Pháp luật về Phòng chống tham nhũng ở Phần Lan

1. Khái quát về phòng chống tham nhũng ở Phần Lan

Cộng hòa Phần Lan là quốc gia thuộc khu vực Bắc Âu, có dân số khoảng 5,4 triệu người, nhưng có tổng sản phẩm quốc nội vào loại cao trong khu vực: 238,75 tỷ USD (2010). Số liệu thống kê cho thấy, số lượng tội phạm tham nhũng ở Phần Lan tương đối thấp từ năm 1925 đến năm 2007.

Ở Phần Lan, khi nói đến tham nhũng, thường chỉ nói đến hành vi hối lộ. Tuy nhiên, trên thực tế, cả hành vi lợi dụng chức vụ cũng bị coi là tham nhũng; hằng năm, có khoảng 50 vụ án thuộc loại này bị đưa ra xét xử.

Ở Phần Lan, số lượng các hành vi tham nhũng xảy ra trong khu vực tư rất ít và rất hiếm các vụ án hối lộ trong khu vực tư được đưa ra xét xử. Theo một nghiên cứu trên phạm vi quốc tế của tổ chức Price Waterhouse Coopers, khoảng một nửa số công ty của Phần Lan cho rằng, công ty của họ đã từng là nạn nhận của tình trạng tham nhũng khi tiến hành kinh doanh ở nước ngoài; khoảng 5% số công ty được hỏi đã từng là nạn nhân của các tội phạm có liên quan đến tham nhũng. Những con số này nhỏ hơn rất nhiều so với các quốc gia cùng được nghiên cứu khác. Bên cạnh đó, rất nhiều doanh nghiệp lớn ở Phần Lan xây dựng những chính sách và chương trình chống tham nhũng trong nội bộ doanh nghiệp; những chính sách này không chỉ được áp dụng trong hoạt động kinh doanh nội địa, mà còn được áp dụng trong các hoạt động đầu tư và thương mại quốc tế.

Phần Lan luôn được đánh giá là quốc gia có tình trạng tham nhũng vào loại thấp nhất trên thế giới. Theo báo cáo của Tổ chức Minh bạch quốc tế về thực trạng minh bạch của Phần Lan từ năm 2001 đến năm 2012, Phần Lan xếp hạng nhất trong 7 năm.

Một trong những nguyên tắc cơ bản trong công cuộc đấu tranh phòng, chống tham nhũng của Phần Lan là không được coi tham nhũng là một hiện tượng đơn lẻ, riêng biệt, vì vậy hành vi tham nhũng không thể chỉ được điều chỉnh trong một văn bản pháp luật riêng, chỉ được giám sát bởi một cơ quan chuyên biệt. Thành công này của Phần Lan có được hôm nay là nhờ nước này đã xây dựng một chương trình, chiến lược bao quát và lâu dài với một hệ thống các giải pháp đồng bộ.

2. Pháp luật Phòng chống tham nhũng ở Phần Lan

Trong hệ thống pháp luật Phần Lan không có một định nghĩa cụ thể về tham nhũng, cũng như không có một văn bản duy nhất quy định về việc phòng, chống tham nhũng. Phần Lan có một hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh hành vi tham nhũng nhằm cung cấp những phương tiện để ngăn ngừa tham nhũng và xử lý những hành vi tham nhũng đã xảy ra. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về phòng, chống tham nhũng của Phần Lan gồm: Hiến pháp Phần Lan; Bộ luật hình sự .

Những điều khoản cơ bản về tham nhũng trong Bộ luật Hình sự là những điều khoản về hối lộ trong lĩnh vực công và lĩnh vực tư. Cụ thể, Bộ luật Hình sự quy định một số hành vi tham nhũng bị coi là tội phạm gồm: Đưa hối lộ, quy định tại Chương 16, Điều 13, 14; nhận hối lộ, quy định tại Chương 40, Điều 1 đến Điều 4; đưa hối lộ trong kinh doanh, quy định tại Chương 30, Điều 7; nhận hối lộ trong kinh doanh, quy định tại Chương 30, Điều 8.

Ngoài ra, một số hành vi tham nhũng khác cũng được Bộ luật Hình sự Phần Lan coi là tội phạm như: Tội rửa tiền và tội phạm về kế toán. Bộ luật Hình sự cũng đã được sửa đổi một số điều khoản để phù hợp với các thỏa thuận của Liên minh châu Âu về phòng, chống tham nhũng. Chẳng hạn phạm vi của công chức nước ngoài được quy định trong Bộ luật Hình sự Phần Lan đã được mở rộng và tội phạm hối lộ trong lĩnh vực tư được sửa đổi theo hướng thủ tục tố tụng sẽ được tiến hành mà không đòi hỏi phải có yêu cầu của người bị hại.

Bộ luật Hình sự cũng có các điều khoản riêng đối với tội hối lộ chủ động và hối lộ bị động của các nghị sĩ. Tiêu chí để xác định hối lộ là việc đưa ra hoặc nhận của hối lộ có gây ảnh hưởng đến việc xem xét một vấn đề đang được bàn thảo trong Nghị viện hay không. Tiêu chí này hiện đang được xem xét để hoàn thiện thêm.

Luật Công chức cấm công chức nhận hối lộ khi thi hành công vụ. Theo luật này, công chức không được đòi hỏi, chấp thuận hoặc nhận các lợi ích tài chính hoặc các lợi ích khác nếu việc nhận đó làm giảm niềm tin vào công chức. Luật quy định, nếu việc nhận (hoặc hứa) hối lộ ảnh hưởng đến việc thi hành công vụ của công chức, làm giảm độ tin cậy, tính công bằng trong thi hành công vụ thì được xác định là hối lộ.

Công chức phải bảo đảm tính công bằng của mình trong việc thi hành công vụ và do đó không nên chấp nhận bất kỳ lợi ích nào. Khái niệm lợi ích tài chính bao gồm tiền bạc, quà tặng, nhưng cũng bao gồm những đề nghị hào phóng ở nhiều hình thức dịch vụ khác nhau (du lịch, khách sạn, ăn uống, giải trí…), hoặc các ưu đãi quá mức về những khoản trên. Tùy từng trường hợp, việc nhận một lợi ích nhỏ cũng có thể dẫn đến trách nhiệm hình sự. Giá trị lợi ích được xem xét ở khía cạnh nó là ngoại lệ và có ảnh hưởng đến hành động của người nhận. Các lợi ích trong phạm vi xã giao bình thường không được xem là hối lộ.

Trong các vụ án nghiêm trọng, hình phạt cho tội hối lộ có thể bị kết án tù đến 4 năm. Trong trường hợp đó, công chức có thể bị đuổi việc. Những biện pháp kỷ luật cũng có thể được áp dụng. Trên thực tế, hình phạt thông thường cho hành vi phạm tội hối lộ là phạt tiền hoặc tạm giữ có điều kiện. Các điều khoản tại Chương 40 về hối lộ bị động áp dụng không chỉ đối với công chức, mà còn cho những người được cơ quan công quyền tuyển dụng, người thi hành công vụ và nhân viên của các công ty nhà nước. Luật cũng mở rộng các điều khoản áp dụng chung cho công chức nước ngoài (Chương 40, Khoản 12).

Bộ luật Hình còn hình sự hóa hành vi hối lộ được thực hiện bởi những người làm việc trong khu vực tư. Ở Phần Lan, doanh nghiệp phạm tội hối lộ sẽ phải nộp phạt đến 850.000 euro (Chương 9 của Bộ luật Hình sự). Trong những trường hợp cụ thể, lệnh cấm hoạt động kinh doanh có thể áp dụng đối với một người bị kết tội hối lộ trong kinh doanh (Luật Về cấm các hoạt động kinh doanh 1059/1985). Ngoài ra, theo Luật Đấu thầu (348/2007), một ứng cử viên hoặc nhà thầu sẽ bị loại khỏi đấu thầu cạnh tranh nếu các ứng cử viên hoặc nhà thầu, giám đốc điều hành hoặc người có chức vụ tương đương vi phạm nghiêm trọng như hối lộ trong khu vực tư nhân hoặc khu vực công. Các lý do như sai phạm nghiêm trọng trong công việc cũng có thể bị loại trừ khỏi đấu thầu cạnh tranh. Luật pháp về phạt tài chính do vi phạm hối lộ của doanh nghiệp chưa phát triển vì các vụ vi phạm này không phổ biến.

Bộ luật hình sự Phần Lan không chỉ truy cứu trách nhiệm cá nhân, mà còn truy cứu trách nhiệm của các tổ chức tội phạm có tổ chức trong việc thực hiện hành vi tham nhũng.

Ngoài ra, hình phạt đối với hành vi tham nhũng còn được quy định trong các luật: Luật Thủ tục hành chính (1982); Luật Công chức (1994); Luật Về công khai các hoạt động của chính phủ (1999); Luật Phát hiện và chống rửa tiền (1998); Luật Kế toán (1997); Luật Kiểm toán (1994); Luật Ngân sách nhà nước (1988); Luật  Kiểm toán viên tài chính công (1999); Luật Về hoạt động của cơ quan kiểm soát kinh tế quốc gia (2000); Luật Về mua sắm công (1992); Luật Về chuyển nhượng và trợ cấp chính phủ (2001).

Những văn bản pháp lý này quy định cụ thể về hành vi tham nhũng cũng như các biện pháp xử lý tham nhũng trên tất cả các lĩnh vực và ở tất cả các khu vực, từ khu vực công đến khu vực tư. Những văn bản pháp lý này là những công cụ hữu hiệu để Phần Lan đấu tranh phòng, chống tham nhũng.

3. Phòng, chống tham nhũng trong quản lý hành chính nhà nước

Về tuyển dụng, bồi dưỡng công chức nhà nước. Tiêu chuẩn công chức, thủ tục bổ nhiệm công chức, cũng như quyền và nghĩa vụ của công chức nhà nước đều được quy định trong các đạo luật. Những đạo luật cơ bản quy định điều này là Luật Công chức nhà nước (State Public Official Act) năm 1994 và Luật về những người giữ chức vụ (Municipal Office Holder Act) năm 2003. Ngoài ra còn rất nhiều văn bản pháp luật khác áp dụng đối với chức danh ở những lĩnh vực đặc biệt (thẩm phán, bác sĩ, giáo viên).

Trước đây, những công chức mới được tuyển dụng không phải trải qua các lớp tập huấn tiền công vụ, chỉ cần đáp ứng đủ các tiêu chuẩn được quy định trong luật công chức (như ngành học và kinh nghiệm cần có cho vị trí dự tuyển) và trải qua khóa đào tạo về công việc mà mỗi cơ quan yêu cầu. Nhưng, những năm gần đây, mọi công chức mới làm việc trong các cơ quan nhà nước ở trung ương hay địa phương đều phải trải qua khóa đào tạo tiền công vụ. Nếu những công chức này làm việc trong những lĩnh vực dễ xảy ra tham nhũng thì họ sẽ được giới thiệu trước và nhấn mạnh về vấn đề này trong quá trình đào tạo. Bên cạnh đó, những công chức mới còn được cung cấp thông tin về những tình huống điển hình mà hành vi hối lộ có thể xảy ra. Những công chức làm nhiệm vụ quản lý cũng phải trải qua các khóa đào tạo được thiết kế gồm những bài học về tiêu chuẩn và đạo đức nghề nghiệp giống như các khóa đào tạo dành cho nhân viên làm việc trong các cơ quan hành chính nhà nước khác.

Thực hiện nguyên tắc công khai, minh bạch trong hoạt động của các công chức nhà nước. Cơ chế hoạt động mở của hệ thống quản lý hành chính nhà nước là một trong những nguyên tắc cơ bản của Phần Lan. Những quyết định của các cơ quan nhà nước phải được công bố công khai để được các công chức nhà nước, công chúng và các phương tiện truyền thông nhận xét, đóng góp ý kiến. Sự minh bạch trong việc đưa ra quyết định hành chính công là nhân tố quan trọng để phòng, chống tham nhũng. Để có thể thực hiện sự minh bạch trong hoạt động của các cơ quan nhà nước, mọi công dân đều được quyền tiếp cận những tài liệu, hồ sơ công. Điều này giúp cho các cá nhân cũng như tổ chức có thể kiểm soát được hoạt động của các các cơ quan nhà nước và việc chi tiêu tài chính công, tự do đóng góp ý kiến, gây ảnh hưởng đến hoạt động của các cơ quan nhà nước và để bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của mình.

Bên cạnh đó, người dân có quyền được cung cấp thông tin về các tài liệu được cơ quan công quyền giữ mà không phải đưa ra lý do, thí dụ thông tin về thống kê thuế của một cá nhân được công khai, người nào muốn biết hàng xóm nhà mình hoặc bất kỳ ai ở Phần Lan phải nộp bao nhiêu tiền thuế chỉ cần yêu cầu là sẽ được cung cấp.

Trong số các nguyên tắc hoạt động của nền hành chính nhà nước còn có nguyên tắc công bằng và nguyên tắc khách quan. Một khía cạnh của nguyên tắc khách quan được thể hiện ở việc một công chức nhà nước có thể không tham gia vào việc đưa ra quyết định đối với một vấn đề nào đó, nếu nó có liên quan, ảnh hưởng đến lợi ích của bản thân, của người thân hoặc của những người có quan hệ với mình.

Giám sát việc đưa ra quyết định hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước. Để đảm bảo những quyết định hành chính được xem xét ở cấp cao hơn, tính hợp pháp của những quyết định hành chính được giám sát bởi Đại pháp quan tư pháp (Chancellor of Justice) và Thanh tra của Nghị viện (Parliamentary Ombudsman). Hoạt động và thẩm quyền của hai cơ quan này được quy định trong Hiến pháp. Đây là hai cơ quan hoạt động độc lập, có nhiệm vụ bảo đảm tòa án, các cơ quan công quyền, công chức nhà nước và những người thực hiện những nhiệm vụ công phải chấp hành đúng pháp luật và thực hiện đầy đủ nghĩa vụ của mình. Khi thực hiện nhiệm vụ của mình, Đại pháp quan tư pháp và Thanh tra của Nghị viện có thể giám sát việc thực thi các quyền con người và các quyền cơ bản của công dân.

Hai cơ quan này có nhiệm vụ kiểm tra báo cáo hàng năm về hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước và các cơ quan tư pháp. Họ cũng có thể tiến hành những cuộc điều tra đặc biệt của riêng mình khi nhận được khiếu nại của công dân hoặc khi công chúng lên tiếng phản ánh. Không những thế, hai cơ quan này còn có thể tiến hành điều tra cả hoạt động của những quan chức cấp cao làm việc trong Nghị viện, Chính phủ, Tòa án. Họ có quyền khiển trách những cơ quan công quyền bị phát hiện có hành vi vi phạm; với những trường hợp vi phạm nghiêm trọng, họ có thể đưa vụ việc ra tòa án.

Bên cạnh đó, để giám sát việc đưa ra những quyết định liên quan đến tài chính, Phần Lan đã thành lập Cơ quan kiểm toán quốc gia (State Audit Office). Đây là cơ quan có nhiệm vụ giám sát quốc gia đối với các hoạt động chi tiêu của nhà nước và quản lý tài sản quốc gia. Cơ quan kiểm toán quốc gia đảm bảo ngân sách quốc gia được sử dụng vào những mục đích được Nghị viện quyết định. Phần Lan coi hiệu quả của những cơ quan giám sát này là một trong những nguyên nhân khiến tình trạng tham nhũng ở Phần Lan được xếp vào loại thấp nhất thế giới.

4. Cơ chế công khai, minh bạch nhiệm vụ của công chức

    Các quyết định phải được công khai và được phản biện bởi các công chức khác, bởi người dân và truyền thông. Ở Phần Lan, mỗi người đều có quyền hợp hiến là được giải quyết mọi việc theo pháp luật, được theo dõi, giám sát, được nghe ý kiến, được nhận những quyết định hợp lý và được xét xử, quản lý một cách công bằng. Sự minh bạch là nhân tố then chốt trong việc PCTN, giúp người dân giám sát hoạt

động của công chức và việc sử dụng nguồn tài chính công, để người dân có tiếng nói của mình, tạo ảnh hưởng đến các hoạt động của chính quyền, khẳng định quyền và bảo vệ lợi ích chính đáng của họ.

    Một lĩnh vực quan trọng là mua sắm công. Là một thành viên của EU, Phần Lan phải bảo đảm áp dụng các nguyên tắc và quy trình đấu thầu công và bảo đảm tính minh bạch trong việc ra quyết định. Phần Lan cũng là nước tiên phong trong việc thực hiện dân chủ điện tử (Theo Economist Intelligence Unit: EIU), năm 2009, Phần Lan xếp thứ 10 thế giới về khả năng sử dụng công nghệ thông tin trong phát triển kinh tế và phúc lợi). Ngày càng nhiều các hồ sơ, yêu cầu được gửi cho chính quyền thông qua máy tính. Tính minh bạch trong hành chính công được thúc đẩy bằng cách bắt buộc các quan chức cấp cao phải tuyên bố cam kết bản thân và hạn chế việc có công việc làm thêm. Các khóa đào tạo, việc lãnh đạo và các ấn phẩm giúp tăng cường nhận thức của công chức về đạo đức công vụ. Thông báo cho các đối tác ở khu vực tư về các quy định đạo đức trong dịch vụ công cũng là cách để tăng cường tính minh bạch. 

    Khi giữ vai trò là Bộ trưởng trong Chính phủ Phần Lan thì họ không được giữ thêm một vị trí nào khác có thể làm cản trở việc thực thi công vụ của mình hoặc làm ảnh hưởng đến uy tín. Phần Lan là một trong những quốc gia đầu tiên phân bổ ngân sách quốc gia cho các đảng phái chính trị. Thông qua việc công

khai ngân sách, Phần Lan đã hạn chế được sự xung đột về lợi ích, quyền hạn và vì vậy hạn chế được tham nhũng. Công khai quyền lực công cũng là một nguyên tắc. Theo quy định, bất kể người nào cũng có quyền yêu cầu thông tin hoặc tài liệu do cơ quan công quyền quản lý mà không cần phải giải thích lý do vì sao. Ví dụ, thông tin về thuế của một cá nhân đều được công khai (kể cả bạn muốn biết hàng xóm của bạn phải trả bao nhiêu tiền thuế). 

5. Thực thi pháp luật phòng chống tham nhũng và và vai trò của hệ thống tòa án

    Phần Lan có lực lượng an ninh quốc gia và chia làm 24 cơ quan công an địa phương. Việc điều tra các vụ việc là thuộc thẩm quyền của cơ quan công an địa phương. Tuy nhiên, với các loại tội phạm nghiêm trọng và phức tạp, bao gồm hối lộ và tham nhũng, thì sẽ được chuyển lên Cục Điều tra quốc gia với các bộ phận chuyên môn, ví dụ về các tội phạm tài chính và kinh tế. Việc tố tụng hoàn toàn độc lập dưới sự chỉ đạo của Tổng cục Tố tụng quốc gia. Việc tố tụng cũng thường được thực hiện ở cấp địa phương, tuy nhiên các trường hợp hối lộ và tham nhũng có thể được chuyển lên Tổng cục Tố tụng và chuyển cho người chuyên phụ trách về tham nhũng. Phần Lan không có cơ quan chuyên về điều tra và tố tụng các tội phạm liên quan đến tham nhũng. 

    Phần Lan theo mô hình Tòa án “song hành” của Đức, bao gồm một Tòa án cho các vụ việc “dân sự” và Tòa án xét xử các vụ án hành chính. Hệ thống Tòa án “dân sự” bao gồm Tòa án cấp quận, 06 Tòa phúc thẩm và Tòa án tối cao. Các vụ án hành chính có thể được đưa ra Tòa án hành chính và được chuyển lên Tòa án hành chính tối cao. Ngoài ra, còn có một số tòa án khác tập trung vào các lĩnh vực cụ thể, ví dụ: Tòa án thị trường, Tòa án lao động, Tòa án bảo hiểm. Cả hai hệ thống Tòa án đều đóng vai trò quan trọng trong việc PCTN. Tòa dân sự có thể xử lý các cáo buộc tham nhũng. Tòa hành chính giám sát liệu các quyết định hành chính có hợp pháp hay không.

    Luật pháp cũng quy định người dân có quyền kiện ra tòa mà không cần phải có luật sư và họ sẽ được hỗ trợ pháp lý. Vì vậy, những ai cho rằng có xảy ra tham nhũng và nó ảnh hưởng đến quyền lợi của họ thì đều có thể kiện ra tòa.