1. Khái niệm sắc lệnh

Sắc lệnh là văn bản quy phạm pháp luật hoặc văn bản pháp luật cá biệt của người đứng đầu bộ máy nhà nước hoặc bộ máy hành pháp. Sắc lệnh xuất hiện trong Nhà nước La Mã cổ đại. Đầu tiên, sắc lệnh là tên gọi của văn bản của một cơ quan hợp nghị, sau đó được dùng để gợi văn bản của Hoàng đế. Trong thời kì Cách mạng tư sản ở Pháp, Sắc lệnh do Tổng thống và Thủ tướng Pháp ban hành. Sắc lệnh của Tổng thống có hiệu lực sau khi được Thủ tướng tiếp kí. Sắc lệnh còn là văn bản được ban hành bởi tổng thống của một số nước châu Phi có chế độ nhà nước giống như Cộng hoà Pháp. Ở một số nước theo hệ thống luật Anh - Mỹ, một số loại quyết định của toà án cũng được gọi là sắc lệnh.

Trong nhà nước Xô Viết trước đây, trước khi có Hiến pháp năm 1924, một số văn bản pháp luật quan trọng được ban hành dưới hình thức sắc lệnh, các sắc lệnh đầu tiên của chính quyền Xô Viết được thông qua tại Hội nghị Xô Viết toàn Nga lần thứ II vào ngày 26.10.1917 như Sắc lệnh về hoà bình, Sắc lệnh về đất đai, Sắc lệnh về chế độ kiểm tra của công nhân. Sau khi Liên bang cộng hoà xã hội chủ nghĩa Xô Viết được thành lập, các cơ quan ban hành sắc lệnh là Uỷ ban chấp hành trung ương, đoàn Chủ tịch Uỷ ban chấp hành trung ương và Hội đồng dân uỷ. Theo Hiến pháp năm 1936, Sắc lệnh là hình thức văn bản quy phạm pháp luật của đoàn Xô Viết tối cao của các nước cộng hoà thuộc Liên bang. Hình thức văn bản sắc lệnh không được quy định sau đó trong Hiến pháp năm 1977 của Liên Xô, Theo quy định của Hiến pháp Việt Nam năm 1946, sắc lệnh là văn bản do Chủ tịch nước ban hành (Sắc lệnh bổ nhiệm Thủ tướng, nhân viên nội các và nhân viên cao cấp thuộc các cơ quan chính phủ) hoặc do Chính phủ - cơ quan hành chính cao Việt Nam dân chủ cộng hoà ban Ra nhang của Chính phủ phải có chữ kí của Chủ tịch nước và phải được một hay một số bộ trưởng tiếp Kí.

Sắc lệnh (Décret - tiếng Pháp) là thuật ngữ pháp lý phản ánh một trong những hình thức hay là nguồn cơ bản trong hệ thống pháp luật ở các quốc gia thuộc hệ thống (dòng họ) pháp luật châu Âu lục địa (Continetal Law). Đây là hệ thống pháp luật lớn nhất thế giới, được xây dựng trên nền tảng di sản của Luật La Mã (Jus civile), phát triển ở các nước Pháp, Đức và một số nước lục địa châu Âu. Trong đó, pháp luật của Pháp, Đức là quan trọng nhất và có ảnh hưởng lớn tới pháp luật của các nước khác trong hệ thống pháp luật này.

Sắc lệnh cũng được hiểu là mệnh lệnh, văn bản do người đứng đầu nhà nước (Chủ tịch nước hay Tổng thống) ban hành, quy định những điều quan trọng, có giá trị như một văn bản pháp luật do chính phủ ban bố, tất cả mọi người phải tuân theo. Ở Pháp, sắc lệnh do Tổng thống ban hành (từ năm 1958, Thủ tướng Pháp cũng có thể ban hành) có hiệu lực thấp hơn luật. Tuy nhiên, có những sắc lệnh được ban hành thuộc lĩnh vực luật theo sự ủy quyền của Nghị viện thì có hiệu lực như luật gọi là Sắc lệnh-luật (Décret-Loi).

2. Đặc điểm của sắc lệnh

Là hình thức pháp luật thành văn, mang tính mệnh lệnh và do chủ thể đặc biệt là nguyên thủ quốc gia (người đứng đầu cơ quan hành pháp) ban hành nên sắc lệnh được áp dụng phổ biến trong những hoàn cảnh đặc biệt (như: chiến tranh, thảm họa thiên tai, tình trạng khẩn cấp...) nhằm đáp ứng yêu cầu kịp thời điều chỉnh các quan hệ pháp luật. Trong những tình thế nóng bỏng, chính quyền giữ vận mệnh đất nước không thể chờ đợi tiến trình lập pháp phải trải qua những khâu trong quy trình thủ tục phức tạp và thời gian. Việc ban hành sắc lệnh được xem là quyền lập pháp trong tình huống khẩn cấp của chính phủ mà chỉ có người đứng đầu chính phủ (hoặc người được ủy quyền của người đứng đầu) mới có thẩm quyền ký ban hành. Ưu điểm cơ bản của sắc lệnh ở chỗ: vừa bảo đảm tính hiệu lực pháp lý cao (do người đứng đầu Nhà nước ban hành) vừa có thể được xây dựng và ban hành nhanh chóng, đáp ứng kịp thời những yêu cầu cụ thể và cấp bách của điều chỉnh pháp luật.

3. Hệ thống sắc lệnh về việc xây dựng, củng cố chính quyền, tòa án, quân đội

Hệ thống sắc lệnh về việc xây dựng, củng cố chính quyền, tòa án, quân đội, gồm:

(1) Sau Cách mạng Tháng Tám năm 1945, chính quyền T.Ư của Nhà nước Việt Nam DCCH mới có Chính phủ lâm thời được thành lập từ Quốc dân đại hội Tân Trào (16-8-1945) và Việt Nam đã trở thành nước tự do độc lập nhưng chưa được quốc gia nào công nhận. Chính phủ lâm thời, đứng đầu là Chủ tịch Hồ Chí Minh hiểu sâu sắc rằng, chỉ sau khi có một Quốc hội được bầu bằng cuộc Tổng tuyển cử và Quốc hội thông qua Hiến pháp thì quyền lực nhà nước của nhân dân Việt Nam mới được xác lập về mặt pháp lý. Vì vậy, chỉ một ngày sau khi tuyên bố độc lập, trong phiên họp đầu tiên của Chính phủ lâm thời (3-9-1945), Chủ tịch Hồ Chí Minh đã đề nghị sớm tổ chức tổng tuyển cử và xây dựng hiến pháp nhằm trước hết ban bố quyền dân chủ của nhân dân và hợp thức hóa chính quyền do nhân dân lập nên sau Cách mạng Tháng Tám. Chính phủ đã quyết định tổ chức Tổng tuyển cử để sớm có một nhà nước hợp hiến do nhân dân bầu ra và ban hành một loạt sắc lệnh về bầu cử (khoảng 10 sắc lệnh) để tạo cơ sở pháp lý cho cuộc Tổng tuyển cử được tự do và dân chủ.

Mở đầu là Sắc lệnh 14 ngày 8-9-1945 v/v mở cuộc tổng tuyển cử để bầu Quốc dân đại hội (tức bầu Quốc hội). Bản Sắc lệnh gồm 7 Điều đã khẳng định yêu cầu bức thiết của Tổng tuyển cử, cơ sở pháp lý, điều kiện khách quan - chủ quan để tiến hành cuộc Tổng tuyển cử và chính thức ấn định trong thời hạn hai tháng (kể từ ngày ký sắc lệnh) sẽ mở cuộc Tổng tuyển cử để bầu đại biểu Quốc hội với số lượng là 300 người. Tiếp theo, Sắc lệnh 39 ngày 26-9-1945 v/v lập một Ủy ban để thảo thể lệ cuộc tổng tuyển cử, quy định thành lập Ủy ban dự thảo thể lệ Tổng tuyển cử và một Ủy ban khởi thảo Hiến pháp[1]. Sau một tháng rưỡi, Ủy ban này đã soạn thảo xong bản Dự thảo để Chính phủ lâm thời ban hành Sắc lệnh 51 ngày 17-10-1945 v/v ấn định thể lệ cuộc tổng tuyển cử gồm 12 khoản, 70 điều. Đây là sắc lệnh quan trọng, cụ thể và đầy đủ nhất với những quy định thật sự tự do, dân chủ. Sắc lệnh này quy định việc tiến hành cuộc Tổng tuyển cử trong toàn quốc theo các nguyên tắc phổ thông đầu phiếu, bầu cử trực tiếp và bỏ phiếu kín, đồng thời ấn định sẽ mở cuộc Tổng tuyển cử trong cả nước vào ngày 23-12-1945.

Tuy nhiên, nhận thấy cần phải bổ sung một số vấn đề và để xúc tiến công tác chuẩn bị cụ thể cho việc Tổng tuyển cử nên ngày 2-12-1945 Chính phủ tiếp tục ban hành Sắc lệnh 71 v/v bổ khuyết Điều thứ 11 chương 5 đạo Sắc lệnh ngày 17-10-1945 và Sắc lệnh 72 v/v bổ khuyết bảng số đại biểu từng tỉnh và thành phố đính theo Sắc lệnh ngày 17-10-1945 v/v bổ sung thể lệ Tổng tuyển cử để sửa đổi thủ tục, tạo thuận lợi hơn cho người ứng cử, bổ sung số đại biểu được bầu cho một số tỉnh để nâng tổng số đại biểu Quốc hội lên 330 người.

Do giao thông đi lại khó khăn và để tạo điều kiện thuận lợi tối đa cho công dân có quyền bầu cử thực hiện quyền tự do ứng cử, Sắc lệnh 71 còn sửa đổi quy định Điều 11 Sắc lệnh 51 để người ứng cử chỉ cần “gửi đơn ứng cử cho Ủy ban nhân dân (UBND) nơi mình trú ngụ” và “yêu cầu UBND ấy điện cho UBND tỉnh (thành phố) nơi mình xin ứng cử” thì đã được đưa tên vào danh sách ứng cử của tỉnh hoặc thành phố đó. Còn đơn và giấy chứng nhận đủ điều kiện ứng cử sẽ do UBND nơi trú ngụ chuyển sau cho UBND tỉnh, thành phố”.

Để tạo điều kiện cho những người có quyền ứng cử và có nguyện vọng ứng cử có đủ thời gian ứng cử và vận động tuyển cử, Chính phủ đã ban hành Sắc lệnh 76 ngày 18-12-1945 quyết định hoãn cuộc tổng tuyển cử đến ngày 6-1-1946 và gia hạn nộp đơn ứng cử cho đến ngày 27-12-1945. Do điều kiện thông tin, giao thông còn khó khăn, Sắc lệnh bổ sung thêm nơi nào lệnh hoãn không đến kịp, Chính phủ vẫn cho phép tiến hành Tổng tuyển cử theo quy định cũ là ngày 23-12-1945 và sẽ báo cáo ngay kết quả với Bộ Nội vụ[2].

Thực hiện các sắc lệnh trên và theo đúng kế hoạch, ngày 6-1-1946, cuộc Tổng tuyển cử bầu Quốc hội khóa I đã diễn ra sôi nổi và thắng lợi trên phạm vi cả nước; trở thành đợt sinh hoạt chính trị sâu rộng trên quy mô cả nước và ngày hội của nhân dân. Kết quả, số cử tri trong cả nước tham gia bỏ phiếu đạt 89% (có nơi đạt 95%). Chủ tịch Hồ Chí Minh ứng cử và bầu cử ở Hà Nội, Người được 98,4% số phiếu bầu. Mặc dù tổ chức trong hoàn cảnh khó khăn chồng chất nhưng cuộc tổng tuyển cử đã thành công tốt đẹp, trở thành hiện thực sinh động của cuộc tổng tuyển cử dân chủ, tự do; đem lại quyền tự do dân chủ thực sự cho nhân dân và giá trị pháp lý cho bộ máy nhà nước (BMNN).

Sau tổng tuyển cử và thực hiện Sắc lệnh 03 ngày 9-1-1946, Quốc hội khóa I đã tổ chức kỳ họp thứ nhất, công nhận danh sách Chính phủ liên hiệp kháng chiến do Chủ tịch Hồ Chí Minh đứng đầu và bầu Ban Dự thảo hiến pháp gồm 11 người để tiếp tục nghiên cứu dự thảo hiến pháp. Chính phủ Liên hiệp kháng chiến do Quốc hội khóa I thành lập được công nhận là một chính phủ chính thức, hợp pháp.

Thắng lợi của cuộc Tổng tuyển cử và kỳ họp thứ nhất của Quốc hội với ý nghĩa chính trị - pháp lý to lớn là hoàn thiện một bước cơ bản, đánh dấu bước trưởng thành của nhà nước cách mạng; là sự hợp pháp hóa và dấu mốc phát triển nhảy vọt đầu tiên về hiện thực hóa mô hình nhà nước DCCH - một nhà nước thực hiện quyền làm chủ của nhân dân; hợp pháp hóa và củng cố địa vị pháp lý của Nhà nước Việt Nam mới ở trong nước và quốc tế. Từ đây, Chính phủ có đầy đủ uy tín và hiệu lực pháp lý để điều hành đất nước trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội, vì lợi ích tối cao của toàn dân tộc và hạnh phúc của Nhân dân.

(2). Nhận rõ tầm quan trọng và vai trò của bản Hiến pháp dưới ánh sáng tư tưởng của Chủ tịch Hồ Chí Minh và cùng với đẩy mạnh cuộc vận động Tổng tuyển cử, ngày 20-9-1945 Chính phủ ban hành Sắc lệnh 34 v/v lập một UB dự thảo và đệ trình Quốc hội một bản Hiến pháp cho Việt Nam Dân chủ Cộng hòa[3]. Xuất phát từ thực tiễn đất nước đồng thời tham khảo hiến pháp của một số nước Âu - Mỹ, trong hơn một tháng, Ủy ban đã khẩn trương soạn thảo và đệ trình Chính phủ thảo luận, góp ý để hoàn chỉnh bản dự thảo, bảo đảm ngắn gọn, súc tích, thể hiện rõ tính chất dân tộc và dân chủ của nước Việt Nam DCCH. Ngày 9-11-1946 tại kỳ họp thứ 2 Quốc hội khóa I đã thông qua bản Hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam DCCH với số phiếu tán thành 240/242 tổng số phiếu và chính thức có hiệu lực[4].

Khẳng định nguyên tắc quyền lực nhà nước của nhân dân, Điều thứ nhất, Hiến pháp ghi rõ: “Tất cả quyền bính trong nước là của toàn thể nhân dân Việt Nam, không phân biệt nòi giống, trai gái, giàu nghèo, giai cấp, tôn giáo”. Hiến pháp quy định về thể chế DCCH - một chế độ trong đó quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, bảo đảm quyền bình đẳng, dân chủ tự do cho mọi công dân không phân biệt nam nữ; quan tâm chăm lo đồng bào các dân tộc thiểu số...

Theo quy định của Hiến pháp, Chủ tịch nước thay mặt Chính phủ ban hành sắc lệnh để điều động công việc của Nhà nước, xây dựng và củng cố chính quyền Nhà nước; có quyền ký sắc lệnh bổ nhiệm Thủ tướng, nhân viên Nội các và nhân viên cao cấp thuộc các cơ quan Chính phủ (Điều 49). Đồng thời, “Mỗi Sắc lệnh của Chính phủ phải có chữ ký của Chủ tịch nước Việt Nam và tùy theo quyền hạn các Bộ, phải có một hay nhiều vị Bộ trưởng tiếp ký. Các vị Bộ trưởng ấy phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện” (Điều 53). Hiến pháp đã củng cố nền độc lập vừa giành được, là cơ sở pháp lý cơ bản và quan trọng trong việc xây dựng, hoàn thiện, củng cố tổ chức, hợp hiến và hợp thức hóa chính quyền mới.

(3). Về tổ chức chính quyền địa phương (CQĐP): sau Cách mạng Tháng Tám, BMNN ta ở T.Ư đã có chính phủ lâm thời nhưng ở các địa phương mới chỉ có các UBND cách mạng. Yêu cầu cấp bách đặt ra là khẩn trương xây dựng và củng cố hệ thống CQĐP để thực thi chủ quyền và quản lý đất nước; thực hiện chức năng là cầu nối, bảo vệ, bảo đảm quyền lợi và thực thi quyền làm chủ của nhân dân và trực tiếp lãnh đạo nhân dân thực hiện các chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước (phát triển đời sống kinh tế, kháng chiến kiến quốc..).

Để xây dựng cơ sở pháp lý cho tổ chức CQĐP, Chính phủ lâm thời đã nhanh chóng ban hành các văn bản pháp lý để thiết lập hệ thống CQĐP. Mặc dù đây là lĩnh vực có số lượng sắc lệnh không nhiều song có vị trí hết sức quan trọng và mang tính quyết định bởi những sắc lệnh này đặt nền móng cho mô hình CQĐP về hệ thống cơ cấu, tổ chức, hoạt động của HĐND và UBHC. Trong đó, Sắc lệnh 63 ngày 22-11-1945 v/v tổ chức các HĐND và UBHC được xem là sắc lệnh đầu tiên và cơ bản nhất quy định tổ chức CQĐP (xã, huyện, tỉnh, kỳ) ở nước ta sau ngày độc lập. Và một tháng sau, Sắc lệnh 77 ngày 21-12-1945 v/v tổ chức chính quyền nhân dân ở các thị xã và thành phố quy định về tổ chức chính quyền nhân dân ở địa bàn đô thị. Hai sắc lệnh này được xem là những văn bản pháp lý đầu tiên quy định việc tổ chức, quyền hạn, cách thức bầu cử đối với CQĐP các cấp; đặt nền móng cho việc xây dựng CQĐP trong kháng chiến và tạo ra mô hình cơ bản về CQĐP đến hiện nay.

Như vậy, ngay từ văn bản đầu tiên, vị trí và vai trò của HĐND đã được xác lập. Theo đó, HĐND là cơ quan do nhân dân (cử tri) trực tiếp bầu ra nằm trong hệ thống BMNN thống nhất. HĐND có quyền bầu và bãi miễn các thành viên của UBHC. Là cơ quan chấp hành và điều hành, nhiệm vụ chủ yếu của các UBHC là căn cứ vào những nghị quyết, quyết định của cấp trên và HĐND cùng cấp để đề ra kế hoạch phát triển kinh tế, văn hóa... ở các địa phương và lãnh đạo nhân dân thực hiện. Cũng theo các sắc lệnh này, HĐND được thành lập ở các cấp tỉnh, thành phố, xã và thị xã; UBHC được tổ chức ở tất cả các cấp, từ cấp kỳ đến cấp xã.

Tiếp theo, Sắc lệnh 77 quy định: trừ các thành phố Hà Nội, Hải Phòng, Nam Định, Vinh - Bến Thủy, Huế, Đà Nẵng, Đà Lạt và Sài Gòn Chợ Lớn thì các tỉnh lỵ và những nơi đô hội mà lâu nay về mặt hành chính được biệt lập và trực tiếp với tỉnh, sẽ gọi là thị . Cách tổ chức chính quyền nhân dân ở các thị xã cũng như cách tổ chức ở các xã đã định trong Sắc lệnh 63 (ngày 22-11-1945) sẽ trực thuộc tỉnh (đối với thị xã tỉnh sẽ thay huyện và kỳ sẽ thay tỉnh. Ở các kỳ sẽ có thêm đơn vị hành chính thị xã với một số đặc thù riêng về tổ chức chính quyền, Hà Nội là thành phố do T.Ư trực tiếp quản lý, các thành phố khác đều do các kỳ quản lý[5].

Những sắc lệnh trên đã tạo cơ sở pháp lý cho tổ chức, hoạt động của hệ thống CQĐP. Và sau khi được ban hành, công tác triển khai các văn bản này được tiến hành hết sức khẩn trương: “Ở Bắc Bộ, đến tháng 4-1946, phần lớn các địa phương đã bầu xong HĐND và UBHC cấp xã; cấp huyện, tỉnh thì bầu xong sau đó vài ba tháng. Ở Trung Bộ, các tỉnh phải trực tiếp chiến đấu chưa có điều kiện thực hiện Sắc lệnh 63, số tỉnh còn lại đều tiến hành các công việc cần thiết để tổ chức HĐND và UBHC các cấp. Ở Nam bộ, do chiến tranh lan rộng và ác liệt, không thể thực hiện được đầy đủ tinh thần của Sắc lệnh 63 mà chỉ có thể chuyển các UBND lâm thời thành UBHC lâm thời”[6]. Đến đây, Nhà nước Việt Nam DCCH đã được xây dựng, củng cố về căn bản cả trên thực tế cũng như về cơ sở pháp lý - một chính quyền hợp pháp, hợp hiến của Nhân dân.

(4). Trong hoàn cảnh đất nước vô cùng khó khăn, diễn biến phức tạp bởi “thù trong, giặc ngoài” thì việc củng cố, tăng cường hệ thống cơ quan chuyên chính (tòa án, công an, quân đội cách mạng) để nhà nước thực hiện chức năng chuyên chính với kẻ thù và kịp thời ổn định trật tự trị an xã hội là nhiệm vụ quan trọng, cấp bách. Bằng các sắc lệnh của Chính phủ, hệ thống tòa án cách mạng đã được thiết lập từ những ngày đầu tiên sau độc lập để kịp thời ngăn chặn, trừng trị những hành động chống đối, phá hoại của thế lực phản cách mạng, bảo vệ chính quyền nhân dân, giải quyết các vụ dân sự, hình sự và giữ gìn trật tự an toàn xã hội. Do hoàn cảnh lịch sử đặc biệt đó, Chính phủ đã nhanh chóng tổ chức tòa án khá đa dạng với những tên gọi, chức năng và thẩm quyền khác nhau, gồm:

- Tòa án quân sự được thành lập từ sớm do liên bộ Bộ Quốc phòng - Bộ Nội vụ chỉ đạo, với sự mở đầu là Sắc lệnh 33C ngày 13-9-1945 v/v thiết lập Tòa án quân sự ở Bắc bộ, Trung bộ, Nam bộ và quy định quyền hạn xét xử của các Tòa án đó (khởi điểm lịch sử ngành Tòa án cách mạng Việt Nam bắt đầu từ thời điểm này).

Theo đó, các Tòa án quân sự được thiết lập gồm: ở Bắc Bộ tại Hà Nội, Hải Phòng, Thái Nguyên, Ninh Bình; ở Trung Bộ tại Vinh, Huế, Quảng Ngãi; ở Nam Bộ tại Sài Gòn, Mỹ Tho (ở những tỉnh và thành phố quan trọng). UBND trong địa hạt của Trung Bộ và Nam Bộ có thể đề đạt lên Chính phủ xin mở thêm Tòa án quân sự ở những nơi trọng yếu khác (Điều 1).

Ngoài ra, đối với những nơi ở xa các Tòa án quân sự đã được thành lập theo Sắc lệnh này, thì trong những trường hợp đặc biệt, Chính phủ “có thể cho Ủy ban nhân dân địa phương thành lập một Tòa án quân sự có quyền xử trong một thời kỳ và theo đúng những nguyên tắc định trong Sắc lệnh này” (Điều 7).

Tiếp theo, Sắc lệnh 21 ngày 14-2-1946 v/v tổ chức các Tòa án quân sự quy định chức năng của các Tòa án quân sự là “xử tất cả những người nào phạm một việc gì có phương hại đến nền độc lập của nước Việt Nam DCCH, dù việc đó xảy ra trước hay sau ngày 19-8-1945, trừ trường hợp phạm nhân là binh sĩ thì tùy thuộc vào nhà binh xử lấy theo quân luật.

- Tòa án binh lâm thời thành lập theo Sắc lệnh 163 ngày 23-8-1946 tổ chức Tòa án binh lâm thời đặt ở Hà Nội và trực thuộc Bộ Quốc phòng, có thẩm quyền xét xử các quân nhân hoặc những người làm việc tại cơ quan chuyên môn của quân đội phạm pháp làm thiệt hại đến quân đội.

- Các Tòa án thường được thành lập theo Sắc lệnh 13 ngày 24-1-1946 v/v quy định cách thức tổ chức các tòa án và các ngạch thẩm phán. Theo Sắc lệnh này, hệ thống các cơ quan tòa án nước ta không có tòa án tối cao mà tổ chức theo mô hình Tòa thượng thẩm (cấp kỳ), Tòa án đệ nhị cấp (cấp tỉnh), Tòa án sơ cấp (cấp huyện), được tổ chức độc lập với cơ quan hành chính. Các tòa án thường chịu sự chỉ đạo trực tiếp của Bộ Tư pháp, có chức năng xét xử các vụ hình sự thường và dân sự.

- Tòa án đặc biệt được thành lập theo Sắc lệnh 64 ngày 23-11-1945 v/v thiết lập một Ban Thanh tra đặc biệt có nhiệm vụ “đi giám sát tất cả các công việc và các nhân viên của UBND và các cơ quan của Chính phủ (Điều 1). Sắc lệnh này cũng quy định “Sẽ thiết lập ngay tại Hà Nội một Tòa án đặc biệt để xử những nhân viên của các UBND hay các cơ quan của Chính phủ do ban Thanh tra truy tố”. Ban Thanh tra và Tòa án đặc biệt được lập ra có tính chất tạm thời (Điều 7). Tòa án đặc biệt thuộc sự chỉ đạo của Chính phủ [7], có chức năng xét xử các tội về chức vụ (như hối lộ, tham nhũng...). Thông qua hệ thống văn bản trên, hệ thống các cơ quan tòa án của nước ta được thành lập, hoạt động song song với việc bảo vệ thành quả cách mạng (chính quyền nhân dân) và được tổ chức dựa trên sự kết hợp của thẩm quyền xét xử với tổ chức đơn vị hành chính theo lãnh thổ.

(5). Đặc biệt, xây dựng lực lượng vũ trang cách mạng là một trong những công việc quan trọng, ưu tiên hàng đầu của Chính phủ lâm thời để bảo đảm an ninh trật tự quốc gia, bảo vệ thành quả cách mạng sau khi giành được chính quyền và chuẩn bị lực lượng cho cuộc kháng chiến kiến quốc đang đến gần.

Ngày 7-9-1945, Đảng và Nhà nước đã quyết định thành lập Bộ Tổng tham mưu của quân đội Việt Nam với chức năng là cơ quan tham mưu cao nhất chỉ huy, điều hành các hoạt động quân sự của lực lượng vũ trang cả nước, thuộc Bộ Quốc phòng. Chính phủ đã ban hành nhiều sắc lệnh quan trọng, như: Sắc lệnh 34 ngày 25-3-1946 v/v tổ chức Bộ Quốc phòng. Theo Sắc lệnh này, tổ chức quân đội ở T.Ư có Bộ Quốc phòng, các địa phương có các cơ quan tương ứng (tỉnh đội, huyện đội và xã đội); Sắc lệnh 71 ngày 22-5-1946 v/v ấn định quy tắc quân đội quốc gia, quy định đổi Vệ quốc đoàn thành Quân đội Quốc gia Việt Nam, đổi tên Giải phóng quân Việt Nam là Vệ quốc đoàn (quân chủ lực) đặt dưới sự chỉ đạo thống nhất của Bộ tổng tham mưu. Vệ quốc đoàn gồm ba thứ quân: bộ đội chủ lực, bộ đội địa phương và tự vệ cứu quốc. Sắc lệnh này cũng đưa ra Quân phong Quân kỷ của Quân đội Quốc gia Việt Nam, quy định rõ ràng kỷ luật và quy chế thưởng phạt trong quân đội. Nhìn chung, công tác xây dựng quân đội quốc gia Việt Nam được tiến hành khẩn trương cả về chuẩn bị lực lượng và cơ cấu tổ chức nhằm hợp thức hóa quân đội quốc gia.

Cùng với tăng cường và củng cố quân đội, sau khi giành được chính quyền Chính phủ cũng rất quan tâm phát triển lực lượng an ninh quốc gia từ T.Ư đến địa phương. Vì vậy, tổ chức tiền thân của lực lượng công an nhân dân đã được thành lập trong thời kỳ tiền khởi nghĩa, tiếp tục được kiện toàn, hoàn thiện thể chế.

Ngày 13-9-1945, Chính phủ ban hành Sắc lệnh 33A v/v định thể lệ cho Ty Liêm phóng và Sở Cảnh sát tuân theo mỗi khi bắt người và Sắc lệnh 33B v/v cho Ty Liêm phóng bắt những người nguy hiểm cho nền DCCH Việt Nam để đưa đi an trí; quy định quyền hạn của Ty Liêm phóng trong việc thực hiện chức trách, nhiệm vụ; trình tự thủ tục bắt người của Sở Liêm phóng và Sở Cảnh sát.

Để thống nhất chỉ đạo về cơ cấu tổ chức và hoạt động của lực lượng công an, ngày 21-2-1946, Chính phủ ra Sắc lệnh 23 v/v thành lập Việt Nam Công an vụ thuộc Bộ Nội vụ, kết hợp các Sở Công an và Sở Liêm phóng trong Toàn quốc thành một cơ quan duy nhất là Việt Nam Công an vụ - tổ chức có nhiệm vụ thu thập tin tức và đề xuất các biện pháp nhằm bảo đảm an ninh, đặt dưới sự chỉ đạo trực tiếp của Bộ Nội vụ. Ngày 18-4-1946, Bộ Nội vụ tiếp tục ra Nghị định 121-NV/NĐ quy định chi tiết cơ cấu tổ chức, chức năng nhiệm vụ của các cơ quan thuộc Việt Nam Công an vụ từ trung ương tới địa phương.

4. Hệ thống sắc lệnh về các lĩnh vực chính trị, kinh tế - xã hội

(1) Về lĩnh vực chính trị: Hàng loạt văn bản (Tuyên ngôn Độc lập và nhiều sắc lệnh) đã tuyên bố xóa bỏ những hiệp ước bất bình đẳng mà triều đình Huế đã ký với Pháp trước đây, thủ tiêu những đặc quyền đặc lợi của thực dân đế quốc và bọn tay sai phản động; xóa bỏ chế độ chiếm đoạt ruộng đất, hầm mỏ, tài nguyên của thực dân đế quốc ở Việt Nam đồng thời thời xác lập quyền sở hữu của Nhà nước đối với các hầm mỏ và tài nguyên khác.

Để ổn định tình hình chính trị, Chính phủ đã ban hành một loạt Sắc lệnh 06 ngày 5-9-1945 v/v cấm (nhân dân) không được đăng lính, bán thực phẩm, làm tay sai cho quân đội Pháp.

Nhằm thủ tiêu các hình thức kinh tế và chính quyền thực dân, Chính phủ đã ra Sắc lệnh 36 ngày 22-9-1945 về việc bãi bỏ các nghiệp đoàn trong toàn cõi Việt Nam, bãi bỏ các nghiệp đoàn Nông sản, Lâm sản, Kỹ nghệ, Khoáng sản, Thương mại (Nội thương, Ngoại thương), Vận tải, Ngân hàng; Sắc lệnh 41 ngày 3-10-1945 v/v xóa bỏ các sở trước thuộc phủ toàn quyền Đông Dương và sáp nhập các sở đó vào các bộ của Chính phủ lâm thời Việt Nam, tuyên bố bãi bỏ các Sở thuộc Phủ toàn quyền Đông Dương ở Việt Nam.

Chính phủ cũng ban hành hàng loạt sắc lệnh về việc thành lập các bộ, cơ quan trong BMNN và quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của những cơ quan này. Nhằm bảo vệ an ninh trật tự, Chính phủ cũng ban hành các sắc lệnh về việc trấn áp, trừng trị các đội bắt cóc, tống tiền, ám sát, tra tấn người trái phép, phá hoại tài sản công cộng, làm tiền giả, đưa và nhận hối lộ; thực hiện chế độ thiết quân luật ở một số đô thị lớn và tình hình phức tạp trong những thời điểm cần thiết (Hà Nội, Hải Phòng...); quy định bước đầu về quốc tịch, về các thủ tục thị thực giấy tờ để quản lý cư dân.

Nhà nước cũng ban hành bốn sắc lệnh về việc ân xá, giảm tội cho các tù nhân bị kết án trước ngày 19-8-1945 và ân giảm nhân ngày Quốc khánh. Đặc biệt, dưới chế độ phong kiến thực dân trước đây, nhân dân ta không có quyền tự do dân chủ. Dưới chế độ mới, thực hiện quyền tự do dân chủ của nhân dân không chỉ là nghĩa vụ của nhà nước mà còn là một vấn đề quan hệ trực tiếp đến sự tồn vong, phát triển của chính quyền cách mạng. Vì vậy, đầu năm 1946, một loạt sắc lệnh quy định các quyền tự do, dân chủ của nhân dân (tự do báo chí, tự do thông tin, tự do hội họp biểu tình, tín ngưỡng, các quyền bất khả xâm phạm về thân thể, nhà ở, thư tín...) được ban hành[9].

(2). Về đời sống kinh tế: Sau khi ra mắt quốc dân và triển khai nhiệm vụ, Chính phủ cũng sớm xác định vấn đề quan trọng nhất lúc này là phải nhanh chóng phát triển đời sống để tạo niềm tin trong Nhân dân, củng cố sức dân để sẵn sàng cho cuộc kháng chiến kiến quốc. Vì vậy, phần lớn văn bản pháp luật được ban hành thuộc lĩnh vực này đều tập trung vào việc khắc phục khó khăn, phát triển sản xuất, ổn định và nâng cao đời sống Nhân dân.

Để giải quyết nạn đói và phát triển sản xuất, Nhà nước đã ban hành các sắc lệnh, nghị định về thành lập các Ủy ban cứu tế, Quỹ cứu tế và kho thóc cứu tế; nghiêm cấm lãng phí, đầu cơ lương thực; bãi bỏ các quy định về kìm hãm sản xuất công thương nghiệp; khuyến khích lưu thông hàng hóa, người dân tự vận chuyển lương thực giữa các vùng. Theo đề nghị của Hồ Chủ tịch, Chính phủ quyết định phát động các phong trào tăng gia sản xuất và cứu đói (“Diệt giặc đói”, “Hũ gạo kháng chiến”, “Tuần lễ vàng”, “Quỹ độc lập”, “Quỹ kháng chiến”…). Nhờ vậy, chỉ trong thời gian ngắn, Nhân dân cả nước đã quyên góp được hàng vạn tấn gạo cứu đói theo tinh thần “nhường cơm sẻ áo”.

Khôi phục và phát triển sản xuất được xem là biện pháp quan trọng nhất để xóa nạn đói và Nhà nước đã đề ra nhiều chủ trương, biện pháp thiết thực, như: cấm các điền chủ bỏ ruộng hoang, cho phép nông dân được mượn đất không dùng đến để trồng hoa màu; phòng chống bão, lụt, bảo vệ đê điều; di dân đến các vùng đồn điền, khuyến khích tiểu thương và thương mại phát triển…

Để phát triển sản xuất hơn nữa, Chính phủ còn lệnh cho các “Nông phố ngân hàng” và “Bình dân ngân quỹ” phải tạo điều kiện cho nông dân vay tiền mua cây, con giống. Bằng sự cố gắng nỗ lực của Đảng, Chính phủ và sự tích cực tăng gia sản xuất của toàn dân, hoa màu (ngô, khoai, sắn) được trồng nhiều và tăng sản lượng, diện tích trồng lúa được phục hồi và mở rộng. Việc giải quyết lương thực thu được những kết quả to lớn, đưa Việt Nam thoát khỏi nạn đói một cách thần kỳ. Đến cuối năm 1945, cả nước đã khống chế được nạn đói hoành hành, nền kinh tế trong nước dần đi vào ổn định.

Cùng với nông nghiệp, kinh tế công nghiệp và tiểu thủ công nghiệp cũng được khuyến khích phục hồi, phát triển. Để thúc đẩy kinh tế, Chính phủ đã ban hành gần 70 sắc lệnh thuộc lĩnh vực kinh tế tài chính, xây dựng cơ sở hạ tầng. Tiêu biểu như: Sắc lệnh 48 ngày 9-10-1945 v/v cho phép các công ty và các hãng ngoại quốc được phép tiếp tục doanh nghiệp. Sắc lệnh 42 ngày 4-10-1945 v/v sửa đổi luật lệ cũ về thuế đánh vào các tiền lãi thương mại, kỹ nghệ, canh nông, lương bổng, quy định cách tính thuế suất tiền lãi trong các lĩnh vực này; Sắc lệnh 48 ngày 9-10-1945 quy định v/v tạm thời áp dụng đạo luật cũ đối với các công ty, các hãng kỹ nghệ, thương mại ngoại quốc ở Việt Nam; Sắc lệnh 05 ngày 15-1-1946 v/v hủy bỏ quyền quản lý và sử dụng đường sắt Hải Phòng - Vân Nam của công ty hỏa xa Vân Nam (Chính phủ Pháp đã cho Công ty hỏa xa Vân Nam khai thác theo hợp đồng ký ngày 15-6-1901). Ngày 30-5-1946, Chính phủ Việt Nam ban hành các Sắc lệnh 89 v/v tạm thời giành quyền tìm kiếm mỏ và Sắc lệnh 90 lập khu mỏ của Chính phủ trong những khu Đông Triều, Thái Nguyên. Ngoài ra, những sắc lệnh quy định việc thành lập và chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan quản lý các ngành công nghiệp, lâm nghiệp, giao thông, tài chính, công nghiệp… cũng góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.

Về tài chính - thuế: nhằm khắc phục những khó khăn trước mắt về tài chính, Nhà nước đã động viên sự đóng góp tự nguyện của nhân dân đồng thời quyết định phát hành đồng tiền Việt Nam mới, được nhân dân đồng tình và ủng hộ.

Ngày 4-9-1945 Chính phủ ban hành Sắc lệnh 04 xây dựng Quỹ độc lập và phát động Tuần lễ vàng, kêu gọi nhân dân ủng hộ vàng, bạc, tiền, của cho Chính phủ sử dụng vào công cuộc kháng chiến kiến quốc. Thuế là một nội dung quan trọng được nhiều văn bản pháp luật đề cập tới, trong đó việc bãi bỏ thuế thân - thứ thuế dã man nhất đánh vào đầu người mà thực dân đã áp dụng ở Việt Nam theo Sắc lệnh 11 ngày 7-9-1945 không chỉ có ý nghĩa về mặt kinh tế mà còn có ý nghĩa to lớn về chính trị. Cũng trong Sắc lệnh này, Nhà nước còn quy định xóa bỏ các thứ thuế cũ và đặt ra nhiều thuế mới.

Tiếp theo, các Sắc lệnh 38 ngày 27-9-1945 v/v bỏ thuế môn bài và giảm phụ thu ngân sách; SL 207 ngày 15-11-1946 v/v thay đổi thuế suất tối thiểu và thuế tổng nội đánh vào các hàng hóa nhập vào Việt Nam; Sắc lệnh 81 ngày 31-12-1945 v/v chi thu của các ngân sách trong năm 1946 cho phép các bộ, các địa phương thực hiện khoản dự chi năm 1946 trong khi chờ đợi ngân sách năm 1946 được duyệt y; Sắc lệnh 15 ngày 30-1-1946 v/v bãi bỏ thuế thổ trạch ở thôn quê kể từ ngày 01/01/1946; Sắc lệnh 79 ngày 29-5-1946 v/v giảm thuế điền thổ cho nhân dân các tỉnh Quảng Nam, Quảng Ngãi, Bình Định và Phú Yên; Sắc lệnh 69 ngày 16-5-1946 v/v ấn định biểu thuế về thuế điền thổ trong toàn hạt Bắc bộ; Sắc lệnh 78 ngày 29-5-1946 v/v ấn định biểu thuế về thuế điền thổ ở Trung bộ .. Nhiều sắc lệnh, nghị định quy định cụ thể về các loại thuế môn bài, điền thổ, trước bạ, thuế sát sinh, xuất nhập khẩu…

(2). Trên lĩnh vực văn hóa - giáo dục: Mặc dù phải đối phó quyết liệt với “giặc ngoài, thù trong”, củng cố và bảo vệ chính quyền cách mạng, giải quyết nạn đói; Trung ương Đảng và Chủ tịch Hồ Chí Minh vẫn quan tâm đề ra chủ trương mở mang giáo dục theo tinh thần “tổ chức bình dân học vụ, tích cực bài trừ nạn mù chữ, mở đại học và trung học, cải cách việc học theo tinh thần mới”.

Các sắc lệnh về lĩnh vực này tập trung chủ yếu vào xóa nạn mù chữ (bước đột phá đầu tiên để nâng cao dân trí, chống giặc dốt) và bảo đảm các quyền tự do dân chủ của nhân dân; quy định về tổ chức bộ máy của các cơ quan thuộc ngành giáo dục, những nguyên tắc của nền giáo dục dân chủ, tạo cơ sở cho việc thành lập hệ thống các trường lớp từ giáo dục phổ thông đến đại học ở nước ta.

Riêng trong ngày 8-9-1945, Nhà nước đã ban hành ba sắc lệnh (số 17, 19 và 20). Chiến dịch chống nạn mù chữ chính thức được phát động khi Chính phủ ban hành Sắc lệnh 17 v/v đặt ra một Bình dân học vụ để lo việc học cho nhân dân và khóa huấn luyện giáo viên Bình dân học vụ đầu tiên mang tên Hồ Chí Minh mở tại Hà Nội; quy định việc thanh toán nạn mù chữ, mở bình dân học vụ. Các lớp học được mở ở tất cả các địa phương và đều phải dùng chữ quốc ngữ, mọi người đi học đều không phải mất tiền.

Cùng với triển khai chương trình bình dân học vụ là việc xây dựng một nền giáo dục tiến bộ và ổn định, các trường trung học, sư phạm, đại học được mở lại. Đặc biệt, ngày 10-8-1946, Chính phủ ra Sắc lệnh 146 đặt những nguyên tắc căn bản của nền giáo dục mới và Sắc lệnh 147 tổ chức bậc học cơ bản; đã khẳng định những nguyên tắc căn bản và mục đích tôn chỉ của của nền giáo dục mới là: đại chúng hóa, dân tộc hóa, khoa học hóa và theo tôn chỉ phụng sự quốc gia và dân tộc”. Tại Sắc lệnh 146, Chính phủ quy định ba nguyên tắc căn bản của nền giáo dục mới là: đại chúng hóa, dân tộc hóa và khoa học hóa theo tôn chỉ phụng sự lý tưởng quốc gia và dân chủ.

Thực hiện chủ trương của Đảng và hưởng ứng lời kêu gọi của Chủ tịch Hồ Chí Minh, Mặt trận Việt Minh, chính quyền các cấp đã tổ chức phát động phong trào bình dân học vụ, tuyên truyền, vận động toàn dân đi học và thực hiện nếp sống mới. Được động viên, khích lệ, nhân dân đã hăng hái tham gia học văn hóa với nhiều hình thức thiết thực, cụ thể. Phong trào Bình dân học vụ được nhóm lên, lan rộng, ăn sâu vào các thôn xóm, trở thành một phong trào nhân dân thực sự với những hình thức tổ chức hết sức linh động, thích nghi với điều kiện sinh hoạt của nhân dân lao động.

Do những cố gắng trên, đến cuối năm 1946, hệ giáo dục phổ thông được thiết lập và hàng triệu người thoát nạn mù chữ trở thành biết đọc, biết viết. Các phong trào thể dục thể thao cũng được hình thành và bước đầu hoạt động sôi nổi. Mặt trận Việt Minh cũng phối hợp với các đoàn thể cứu quốc tổ chức tuyên truyền vận động nhân dân bài trừ các hủ tục lạc hậu do chế độ cũ để lại. Các tệ nạn xã hội như cờ bạc, rượu chè bê tha, nghiện hút thuốc phiện, mê tín dị đoan, ăn xin, mại dâm, trộm cắp từng bước bị đẩy lùi; nhiều hủ tục lạc hậu trong ma chay, cưới xin tốn kém cũng được bãi bỏ.

Về văn hóa, tín ngưỡng tôn giáo: Các văn bản pháp luật thời kỳ này đã khẳng định chính sách tôn trọng và bảo đảm quyền tự do tín ngưỡng, tôn giáo của công dân và sự bảo đảm của nhà nước đối với các hoạt động tín ngưỡng, tôn giáo.

Tiêu biểu như: Sắc lệnh 35 ngày 20-9-1945 v/v sắc cho nhân dân phải tôn trọng đền chùa, lăng tẩm, nhà thờ, tất cả những nơi có tính cách tôn giáo; Sắc lệnh 65 ngày 23-11-1945 quy định nhiệm vụ và quyền lợi của Đông phương Bác cổ học viện bảo tồn cổ di tích và giao nhiệm vụ bảo tồn tất cả cổ di tích trong toàn cõi Việt Nam; cấm phá hủy những đền, đình, chùa, miếu hoặc những nơi thờ tự khác, những cung điện, thành quách của làng chưa được bảo tồn. Cấm phá hủy bi ký, đồ vật, văn bằng, chiếu sắc, giấy má sách vở có tính chất tôn giáo hay là không nhưng có lợi cho lịch sử nhưng chưa được bảo tồn.

5. Hệ thống sắc lệnh sửa đổi, bổ sung phù hợp với giai đoạn lịch sử và sự phát triển của đất nước

Sự ra đời của những sắc lệnh sửa đổi, bổ sung xuất phát từ yêu cầu đất nước trong những ngày đầu chính quyền mới chưa thể xây dựng ngay được một hệ thống pháp luật đầy đủ, nhưng quốc gia không thể một ngày không có pháp luật. Đồng thời, trong hoàn cảnh Nhà nước Việt Nam DCCH còn non trẻ chưa kịp khắc phục được những hậu quả nặng nề của chiến tranh lại phải chuẩn bị cho một cuộc chiến mới thì việc sửa đổi, bổ sung các điểu khoản nhằm quản lý nhà nước, xã hội được tốt hơn là cần thiết, phù hợp nhằm thực hiện phương châm “Nhà nước thực hiện quyền làm chủ của nhân dân phải là nhà nước có hiệu lực pháp lý mạnh mẽ, sáng suốt”.

Không cầu toàn, thụ động hay hẹp hòi và trân trọng kế thừa những giá trị tốt đẹp trong kỷ cương xã hội mà ông cha ta đã bao đời xây dựng, ngày 10-10-1945, Chính phủ Việt nam (DCCH) lâm thời đã ban hành Sắc lệnh 47 v/v giữ tạm thời các luật lệ hiện hành ở Bắc, Trung, Nam bộ cho đến khi ban hành những bộ luật pháp duy nhất cho toàn quốc, tạm thời sử dụng một số luật lệ của chế độ cũ[10]. Năm 1946, Chính phủ tiếp tục ban hành các sắc lệnh nhằm sửa đổi các sắc lệnh cũ cho phù hợp với hoàn cảnh. Nhìn chung, phù hợp với yêu cầu của thực tiễn quản lý trên các lĩnh vực, từ tháng 3-1946, hệ thống sắc lệnh sửa đổi, bổ sung ngày càng phát triển về số lượng văn bản.

Luật Minh KHuê (tổng hợp & phân tích)