Kể từ đó đến nay, chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai luôn luôn được khẳng định trong các văn bản pháp luật đất đai của Nhà nước ta. Tuy nhiên, trong điều kiện kinh tế thị trường, chế độ sở hữu toàn dân về đất đai cần phải được củng cố và hoàn thiện cho phù hợp với những đòi hỏi của thực tiễn.

1. Sự cần thiết phải tiếp tục xây dựng, củng cố và hoàn thiện sở hữu toàn dân đối với đất đai ở nước ta

Xét về mặt lí luận, trong tất cả các cuộc cách mạng thì vấn đề chính quyền và vấn đề sở hữu luôn luôn chiếm vị trí trung tâm:

“Từ trước tới nay, tất cả mọi cuộc cách mạng đều là những cuộc cách mạng nhằm bảo hộ một loại sở hữu”.

Nhận thức được tầm quan trọng của vấn đề sở hữu, Đảng và Nhà nước ta đã ban hành nhiều chủ trương, chính sách và pháp luật đề cập vấn đề sở hữu nói chung và sở hữu đất đai nói riêng. Những chủ trương, chính sách này được thể hiện trong các nghị quyết đại hội Đảng, nghị quyết của Ban chấp hành trung ương Đảng, Hiến pháp và các đạo luật đất đai ...

Ở nước ta, khái niệm quyền sở hữu toàn dân đối với đất đai lần đầu tiên được ghi nhận trong Hiến pháp năm 1980 và tiếp tục được khẳng định tại Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 2013, Cương lĩnh của Đảng về xây dựng đất nước trong thời kì quá độ đi lên CNXH năm 2011, Luật đất đai năm 1987, Luật đất đai năm 1993, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật đất đai năm 1998 ... cụ thể:

Thứ nhất, nội dung những quy định hên làm nảy sinh một số mâu thuẫn:

i) Toàn dân là một khái niệm chính trị và theo Lý luận Nhà nước và Pháp luật, toàn dân không phải là một chủ thể của quan hệ pháp luật nhung lại là chủ thể của quyền sở hữu đất đai;

ii) Toàn dân là chủ sở hữu đất đai nhưng lại không thực hiện quyền định đoạt đất đai với tư cách chủ sở hữu mà giao cho người đại diện là Nhà nước thực hiện quyền định đoạt đất đai;

iii) Pháp luật nghiêm cấm việc mua bán, chuyển nhượng đất đai mà chỉ cho phép người sử dụng đất được chuyển quyền sử dụng đất trong thời hạn sử dụng đất song trong các quy định của Luật đất đai năm 2013 không có quy định về giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất mà chỉ có quy định về giá đất v.v.

Vậy vấn đề đặt ra cần phải giải quyết là toàn dân trao quyền đại diện chủ sở hữu đất đai cho Nhà nước theo cơ chế nào (cơ chế trực tiếp hay cơ chế gián tiếp); việc giám sát, kiểm soát việc thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện như thế nào để phòng chống tham nhũng, tiêu cực hoặc vì lợi ích nhóm, lợi ích cục bộ trong giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất và thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; toàn dân bao gồm những đối tượng cụ thể nào và cần phải hiểu Nhà nước như thế nào với vai trò đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai; cần xác lập cơ chế định giá đất như thế nào để đảm bảo sự công bằng, khách quan và xác định đúng, chính xác giá trị của đất đai...

Thứ hai, pháp luật đất đai mới tiếp cận vấn đề sở hữu toàn dân đối với đất đai chủ yếu theo khía cạnh kinh tế, tức là xem xét đất đai với tư cách là tư liệu sản xuất đặc biệt trong sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp. Cũng đều xuất phát từ nhận thức đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt song pháp luật ở mỗi giai đoạn lịch sử phát triển đất nước khác nhau lại xử lí quan hệ đất đai theo những cách thức khác nhau. Trong nền kinh tế vận hành theo cơ chế kế hoạch hoá tập trung, đất đai được quản lí rất chặt chẽ và pháp luật ở thời kì đó nghiêm cấm việc mua bán, chuyển nhượng đất đai, phát cạnh chức chính trị - quyền lực đại diện cho cộng đồng toàn xã hội thực hiện quyền quản lí đất đai - tài sản quý giá nhất của cộng đồng; ở nước ta, Nhà nước - người đại diện chân chính của nhân dân, của cộng đồng, có đầy đủ tư cách để trở thành người đại diện chủ sở hữu toàn dân đối với đất đai; đất đai còn là yếu tố cơ bản của môi trường sống tự nhiên của con người nên việc quản lí đất đai cũng mang những nét riêng biệt không giống với việc quản lí các tài sản khác. Pháp luật đất đai dường như chưa làm rõ những nội dung cụ thể về quyền của Nhà nước trên ba phương diện này.

Thứ ba, sở hữu toàn dân về đất đai được Hiến pháp năm 2013 và Luật đất đai năm 2013 ghi nhận. Tuy nhiên, quy định về các hình thức sở hữu của Bộ luật dân sự năm 2005 lại không đề cập đến sở hữu toàn dân về đất đai. Điều này dường như tồn tại sự bất tương thích; bởi lẽ, đất đai trước hết là tài sản (cho dù là tài sản đặc biệt đi chăng nữa), vì vậy, sở hữu đất đai phải nằm trong phạm trù khái niệm các hình thức sở hữu tài sản mà Bộ luật dân sự năm 2005 quy định. Sự bất tương thích này đã được Bộ luật dân sự năm 2015 (sửa đổi) quy định và chính thức có hiệu lực từ 1/1/2017.

Thứ tư, với tính chất đặc biệt của quan hệ đất đai, có thể thấy rằng trong tất cả các chế độ và hình thức quan hệ sở hữu đất đai đều có những yếu tố phản ánh lợi ích chung của quốc gia, Nhà nước, cộng đồng và của mọi người dân. Khi đề cập tới một chế độ (hay một hình thức) sở hữu phải xem xét tổng hợp 3 phương diện sau:

i) Chủ thể sở hữu;

ii) Các quyền của chủ thể sở hữu;

iii) Hình thức thực hiện quan hệ sở hữu. Khi xác định chủ thể sở hữu là “toàn dân”, nhưng “toàn dân” lại không phải là một pháp nhân hay một thể nhân và do đó không pháp định, luật định được rõ quyền của chủ sở hữu “toàn dân” là thế nào ? “toàn dân” (trong đó có mỗi người dân) thực hiện các quyền của chủ thể sở hữu (trước hết là các quyền định đoạt, quyền sử dụng, quyền hưởng lợi...) một cách công bằng và bình đẳng như thế nào? Ở đây, quyền của “toàn dân” bảo vệ, phục vụ đắc lực cho sự nghiệp xây dựng và bảo vệ đất nước; chứ không phải nhằm xác lập các hình thức sở hữu nặng về hình thức nhưng kém hiệu quả thực tế.

Thứ năm, với các quy định hiện hành, quyền sử dụng đất được thừa nhận có giá và tham gia giao dịch trên thị trường. Tuy nhiên, pháp luật lại chưa chính thức ghi nhận quyền sử dụng đất là tài sản được Nhà nước bảo hộ.

2. Đổi mới quan hệ sở hữu toàn dân về đất đai trong điều kiện kinh tế thị trường

2.1. Định hướng của việc đổi mới quan hệ sở hữu toàn dân về đất đai trong điều kiện kinh tế thị trường

Trên cơ sở phân tích những hạn chế của việc xây dựng chế độ sở hữu toàn dân về đất đai trong thời gian qua và căn cứ vào đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước trong lĩnh vực đất đai cũng như xuất phát từ những đòi hỏi của thực tiễn quản lí và sử dụng đất đai ở nước ta hiện nay, việc đổi mới quan hệ sở hữu toàn dân về đất đai trong điều kiện kinh tế thị trường ở nước ta được dựa trên những định hướng cơ bản sau đây:

Thứ nhất, cần xác định rõ ràng hơn, cụ thể hơn người chủ sở hữu toàn dân về đất đai thông qua việc làm rõ vai trò của Nhà nước. Theo đó, Nhà nước là chủ sở hữu đất đai hay là người đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai.

Thứ hai, việc củng cố hoàn thiện quan hệ sở hữu toàn dân về đất đai phải bảo đảm quyền quản lí tập trung, thống nhất của Nhà nước đối với toàn bộ vốn đất đai trong phạm vi cả nước.

Thứ ba, mở rộng các quyền của người sử dụng đất nhằm khuyến khích tạo điều kiện để họ gắn bó chặt chẽ, lâu dài với đất.

- Đổi mới các chính sách tài chính về đất đai, Nhà nước thực hiện việc định giá đất và thực hiện việc điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất đai không do sự đầu tư của người sử dụng đất mang lại...;

- Phân biệt rõ vai trò đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của Nhà nước với chức năng thống nhất quản lí đất đai của Nhà nước;

- Mở rộng các quyền của người sử dụng đất, từng bước tạo điều kiện cho tổ chức, cá nhân nước ngoài, người Việt Nam định cư ở nước ngoài tham gia vào thị trường bất động sản;

- Xác lập cơ sở pháp lí cho việc ra đời thị trường quyền sử dụng đất có tổ chức, thực hiện việc đấu thầu dự án có sử dụng đất và đấu giá quyền sử dụng đất đi đôi với cải cách mạnh mẽ các thủ tục hành chính về đất đai theo hướng dân chủ, bình đẳng, công khai và minh bạch ...

2.2 Thể chế hoá việc đổi mới quan hệ sở hữu toàn dân về đất đai trong Luật đất đai năm 2013

Như đã đề cập ở phần trên, một trong những nội dung cơ bản của việc đổi mới quan hệ sở hữu toàn dân về đất đai trong điều kiện kinh tế thị trường ở nước ta là việc xác định cụ thể vị trí, vai trò của Nhà nước là người đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai và phương thức thực hiện vai trò đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của Nhà nước, vấn đề này được thể chế hoá trong Luật đất đai năm 2013, cụ thể như sau:

Vai trò của Nhà nước với tư cách là người đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai

Như đã phân tích ở phần trên, kể từ khi chế độ sở hữu toàn dân về đất đai ra đời, trong tất cả các văn bản pháp luật của Nhà nước cũng như các văn kiện của Đảng trước khi Luật đất đai năm 2003

Thứ hai, không chỉ xác định rõ vai trò là người đại diện chủ sở hữu, Luật đất đai năm 2013 còn quy định cụ thể cho Nhà nước thực hiện quyền định đoạt đất đai thông qua các biện pháp như sau:

i) Quyết định quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất;

ii) Quyết định mục đích sử dụng đất;

iii) Quy định hạn mức sử dụng đất, thời hạn sử dụng đất;

iv) Quyết định thu hồi đất, trưng dụng đất;

v) Quyết định giá đất; vi) Quyết định trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất;

vii) Quyết định chính sách tài chính về đất đai; viii) Quy định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất.

Thứ ba, với tư cách là đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai, Nhà nước quyết định chính sách tài chính về đất đai; cụ thể:

- Quyết định chính sách thu, chi tài chính.

- Nhà nước điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất mà không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại thông qua chính sách thuế, tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, đầu tư cơ sở hạ tầng và chính sách hỗ trợ cho người có đất thu hồi.

Đây là một chính sách tài chính mới về đất đai, lần đầu tiên được Luật đất đai năm 2003 đề cập và được Luật đất đai năm 2013 kế thừa và bổ sung. Chính sách này ra đời dựa trên những đòi hỏi bức xúc về việc thực hiện công bằng xã hội trong sử dụng đất đai và tham khảo kinh nghiệm về quản lí đất đai trong điều kiện kinh tế thị trường của một số nước khác như: Đài Loan, Trung Quốc, Pháp... Bởi lẽ, mặc dù pháp luật quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lí song trên thực tế, toàn dân với tư cách là cộng đồng chủ sở hữu lại không được hưởng các lợi ích do hình thức sở hữu toàn dân về đất đai hoặc sự đầu tư của xã hội vào đất đai mang lại; những lợi ích này lại rơi vào túi của một nhóm người. Điều này đang gây ra sự phản ứng, bất bình trong xã hội.

Thứ tư, Luật đất đai năm 2013 đã phân biệt rõ ràng, rành mạch do Nhà nước đại diện chủ sở hữu. Chính vì vậy, Nhà nước thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu đất đai thông qua hệ thống cơ quan quyền lực là Quốc hội và hội đồng nhân dân các cấp. Cụ thể:

+ Quốc hội với tư cách là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất thực hiện quyền ban hành luật, nghị quyết về đất đai, quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp quốc gia; thực hiện quyền giám sát tối cao đối với việc quản lí và sử dụng đất đai ữong phạm vi cả nước;

- Hội đồng nhân dân các cấp với tư cách là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương thực hiện quyền thông qua quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của địa phương mình trước khi trình cơ quan có thẩm quyền phê duyệt; thông qua bảng giá đất, việc thu hồi đất thực hiện các dự án phát triển kinh tế - xã hội và lợi ích quốc gia, công cộng của địa phương theo thẩm quyền do pháp luật đất đai quy định; giám sát việc thi hành pháp luật đất đai tại địa phương.

+ Chính phủ, ủy ban nhân dân các cấp thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu về đất đai theo thẩm quyền do pháp luật đất đai quy định.

- Luật đất đai năm 2013 thể chế hoá quy định của Hiến pháp năm 2013 về quyền sử dụng đất được pháp luật bảo hộ (khoản 2 Điều 54).

- Bên cạnh hình thức giám sát gián tiếp thông qua các cơ quan đại diện (Quốc hội, hội đồng nhân dân các cấp) và Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên, Luật đất đai năm 2013 bổ sung quy định về quyền giám sát trực tiếp của công dân đối với việc quản lí, sử dụng đất đai (Điều 199).

Luật Minh Khuê (sưu tầm & biên tập từ các nguồn trên internet)