Sáp nhập xã phường từ 2026: Hình thức lấy ý kiến nhân dân theo Nghị định 321

Cuộc cải cách hành chính tại Việt Nam đang bước vào một giai đoạn mang tính bản lề, hướng tới mục tiêu tinh gọn bộ máy và nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản trị nhà nước. Trọng tâm của tiến trình này là việc sắp xếp, sáp nhập các đơn vị hành chính (ĐVHC) cấp huyện, cấp xã. Giai đoạn 2026 – 2030 không chỉ là sự tiếp nối của các nỗ lực trước đó mà còn đánh dấu sự chuẩn hóa về tiêu chuẩn diện tích, dân số và quy trình thực hiện dân chủ ở cơ sở. Sự ra đời của Nghị định 321/2025/NĐ-CP ngày 16/12/2025 đóng vai trò là "xương sống" pháp lý cho việc lấy ý kiến nhân dân, đảm bảo mọi quyết định về địa giới hành chính đều dựa trên sự đồng thuận và quyền làm chủ của cư dân địa phương.

1. Cơ sở pháp lý và định hướng chiến lược sắp xếp đơn vị hành chính giai đoạn 2026 – 2030

Hệ thống pháp luật quy định về sắp xếp ĐVHC đã được kiện toàn với các văn bản mang tính chiến lược dài hạn. Căn cứ pháp lý cao nhất cho lộ trình này là Nghị quyết số 35/2023/UBTVQH15 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Nghị quyết này quy định rõ các tiêu chuẩn, nguyên tắc và quy trình tổng thể để các địa phương rà soát và xây dựng phương án sáp nhập. Tuy nhiên, để cụ thể hóa việc thực hiện quyền dân chủ, Chính phủ đã ban hành Nghị định 321/2025/NĐ-CP, thay thế các quy định cũ tại Nghị định 54/2018/NĐ-CP và Nghị định 66/2023/NĐ-CP.

Việc ban hành Nghị định 321/2025/NĐ-CP vào cuối năm 2025 không phải là ngẫu nhiên mà nhằm tương thích với Luật Tổ chức Chính phủ số 63/2025/QH15, Luật Tổ chức chính quyền địa phương số 72/2025/QH15 và đặc biệt là Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở số 10/2022/QH15. Điều này cho thấy một tư duy quản lý thống nhất: mọi sự thay đổi về tổ chức bộ máy nhà nước đều phải được đặt dưới sự giám sát và quyết định của người dân địa phương.

Các văn bản căn cứ cốt lõi

Quy trình sáp nhập ĐVHC từ năm 2026 được vận hành dựa trên tổ hợp các văn bản sau:

• Nghị quyết 35/2023/UBTVQH15: Quy định về tiêu chuẩn diện tích, dân số và các trường hợp đặc thù.
• Nghị quyết 1211/2016/UBTVQH13 và Nghị quyết 27/2022/UBTVQH15: Quy định các chỉ số định lượng cụ thể cho từng loại hình ĐVHC (nông thôn, đô thị, miền núi, hải đảo).
• Nghị định 321/2025/NĐ-CP: Quy định chi tiết về hình thức, trình tự lấy ý kiến nhân dân và trách nhiệm công khai kết quả.

Sự kết hợp này tạo ra một hành lang pháp lý chặt chẽ, buộc các cấp chính quyền phải tuân thủ nghiêm ngặt cả về mặt kỹ thuật (tiêu chuẩn ĐVHC) lẫn mặt xã hội (đồng thuận dân cư).

2. Lộ trình sáp nhập xã phường giai đoạn 2026 – 2030: Những điểm mới mang tính quyết định

So với giai đoạn 2023 – 2025, lộ trình 2026 – 2030 có những thay đổi quan trọng về "ngưỡng" bắt buộc sắp xếp. Điều này phản ánh quyết tâm của Nhà nước trong việc giải quyết triệt để các ĐVHC quá nhỏ, không đủ không gian phát triển và gây gánh nặng cho ngân sách duy trì bộ máy.

2.1. Tiêu chuẩn bắt buộc sắp xếp trong giai đoạn mới

Giai đoạn 2026 – 2030 mở rộng phạm vi đối với các đơn vị hành chính cấp xã chưa đạt chuẩn. Cụ thể, các đơn vị sau đây thuộc diện bắt buộc thực hiện sắp xếp:

• ĐVHC cấp xã đồng thời có diện tích tự nhiên và quy mô dân số dưới 100% tiêu chuẩn quy định (trong khi giai đoạn trước chỉ yêu cầu dưới 70%).
• ĐVHC cấp xã có diện tích tự nhiên dưới 30% và quy mô dân số dưới 300% tiêu chuẩn quy định.

Dưới đây là bảng so sánh chi tiết tiêu chuẩn sáp nhập qua các giai đoạn:

Nguồn: Phân tích từ Nghị quyết 35/2023/UBTVQH15.

Sự thay đổi từ 70% lên 100% cho thấy Chính phủ không còn chấp nhận các đơn vị hành chính "dưới chuẩn" tồn tại phổ biến. Mục tiêu là tạo ra các ĐVHC có quy mô lớn hơn, đủ tiềm lực để thực hiện các quy hoạch đô thị, quy hoạch nông thôn và thúc đẩy phát triển kinh tế bền vững.

2.2. Các yếu tố đặc thù không bắt buộc sáp nhập

Mặc dù tiêu chuẩn được nâng cao, Nhà nước vẫn duy trì các quy định về yếu tố đặc thù để đảm bảo ổn định chính trị và văn hóa. Một ĐVHC dù không đạt chuẩn nhưng sẽ không bắt buộc sáp nhập nếu thuộc một trong các trường hợp:

• Có vị trí biệt lập, giao thông kết nối cực kỳ khó khăn với các đơn vị liền kề.
• Địa giới hành chính đã ổn định từ năm 1945 đến nay chưa từng thay đổi.
• Có vị trí trọng yếu về quốc phòng, an ninh hoặc có đặc điểm văn hóa, tôn giáo, tín ngưỡng riêng biệt mà nếu sáp nhập sẽ gây mất ổn định trật tự xã hội.
• Đã được phê duyệt quy hoạch thành đơn vị hành chính đô thị và đạt chuẩn đô thị trong giai đoạn 2023 – 2030.

Quy định này thể hiện sự linh hoạt, tránh việc sáp nhập máy móc gây ra những hệ lụy tiêu cực về an ninh và văn hóa vùng miền.

3. 03 Hình thức lấy ý kiến nhân dân về việc sáp nhập xã phường theo Nghị định 321

Nghị định 321/2025/NĐ-CP đã chuẩn hóa các hình thức lấy ý kiến nhân dân, chuyển từ đối tượng "cử tri" cá nhân sang đối tượng "hộ gia đình" để tăng tính đại diện và hiệu quả trong công tác quản lý tại địa bàn dân cư.

3.1. Phát Phiếu lấy ý kiến hộ gia đình (Hình thức chủ đạo)

Đây là hình thức phổ biến và mang tính bắt buộc thực hiện cao nhất. UBND cấp tỉnh tổ chức lấy ý kiến thông qua việc phát phiếu đến từng hộ gia đình theo mẫu thống nhất ban hành kèm theo Nghị định.

• Cơ chế thực hiện: Mỗi hộ gia đình được coi là một đơn vị tham gia cho ý kiến. Đại diện hộ gia đình sẽ trực tiếp ký vào phiếu để thể hiện sự tán thành hoặc không tán thành với đề án.
• Ưu điểm: Đảm bảo tính dân chủ đến tận cấp cơ sở nhỏ nhất, giúp người dân có thời gian thảo luận trong gia đình trước khi đưa ra quyết định.
• Phạm vi: Thực hiện tại toàn bộ các ĐVHC cấp xã chịu ảnh hưởng trực tiếp bởi việc sáp nhập, chia tách hoặc đổi tên.

3.2. Tổ chức cuộc họp tại khu dân cư

Hình thức này thường được kết hợp với việc phát phiếu hoặc tổ chức để tuyên truyền, giải đáp thắc mắc của người dân về đề án sáp nhập.

• Cơ chế thực hiện: Tổ chức tại các thôn, ấp, bản, tổ dân phố. Đại diện chính quyền địa phương trình bày tóm tắt đề án, các lợi ích về hạ tầng và chính sách hỗ trợ sau sáp nhập.
• Vai trò: Là không gian đối thoại trực tiếp, giúp xóa tan các lo ngại của người dân về việc thay đổi giấy tờ, tên gọi hoặc các chế độ phụ cấp vùng miền.

3.3. Lấy ý kiến qua Cổng thông tin điện tử và phương tiện số

Nghị định 321 đặc biệt khuyến khích việc áp dụng công nghệ số trong lấy ý kiến nhân dân.

• Cơ chế thực hiện: Đăng tải tài liệu, đề án và mẫu phiếu điện tử trên Cổng thông tin điện tử của Chính phủ, UBND cấp tỉnh và cấp xã.
• Các kênh mở rộng: Có thể sử dụng mạng viễn thông, mạng xã hội hợp pháp hoặc các phần mềm chuyên dụng (như VNeID) để người dân thực hiện quyền dân chủ một cách thuận tiện nhất.
• Ý nghĩa: Hình thức này giúp tiết kiệm chi phí, thời gian và tăng cường tính minh bạch, cho phép người dân ở xa (đi làm ăn xa) vẫn có thể tham gia cho ý kiến về việc thay đổi tại quê nhà.

4. Quy trình thực hiện lấy ý kiến cử tri và hộ gia đình theo Nghị định 321/2025/NĐ-CP

Quy trình lấy ý kiến được quy định chặt chẽ về mặt thời gian để đảm bảo tiến độ sáp nhập nhưng vẫn đảm bảo tính công khai, minh bạch.

Bước 1: Xây dựng Đề án và chuẩn bị tài liệu

Sau khi có phương án tổng thể được cấp có thẩm quyền phê duyệt, UBND cấp tỉnh xây dựng đề án chi tiết. UBND cấp tỉnh gửi văn bản kèm mẫu phiếu và tài liệu hướng dẫn đến UBND cấp xã. Tài liệu bao gồm: dự thảo đề án, bản tóm tắt các nội dung thay đổi và kế hoạch tổ chức lấy ý kiến.

Bước 2: Niêm yết danh sách và công khai tài liệu

UBND cấp xã có trách nhiệm lập danh sách các hộ gia đình tham gia lấy ý kiến. Danh sách này phải được niêm yết tại trụ sở UBND xã và các điểm sinh hoạt cộng đồng.

• Thời gian niêm yết danh sách: Thông thường được thực hiện trong vòng 30 ngày liên tục để người dân kiểm tra thông tin. Người dân nếu phát hiện sai sót về thông tin hộ gia đình có quyền phản ánh để chỉnh sửa kịp thời.
• Thời gian niêm yết tài liệu: Phải được thực hiện trong suốt quá trình tổ chức lấy ý kiến nhân dân để mọi người dân đều có thể tiếp cận nghiên cứu.

Bước 3: Tổ chức thu thập ý kiến

Việc lấy ý kiến phải hoàn thành trong thời hạn 60 ngày kể từ ngày UBND cấp xã nhận được văn bản của UBND cấp tỉnh. Các tổ công tác (thành phần gồm cán bộ xã, trưởng thôn, tổ trưởng dân phố và đại diện MTTQ) sẽ trực tiếp đến từng hộ gia đình để phát và thu phiếu.

Bước 4: Tổng hợp và báo cáo kết quả

Trong thời hạn 05 ngày làm việc kể từ ngày kết thúc việc lấy ý kiến, UBND cấp xã phải:

• Tổng hợp số liệu và lập báo cáo kết quả lấy ý kiến nhân dân.
• Gửi báo cáo đến HĐND cùng cấp và UBND cấp trên.
• Đăng tải kết quả lên trang thông tin điện tử của xã.

Bước 5: Công khai kết quả trên các phương tiện thông tin đại chúng

Trong thời hạn 05 ngày làm việc tiếp theo, UBND cấp tỉnh chỉ đạo tổng hợp kết quả toàn tỉnh để gửi Hội đồng nhân dân cùng cấp và Cổng thông tin điện tử Chính phủ. Kết quả cuối cùng phải được công khai để nhân dân theo dõi và giám sát.

Tỷ lệ đồng thuận để phương án được thông qua

Đây là một quy định then chốt của Nghị định 321. Đề án sáp nhập, điều chỉnh ĐVHC chỉ được tiếp tục hoàn thiện và trình cấp có thẩm quyền khi có trên 50% tổng số hộ gia đình trên địa bàn tán thành. Nếu tỷ lệ đồng thuận thấp hơn 50%, cơ quan xây dựng đề án phải nghiên cứu, điều chỉnh phương án hoặc tiếp tục vận động, tuyên truyền để đạt được sự đồng thuận cao hơn từ phía nhân dân.

6. Quyền và nghĩa vụ của người dân khi tham gia lấy ý kiến sáp nhập

Người dân không chỉ là đối tượng chịu tác động mà còn là chủ thể trong quá trình sáp nhập xã phường. Nghị định 321 và các luật liên quan đã xác lập rõ ràng hệ thống quyền và trách nhiệm của công dân.

6.1. Quyền của người dân

• Quyền được cung cấp thông tin: Người dân có quyền được biết chi tiết về lý do sáp nhập, tên gọi mới của đơn vị, địa giới hành chính dự kiến và các phương án sắp xếp hạ tầng xã hội như trường học, trạm y tế.
• Quyền bày tỏ chính kiến: Mỗi hộ gia đình có quyền tự do biểu đạt sự tán thành hoặc phản đối trên cơ sở nhận thức về lợi ích chung. Không cá nhân hay tổ chức nào được phép ép buộc người dân thay đổi ý chí của mình.
• Quyền kiến nghị và giám sát: Khi phát hiện sai sót trong kết quả lấy ý kiến hoặc quy trình thực hiện không đúng quy định, người dân có quyền kiến nghị trực tiếp với UBND nơi lập báo cáo. Trong vòng 05 ngày làm việc, UBND phải có trách nhiệm giải quyết và thông báo kết quả xử lý cho người kiến nghị.

6.2. Nghĩa vụ của người dân

• Trách nhiệm tham gia đầy đủ: Việc tham gia cho ý kiến không chỉ là quyền lợi mà còn là trách nhiệm công dân đối với sự phát triển của địa phương. Người dân cần chủ động theo dõi thông báo niêm yết và phối hợp với các tổ công tác khi thực hiện phát phiếu.
• Tính trung thực: Đảm bảo thông tin cung cấp trong phiếu lấy ý kiến là chính xác, đúng với tư cách đại diện hộ gia đình theo quy định pháp luật.

7. Vai trò giám sát của Mặt trận Tổ quốc và Nhân dân trong quá trình sáp nhập

Để đảm bảo tính minh bạch và khách quan, sự tham gia giám sát của Mặt trận Tổ quốc (MTTQ) Việt Nam các cấp là yếu tố không thể thiếu.

7.1. Cơ chế giám sát của Mặt trận Tổ quốc

MTTQ thực hiện vai trò giám sát thông qua 04 hình thức quy định tại Luật MTTQ Việt Nam:

• Nghiên cứu, xem xét văn bản: MTTQ giám sát các nghị quyết của HĐND và quyết định của UBND cấp xã về đề án sáp nhập, đảm bảo phù hợp với quyền lợi chính đáng của nhân dân.
• Tổ chức các đoàn giám sát: MTTQ cấp huyện, cấp xã có thể thành lập các đoàn giám sát để theo dõi trực tiếp quy trình lấy ý kiến tại các hộ gia đình, đảm bảo phiếu được phát và thu đúng quy định, không có hiện tượng "bầu hộ, bầu thay" hoặc can thiệp trái pháp luật.
• Hoạt động của Ban Thanh tra nhân dân: Đây là hình thức giám sát trực tiếp và thường xuyên nhất tại cấp xã. Ban Thanh tra nhân dân theo dõi quá trình niêm yết danh sách, thu phiếu và tổng hợp số liệu của UBND.
• Tham gia phối hợp giám sát: MTTQ tham gia cùng các cơ quan dân cử (HĐND) trong các đợt kiểm tra, khảo sát thực tế tại các đơn vị thực hiện sáp nhập.

7.2. Vai trò của Nhân dân trong giám sát xã hội

Người dân thực hiện quyền giám sát thông qua việc kiểm tra danh sách niêm yết và theo dõi báo cáo kết quả được công khai trên cổng thông tin điện tử. Mọi dấu hiệu không minh bạch trong việc công bố tỷ lệ đồng thuận đều có thể được người dân phản ánh thông qua các kênh tiếp nhận kiến nghị hoặc phản ánh qua dư luận xã hội và phương tiện thông tin đại chúng. Sự giám sát chặt chẽ từ cộng đồng giúp nâng cao tinh thần trách nhiệm của đội ngũ cán bộ công chức, đảm bảo việc sáp nhập thực sự mang lại giá trị cho người dân.

8. Chế độ chính sách cho cán bộ dôi dư sau sáp nhập 2026 – 2030

Việc sáp nhập xã phường dẫn đến tình trạng dôi dư cán bộ, công chức và người hoạt động không chuyên trách. Đây là vấn đề nhạy cảm, đòi hỏi các chính sách hỗ trợ thỏa đáng để đảm bảo ổn định đời sống cho đội ngũ này.

8.1. Các chính sách hỗ trợ từ Trung ương

Cán bộ, công chức dôi dư do sắp xếp ĐVHC được hưởng các chế độ theo quy định tại:

• Nghị định 29/2023/NĐ-CP về tinh giản biên chế: Bao gồm các khoản trợ cấp thôi việc, trợ cấp nghỉ hưu trước tuổi.
• Văn bản 26-HD/2023 của Ban Tổ chức Trung ương: Hướng dẫn về sắp xếp tổ chức, cán bộ trong các cơ quan Đảng, đoàn thể.

6.2. Chính sách hỗ trợ đặc thù của địa phương

Nghị quyết 35/2023/UBTVQH15 cho phép UBND cấp tỉnh trình HĐND cùng cấp ban hành các mức hỗ trợ thêm ngoài quy định của Trung ương, căn cứ vào khả năng cân đối ngân sách địa phương. Một số tỉnh thành đã áp dụng các mức hỗ trợ đáng kể:

• Mức hỗ trợ tài chính: Một số nơi quy định mức hỗ trợ tối đa không quá 50 triệu đồng/người cho cán bộ dôi dư nghỉ việc.
• Thành phần hỗ trợ: Bao gồm phụ cấp chức danh, phụ cấp kiêm nhiệm, phụ cấp thâm niên, và hỗ trợ theo bằng cấp chuyên môn.
• Lộ trình giải quyết: Các địa phương có thời hạn 60 tháng (05 năm) để hoàn thành việc sắp xếp, luân chuyển hoặc thực hiện chế độ cho số cán bộ dôi dư, đảm bảo tính lộ trình và sự chuẩn bị kỹ lưỡng.

Nhà nước cũng khuyến khích các địa phương ưu tiên tuyển dụng, bố trí cán bộ dôi dư có năng lực vào các vị trí còn thiếu tại các đơn vị hành chính khác trên cùng địa bàn tỉnh để tận dụng kinh nghiệm của họ.

Tiến trình sáp nhập xã phường giai đoạn 2026 – 2030, với sự hỗ trợ của khung pháp lý Nghị định 321, hứa hẹn sẽ tạo ra những đơn vị hành chính mới mạnh mẽ hơn, phục vụ nhân dân tốt hơn, góp phần vào sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước.