu toàn dân về đất đai ở quyền sở hữu đất đai và quyền này không thuộc về riêng một cá nhân nào trong xã hội. Còn khái niệm sở hữu nhà nước về đất đai mang tính cụ thể hơn, nó chỉ ra được Nhà nước là chủ sở hữu đối với đất đai.

Quan điểm thứ hai, đồng nhất giữa khái niệm sở hữu nhà nước về đất đai với khái niệm sở hữu toàn dân về đất đai.

Ngược lại với quan điểm thứ nhất, có một số người lại cho rằng ở nước ta, khái niệm sở hữu toàn dân về đất đai có thể hiểu đồng nhất với khái niệm sở hữu nhà nước về đất đai. Sự đồng nhất này được lí giải bởi lí do xuất phát từ bản chất của Nhà nước Việt Nam là Nhà nước “của dân, do dân và vì dân”, Nhà nước do nhân dân lao động thiết lập nên, đại diện trung thành cho ý chí và nguyện vọng của toàn dân nên lợi ích của Nhà nước cũng chính là lợi ích của toàn thể nhân dân lao động. Sự đồng nhất khái niệm sở hữu toàn dân về đất đai với khái niệm sở hữu nhà nước về đất đai đã tồn tại trong một số sách, báo pháp lí ở nước ta thời gian vừa qua.

Tuy nhiên, không nên đồng nhất giữa khái niệm sở hữu toàn dân về đất đai và khái niệm sở hữu nhà nước về đất đai bởi những lí do sau đây:

Thứ nhất, trong Hiến pháp năm 1980, Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 2013, Luật đất đai năm 1987, Luật đất đai năm 1993, Luật đất đai năm 2003, Luật đất đai năm 2013 và các văn bản pháp luật khác có liên quan chưa hề đề cập khái niệm sở hữu nhà nước về đất đai mà chỉ đưa ra khái niệm sở hữu toàn dân về đất đai thông qua việc quy định: Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu (Điều 4 Luật đất đai năm 2013). Như vậy, về mặt pháp lí chỉ tồn tại khái niệm sở hữu toàn dân về đất đai chứ chưa có sự ghi nhận khái niệm sở hữu nhà nước về đất đai họ đang sử dụng. Cơ chế giao khoán ruộng đất cho hộ gia đình xã viên sử dụng trong sản xuất nông nghiệp theo Nghị quyết 10/NQ- TW của Bộ chính trị Ban chấp hành trung ương Đảng ngày 05/4/1988 (được gọi tắt là khoán 10) đã từng bước “cởi trói” và giải phóng năng lực sản xuất cho người nông dân. Cơ chế khoán này đã đem lại hiệu quả kinh tế vô cùng to lớn, làm thay đổi sâu sắc bộ mật nông thôn và nông nghiệp ở Việt Nam. Người nông dân phấn khởi, yên tâm gắn bó lâu dài với đất đai. Tiếp đó, để phát huy mạnh mẽ thành quả mà cơ chế khoán 10 mang lại, Luật đất đai năm 1993 đã chính thức ghi nhận quyền sử dụng đất ổn định, lâu dài của hộ gia đình, cá nhân và cho phép họ được chuyển quyền sử dụng đất trong thời hạn sử dụng. Với những quy định này của Luật đất đai năm 1993, khái niệm sở hữu đất đai ở nước ta được mang một ý nghĩa mới: đất đai thuộc sở hữu toàn dân; quyền sử dụng đất thuộc về người sử dụng đất. Hay nói cách khác, kể từ đây quyền sử dụng đất được chủ sở hữu toàn dân về đất đai chuyển giao cho người sử dụng đất thực hiện và trở thành một loại quyền về tài sản mang tính độc lập tương đối (PGS.TS. Phạm Duy Nghĩa cho rằng quyền sử dụng đất thuộc sở hữu của người sử dụng đất), về điểm này, pháp luật về sở hữu đất đai của nước ta có nhiều điểm tương đồng với Trung Quốc. Đối với những phần đất thuộc sở hữu nhà nước, Trung Quốc cũng thực hiện việc giao đất cho các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài frong một thời hạn nhất định thông qua hình thức “xuất nhượng” đất; người sử dụng đất được phép thực hiện việc chuyển nhượng quyền sử dụng đất đai trong thời hạn giao đất. Chính vì vậy, có quan điểm cho rằng khái niệm sở hữu đất đai ở nước ta và Trung Quốc mang ý nghĩa sở hữu “kép” hay sở hữu “ảo” hoặc sở hữu “danh nghĩa”: Quyền sở hữu đất đai thuộc về toàn dân do Nhà nước đại diện; còn quyền sử dụng đất thuộc sở hữu của người sử dụng đất: “Sáng tạo ra khái niệm “quyền sử dụng đất” cả người Việt Nam và người Trung các đòi hỏi của công tác quản lí đất đai trong điều kiện kinh tế thị trường. Hậu quả là đất đai không được quản lí chặt chẽ, sử dụng không đúng mục đích, lãng phí, kém hiệu quả; thị trường bất động sản nói chung và thị trường quyền sử dụng đất nói riêng vận hành nằm ngoài sự kiểm soát của Nhà nước... gây tác động xấu đến sự tăng trưởng của nền kinh tế. Khắc phục khiếm khuyết này, Luật đất đai năm 2003 sửa đổi, bổ sung quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu.

Tuy nhiên, Luật đất đai năm 2003 cũng mới chỉ đề cập vai trò của Nhà nước thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai và thống nhất quản lí đất đai. Để hoàn thiện vai trò đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lí về đất đai của Nhà nước trong thời kì đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới và hội nhập quốc tế, có một số vấn đề cần được làm rõ và chế định cụ thể, bao gồm:

- Làm rõ mối quan hệ giữa chủ sở hữu toàn dân và đại diện chủ sở hữu là Nhà nước.

- Cần xác định rõ cấu trúc của đại diện chủ sở hữu.

- Cần chế định rõ hơn các quyền hạn, nhiệm vụ của đại diện chủ sở hữu.

- Cần phân định rõ vai trò, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu tách biệt với việc thực hiện chức năng quản lí nhà nước về đất đai của các cơ quan nhà nước.

- Phải luật pháp hoá trong việc quy định vai trò của Nhà nước là người đại diện chủ sở hữu tối cao và là người thống nhất quản lí toàn bộ đất đai, trong đó cần chú trọng đến việc quản lí đất đai thông qua các công cụ kinh tế như thuế, chính sách tài chính về đất đai ...;

- Xác định và đề cao vai trò của tổ chức, hộ gia đình và cá nhân là người chủ sử dụng đất cụ thể tham gia vào quan hệ sở hữu có nhân nào sử dụng đều thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lí. Hơn nữa, dù đất đai do bất cứ ai sử dụng và sử dụng vào bất kì mục đích gì thì cũng đều phải tuân thủ các quy định của Nhà nước.

Bên cạnh đó, về mặt lí luận cũng cần có sự phân biệt giữa quyền của Nhà nước với tư cách là người đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai với quyền của Nhà nước với vai trò là người quản lí đất đai. Điều này có nghĩa là không nên đồng nhất khái niệm chủ thể quyền sở hữu toàn dân về đất đai với các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quản lí đất đai, như: Chính phủ; uỷ ban nhân dân các cấp; cơ quan tài nguyên và môi trường ở trung ương và địa phương. Nhà nước là đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai song các cơ quan quản lí nhà nước về đất đai không phải là người đại diện chủ sở hữu. Các cơ quan này chỉ có trách nhiệm thực hiện các chức năng cụ thể, riêng biệt trong quản lí đất đai, nhằm thay mặt Nhà nước thống nhất quản lí và thực hiện các nội dung cụ thể của quyền sở hữu toàn dân về đất đai do pháp luật quy định. Việc phân biệt này có ý nghĩa cả về mặt lí luận và thực tiễn, một mặt vừa tăng cường công tác quản lí nhà nước về đất đai trong điều kiện kinh tế thị trường; mặt khác, vừa xác định rõ ràng, cụ thể vai trò đại diện của chủ sở hữu toàn dân về đất đai, ữánh tình trạng quy định chế độ sở hữu toàn dân về đất đai mang tính chung chung, trừu tượng dẫn đến việc không xác lập được cơ chế quản lí đất đai cụ thể, chặt chẽ.

Hiện nay, trong một số tài liệu, sách, báo pháp lí khi tiếp cận nội dung của quyền sở hữu thường dựa trên quan niệm của luật dân sự về ba quyền năng cụ thể của chủ sở hữu (chiếm hữu, sử dụng và định đoạt). Theo đó, một người được xác định là chủ sở hữu tài sản sẽ có ba quyền năng là quyền chiếm hữu, sử dụng và định đoạt vật thuộc sở hữu của mình. Trong lĩnh vực đất đai, Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai cũng có lợi ích của mỗi cá nhân, cộng đồng xã hội mà còn ảnh hưởng lớn đến lợi ích của Nhà nước. Chính vì vậy, nổ chỉ là khách thể duy nhất của quyền sở hữu toàn dân về đất đai do Nhà nước đại diện chủ sở hữu.

Theo số liệu về hiện trạng sử dụng đất tính đến ngày 01/01/2009 ban hành theo Quyết định của Bộ trưởng Bộ tài nguyên và môi trường số 2097b/QĐ-BTNMT ngày 29/10/2009, tổng diện tích đất tự nhiên của nước ta là 33.105.1000 ha (tương đương 331.051 km2). Căn cứ vào mục đích sử dụng , đất đai được phân loại như sau:

2.1 Nhóm đất nông nghiệp

Nhóm đất nông nghiệp bao gồm các loại đất sau đây: ỉ) Đất trồng cây hàng năm gồm đất trồng lúa và đất trồng cây hàng năm khác; ii) Đất trồng cây lâu năm; iii) Đất rừng sản xuất; iv) Đất rừng phòng hộ; v) Đất rừng đặc dụng; vi) Đất nuôi trồng thuỷ sản; vii) Đất làm muối; viii) Đất nông nghiệp khác gồm đất sử dụng để xây dựng nhà kính và các loại nhà khác phục vụ mục đích ttồng trọt, kể cả các hình thức trồng trọt không trực tiếp trên đất; xây dựng chuồng ữại chăn nuôi gia súc, gia cầm và các loại động vật khác được pháp luật cho phép; đất trồng trọt, chăn nuôi, nuôi trồng thuỷ sản cho mục đích học tập, nghiên cứu thí nghiệm; đất ươm tạo cây giống, con giống và đất ưồng hoa, cây cảnh (Xem: Khoản 1 Điều 10 Luật đất đai năm 2003).

Nhóm đất này chiếm diện tích là 25.127.300 ha (Theo số liệu về hiện trạng sử dụng đất tính đến ngày 01/01/2009 ban hành theo Quyết định của Bộ trưởng Bộ tài nguyên và môi trường số 2097b/QĐ-BTNMT ngay 29/10/2009).

2.2 Nhóm đất phi nông nghiệp

Nhóm đất phi nông nghiệp bao gồm các loại đất sau đây:

i) Đất ở gồm đất ở tại nông thôn, đất ở tại đô thị;

ii) Đất xây dựng trụ sở cơ quan;

iii) Đất sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh;

iv) đích sử dụng (Xem: Khoản 3 Điều 10 Luật đất đai năm 2013). ở Việt Nam nhóm đất chưa sử dụng hiện chiếm diện tích là 4.508.600 ha (Theo số liệu về hiện trạng sử dụng đất tính đến ngày 01/01/2009 ban hành theo Quyết định của Bộ trưởng Bộ tài nguyên và môi trường số 2097b/QĐ-BTNMT ngay 29/10/2009).

3. Nội dung của quyền sở hữu toàn dân về đất đai

3.1. Quyền chiếm hữu đất đai

Quyền chiếm hữu đất đai là quyền của Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai nắm giữ toàn bộ vốn đất đai trong phạm vi cả nước.

Dưới góc độ pháp lí, quyền chiếm hữu đất đai có ý nghĩa rất quan trọng, bởi lẽ nó là cơ sở đầu tiên để xác lập quyền sử dụng và quyền định đoạt đất đai.

Nhà nước là đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai, thực hiện quản lí thống nhất toàn bộ vốn đất đai nhưng Nhà nước lại không trực tiếp chiếm hữu, sử dụng đất mà lại trao quyền chiếm hữu, sử dụng đất cho các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài thông qua các hình thức giao đất, cho thuê đất, cho phép nhận, chuyển nhượng quyền sử dụng đất và công nhận quyền sử dụng đất. Tuy nhiên, Nhà nước không mất đi quyền chiếm hữu đất đai của mình, bởi vì Nhà nước thực hiện quyền chiếm hữu đất đai một cách gián tiếp thông qua các hoạt động vừa mang tính kĩ thuật, nghiệp vụ, vừa mang tính pháp lí như đo đạc, khảo sát, đánh giá và phân hạng đất để nắm được hiện trạng, sử dụng đất đai trên phạm vi cả nước và từng địa phương; hệ thống hồ sơ địa chính, bản đồ địa chính, sổ sách địa chính và các tài liệu về địa chính khác để nắm được sự phân bố đất đai, hiện trạng sử dụng đất ở các địa phương; hoạt động đăng kí quyền sử dụng đất, thống kê, kiểm kê đất đai... để nắm được biến động đất đai qua các thời kì.

Thứ ba, nếu như quyền chiếm hữu đất đai của Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai là gián tiếp, mang tính khái quát thì quyền chiếm hữu đất đai của người sử dụng đất lại mang tính trực tiếp, cụ thể đối với từng mảnh đất nhất định được xác định rõ diện tích, thời hạn và mục đích sử dụng.

3.2 Quyền sử dụng đất đai

Quyền sử dụng đất là quyền khai thác các thuộc tính có ích của đất đai để phục vụ cho các mục tiêu phát triển kinh tế-xã hội của đất nước.

Xét về khía cạnh kinh tế, quyền sử dụng đất có ý nghĩa quan trọng vì nó làm thoả mãn các nhu cầu và mang lại lợi ích vật chất cho các chủ sử dụng trong quá trình sử dụng đất.

Với tư cách đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai, Nhà nước không trực tiếp sử dụng đất mà giao cho các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài nhung Nhà nước không mất đi quyền sử dụng đất đai của mình. Bởi vì, Nhà nước thực hiện quyền sử dụng đất bằng các hình thức chủ yếu sau: i)Thông qua việc xây dựng, xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất để phân định mục đích sử dụng cho từng loại đất cụ thể; ii) Thông qua việc xây dựng, ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về quản lí và sử dụng đất buộc các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân phải thực hiện trong quá trình sử dụng đất. Điều này có nghĩa là thông qua quá trình sử dụng đất của người sử dụng mà các ý tưởng sử dụng đất của Nhà nước sẽ trở thành hiện thực; đồng thời, người sử dụng đất trong quá trình sử dụng phải đóng góp một phần lợi ích mà họ thu được từ việc sử dụng đất đai dưới dạng những nghĩa vụ vật chất cho Nhà nước thông qua hình thức như nộp thuế sử dụng đất, thuế thu nhập từ chuyển nhượng bất động sản là nhà, đất, nộp lệ phí địa chính, lệ phí trước bạ, nộp tiền sử dụng đất ...

Mặc dù quyền sử dụng đất của người sử dụng kể từ khi Luật chuyển nhượng, cho thuê lại, thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất thuê (khoản 1 Điều 175)... Như vậy, phạm vi chủ thể có đầy đủ các quyền này bị hạn chế.

Thứ ba, không phải đối với bất cứ đất nào người sử dụng cũng có đầy đủ các quyền năng trên đây. về cơ bản, chỉ những người sử dụng đất theo hình thức giao đất trả tiền sử dụng đất và thuê đất theo hình thức trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê mà tiền sử dụng đất, tiền thuê đất đó trả không có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước mới được pháp luật cho hưởng đầy đủ các quyền năng về chuyển quyền sử dụng đất đai.

Quyền sở hữu đất đai là một loại quyền tồn tại độc lập, còn quyền sử dụng đất của người sử dụng đất lại là một loại quyền phụ thuộc.

Tính phụ thuộc của quyền sử dụng đất của người sử dụng đất thể hiện ở chỗ người sử dụng đất không được tự mình quyết định mọi vấn đề phát sinh trong quá trình thực hiện các quyền năng của mình mà chỉ được quyết định một số vấn đề, còn cơ bản vẫn phải hành động theo ý chí của Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu toàn dân đối với đất được giao. Ví dụ, sau khi làm xong các thủ tục pháp lí để chuyển đổi hoặc chuyển nhượng quyền sử dụng đất... thì người được chuyển quyền sử dụng đất phải sử dụng đất theo đúng mục đích ban đầu trước khi chuyển giao, không được tuỳ tiện thay đổi mục đích sử dụng. Làm trái quy định này được coi như là một hành vi vi phạm nghiêm trọng pháp luật về đất đai và hậu quả của nó là Nhà nước sẽ thu hồi đất.

Hơn nữa, về mặt lí luận thì giữa quyền sử dụng đất của Nhà nước với quyền sử dụng đất của người sử dụng cũng có sự khác nhau. Sự khác nhau này được biểu hiện trên những khía cạnh cơ bản sau đây:

- Quyền sử dụng đất đai của Nhà nước phát sinh dựa trên cơ sở Nhà nước là đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai. Vì vậy, quyền

Thứ nhất, thông qua các hành vi giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất, Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất nhằm thực hiện việc phân chia một cách hợp lí vốn đất đai đáp ứng các nhu cầu sử dụng đất của xã hội.

Thứ hai, Nhà nước quyết định mục đích sử dụng của từng loại đất thông qua việc quyết định, xét duyệt quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất và chỉ có cơ quan nhà nước có thẩm quyền mới được phép thay đổi mục đích sử dụng đất. Người sử dụng đất không được tự ý thay đổi mục đích sử dụng đất trong quá trình sử dụng đất. Neu họ có nhu cầu thay đổi mục đích sử dụng đất thì phải xin phép cơ quan nhà nước có thẩm quyền giao đất hoặc cho thuê đất ((l).Xem Điều 57, Điều 58 và Điều 59 Luật đất đai năm 2013).

Thứ ba, Nhà nước quy định về hạn mức sử dụng đất và thời hạn sử dụng đất nhằm đảm bảo cho việc sử dụng đất đai của các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân vừa có tính hợp lí và vừa mang tính ổn định, lâu dài.

Thứ tư, thông qua việc quyết định giá đất để Nhà nước thực hiện việc quản lí đất đai về mặt kinh tế. Điều này có nghĩa là giá đất là một công cụ để Nhà nước quản lí đất đai, điều chỉnh câc quan hệ đất đai thông qua việc tác động, điều tiết, xử lí lợi ích kinh tế của các bên. Theo đó, bảng giá đất và giá đất cụ thể do Nhà nước xác định được sử dụng làm căn cứ để xác định các vấn đề tài chính về đất đai như: tiền sử dụng đất; tiền thuê đất; thuế sử dụng đất; thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất; tiền bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất; phí và lệ phí trong quản lí, sử dụng đất đai ...

Thứ năm, Nhà nước quy định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất và có cơ chế để bảo đảm cho các quyền và nghĩa vụ này được thực hiện trên thực tế.

Thứ sáu, Nhà nước quyết định chính sách tài chính về đất đai nhằm thể hiện vai trò đất đai là nguồn lực, nguồn vốn to lớn.

Luật Minh Khuê (sưu tầm & biên tập từ các nguồn trên internet)