Thủ tục để ban hành văn bản áp dụng pháp luật ở Việt Nam?

1. Khái niệm văn bản áp dụng pháp luật

Từ lâu đã có rất nhiều quan niệm khác nhau về định nghĩa văn bản áp dụng pháp luật. Có định nghĩa cho rằng “Văn bản áp dụng pháp luật là văn bản có chứa những mệnh lệnh cá biệt, áp dụng một lần trong trường hợp cụ thể”. Hay như “ Văn bản áp dụng pháp luật là văn bản pháp lý cá biệt, mang tính quyền lực nhà nước do cơ quan nhà nước có thẩm quyền, nhà chức trách hoặc tổ chức xã hội hoặc được nhà nước trao quyền ban hành thủ tục, trình tự luật định trên cơ sở các quy phạm pháp luật nhằm thiết lập quyền và nghĩa vụ cụ thể của cá nhân, cơ quan tổ chức cụ thể hoặc xác lập trách nhiệm pháp lý đối với các chủ thể vi phạm pháp luật”.

Như vậy từ hai định nghĩa nêu trên có thể coi là định nghĩa rộng và hẹp của văn bản áp dụng pháp luật. Mặc dù có nhiều cách diễn đạt khác nhau nhưng có thể định nghĩa chung lại thành “Văn bản áp dụng pháp luật (văn bản cá biệt) là văn bản do chủ thể có thẩm quyền ban hành, theo hình thức và thủ tục pháp luật quy định, có nội dung chứa đựng mệnh lệnh áp dụng pháp luật nhằm giải quyết những công việc xác định, với những đối tượng cụ thể, được thực hiện một lần trong thực tế luôn có giá trị bắt buộc thi hành và được đảm bảo bằng quyền lực nhà nước”.

Trong số các văn bản áp dụng pháp (văn bản cá biệt), loại văn bản phổ biến hơn cả thường xuất hiện trong lĩnh vực hành chính. Vì vậy xuất hiện khái niệm quyết định hành chính trong Luật Khiếu nại, Luật Cán bộ, công chức…Theo khoản 1 điều 3 Luật tố tụng hành chính năm 2015 quy định “Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành, quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể”. Tuy nhiên cách gọi này chỉ giới hạn các văn bản cá biệt được sử dụng trong hoạt động hành chính mà chưa abo phủ được các văn bản cá biệt được sử dụng trong các hoạt động khác, ví dụ như hoạt động tư pháp.

2. Đặc điểm văn bản áp dụng pháp luật

Văn bản áp dụng pháp luật là một loại văn bản pháp luật nói chung, do vậy mà ngoài những đặc điểm chung của văn bản pháp luật, nó còn mang trong mình những đặc điểm riêng biêt để nhận biết.

Thứ nhất, văn bản áp dụng pháp luật là văn bản do chủ thể có thẩm quyền ban hành. Tuyệt đại bộ phận các cơ quan hành chính đều có quyền hạn ban hành quyết định cá biệt. So với các quyết định quy phạm thì quyết định hành chính được ban hành nhiều hơn gấp bội. Dấu hiệu về chủ thể không đủ để nhận diện văn bản áp dụng pháp luật. Đa số các quyết định hành chính được ban hành bởi cơ quan hành chính nhà nước hoặc cán bộ công chức trong cơ quan hành chính đó. Tuy nhiên, nó cũng có thể được ban hành bởi các cơ quan, cá nhân khác như trong hoạt động tổ chức nhân sự, các cơ quan tòa án, viện kiểm sát cũng ban hành quyết định hành chính hoặc sử dụng quyết định hành chính khi được giao nhiệm vụ quản lý hành chính trong các trường hợp đặc thù.

Thứ hai, văn bản áp dụng pháp luật có nội dung là mệnh lệnh cụ thể đói với đối tượng xác định. Văn bản áp dụng pháp luật chỉ ra đời khi trong thực tiễn phát sinh công việc cụ thể đòi hỏi các chủ thể có thẩm quyền giải quyết. Tính xác định của loại văn bản này nằm ở chỗ vụ việc xảy ra với đối tượng nào thì văn bản ban hành để giải quyết chỉ áp dụng với đối tượng đó.

Thứ ba, văn bản áp dụng pháp luật chỉ được thực hiện một lần. Khác với văn bản quy phạm pháp luật đưa ra quy tắc xử sự chung được thực hiện nhiều lần trong thực tiễn, thì văn bản áp dụng pháp luật chỉ được thực hiện một lần đối với các trường hợp cụ thể, đối tượng cụ thể nhằm làm thay đổi các quan hệ pháp luật cụ thể thông qua việc đặt ra, thay đổi hay chấm dứt quyền, nghĩa vụ của một hay một số cá nhân, tổ chức nhất định.

Như vậy qua các đặc điểm trên, dễ nhận dạng nhất là việc văn bản áp dụng pháp luật được ban hành để giải quyết các trường hợp cá biệt - cụ thể, được nhắm tới các đối tượng cụ thể, xác định.

3. Thủ tục ban hành văn bản áp dụng pháp luật

Thủ tục ban hành văn bản áp dụng pháp luật trong hoạt động tư pháp được pháp luật tố tụng quy định rất chặt chẽ. Nhưng thủ tục ban hành văn bản cá biệt trong hoạt động hành chính đến nay vẫn chưa có khung pháp luật chung điều chỉnh. Đây cũng là dấu hiệu khác nhau giữa văn bản cá biệt với văn bản quy phạm pháp luật - được pháp luật quy định và điều chỉnh kỹ càng, thể hiện qua Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015. Tuy không có quy định chung về thủ tục ban hành, nhưng nhìn chung, qua nhiều văn bản trên các lĩnh vực và qua thực tiễn thực hiện có thể thấy quy trình xây dựng một văn bản áp dụng pháp luật gồm các giai đoạn và hoạt động sau:

3.1. Giai đoạn chuẩn bị

Ở giai đoạn nảy cần phải công khai thông tin về quyết định hành chính cho người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan; quyền tiếp xúc hồ sơ của các bên có liên quan. Tham vấn, xin ý kiến trước khi ban hành quyết định. Đây là việc lấy ý kiến của các đối tượng có liên quan trong quá trình ra quyết định. Hiện nay, với nhu cầu minh bạch hóa hoạt động hành chính, nhiều quyết định hành chính khi ban hành được pháp luật quy định bắt buộc phải tham vấn ý kiến đối tượng chịu sự điều chỉnh của quyết định.

Tiếp theo là phải xác định thẩm quyền ban hành. Khi xây dựng văn bản áp dụng pháp luật trước hết cần phải xác định đúng thẩm quyền giải quyết công việc phát sinh phụ thuộc vào tính chất, mức độ của sự kiện pháp lý phát sinh nằm trong phạm vi cho phép theo quy định của pháp luật hiện hành nhằm bảo đảm chất lượng và hiệu lực của văn bản. Thẩm quyền ban hành văn bản áp dụng pháp luật được quy định trong rất nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau như Hiến pháp, các đạo luật về tổ chức bộ máy nhà nước, các luật,…Có thể chia các chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản áp dụng pháp luật thành các nhóm:

Chủ thể là cơ quan nhà nước: Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang Bộ, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân.

Chủ thể là thủ trưởng cơ quan nhà nước: Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Giám đốc Sở,…

Chủ thể là nhân viên Nhà nước đang thi hành công vụ: nhân viên thuế vụ, nhân viên hải quan, chiến sĩ cảnh sát, thanh tra viên,…

Sau khi xác định được thẩm quyền và lựa chọn chính xác quy phạm pháp luật hiện hành tương ứng, cơ quan áp dụng pháp luật cần xác định tên loại văn bản phù hợp với công việc phát sinh. Và bước cuối cùng là xác định phạm vi vấn đề và đối tượng tác động của văn bản áp dụng pháp luật. Với cá nhân là đối tượng tác động của văn bản áp dụng pháp luật thì cần cụ thể hóa bằng dấu hiệu nhân thân. Đối với tổ chức là đối tượng của văn bản áp dụng pháp luật cần cụ thể hóa bằng dấu hiệu về tên gọi, địa chỉ tru sở, cơ quan…

Nội dung của văn bản áp dụng pháp luật phải luôn giải quyết công việc cụ thể xác định, mỗi loại văn bản áp dụng pháp luật được ban hành đều để giải quyết một loại việc cụ thể khác nhau. Nếu có nhiều nội dung phát sinh trong cùng thời điểm nhưng chưa đủ điều kiện để giải quyết toàn diện thì cần giới hạn chủ đề trong phạm vi hẹp so với phạm vi của những vấn đề cần giải quyết. Tức là chủ thể ban hành văn bản có thể tách vụ việc đó ra để giải quyết trong nhiều văn bản áp dụng pháp luật khác nhau. Nếu đối tượng tác động của avnw bản có liên quan đến quyền và nghĩa vụ nhưn nội dung của các quyền và nghĩa vụ đó không giống nhau thì cần thiết phải ban hành nhiều văn bản áp dụng pháp luật để điều chỉnh quyền và nghĩa vụ của mỗi đối tượng. Nếu quyền và nghĩa vụ của các đối tượng không có khác biệt lớn thì nên ban hành một văn bản để áp dụng đối với tất cả đối tượng có liên quan. Nếu nội dung chính và phụ đều quan trọng mà không thể giải quyết cùng trong một văn bản áp dụng pháp luật thì cần nói rõ nội dung nào được tách rời để giải quyết sau.

3.2. Soạn thảo văn bản áp dụng pháp luật

Văn bản áp dụng pháp luật thường có nội dung đơn giản, củ thể và luôn được hình thành dựa trên cơ sở các quy phạm pháp luật. Vì vậy trong quá trình soạn thảo không bắt buộc phải thành lập ban soạn thảo. Việc soạn thảo văn bản áp dụng pháp luật được tiến hành bởi đơn vị cấp dưới trực tiếp của chủ thể ban hành văn bản hoặc trong một số trường hợp do chính công chức khi thi hành công vụ trực tiếp soạn thảo. Trong trường hợp này, để đảm bảo yêu cầu kịp thời, nhanh chóng đối với hoạt động áp dụng pháp luật, thông thường việc soạn thảo văn bản đã có mẫu sẵn và người soạn thảo chỉ việc hoàn chỉnh văn bản theo mẫu đó. Ví dụ như trong trường hợp cảnh sát giao thông soạn thảo quyết định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ.

Nguyên tắc chung khi lựa chọn chủ thể soạn thảo văn bản áp dụng pháp luật là nội dung của văn bản liên quan đến chức năng của đơn vị nào thì do đơn vị đó soạn thảo. Nếu liên quan đến nhiều đơn vị khác nhau thì do đơn vị có chức năng quản lý công việc đó soạn thảo còn các đơn vị khác có liên quan tham gia góp ý cho dự thảo.

Sau khi đã lựa chọn quy phạm pháp luật và xác định chính xác tên văn bản áp dụng áp luật, người soạn thảo sử dụng ngôn ngữ để diễn đạt nội dung của văn bản. Trong hoạt động này, cùng một nội dung, người soạn thảo có thể diễn đạt bằng nhiều cách khác nhau, sau đó lựa chọn cách diễn đạt tối ưu nhất. Ngoài ra, người soạn thảo cần xuất phát từ tính chất của mỗi công việc để xác định nội dung những vấn đề cần được trình bày trong văn bản và sắp xếp chúng cho logic, chặt chẽ.

Và cuối cùng là thảo luận đóng góp ý kiến trực tiếp vào quyết định ban hành. Đối với một số loại quyết định, cần có sự trao đổi, đối thoại hoặc thậm chí là đối chất, biện hộ hay bào chữa của người có liên quan.

3.3. Ký và thông qua văn bản áp dụng pháp luật

Thông thường, dự thảo văn bản áp dụng pháp luật được người soạn thảo trình trực tiếp lên chủ thể ban hành sau khi người soạn thảo đã hoàn tất dự thảo văn bản áo dụng được Trường đơn vị trực tiếp kiểm tra trước về nội dung, sau đó dự thảo được chuyển qua Văn phòng là đơn vị thẩm định thể thức.

Trong trường hợp dự thảo văn bản áp dụng pháp luật phải qua thủ tục trình, sau khi nhận được dự thảo văn bản áp dụng pháp luật, chủ thể ban hành có thể thông qua. Việc thông qua văn bản áp dụng pháp luật cũng được tiến hành theo hai cách tùy thuộc văn bản đó được ban hành bởi thủ trưởng cơ quan hay tập thể cơ quan: thông qua bởi cá nhân và thông qua bởi tập thể biểu quyết theo đa số. Ngoại lệ, có những văn bản áp dụng pháp luật do một người soạn thảo và chính là người thông qua.

Chủ thể có thẩm quyền thông qua và xác nhận bằng cách ký vào băn bản áp dụng pháp luật. Đối với cơ quan làm việc theo chế độ thủ trưởng, người đứng đầu cơ quan có thẩm quyền ký tất cả băn bản và có thể giao cho cấp phó của mình ký thay các băn bản áp dụng pháp luật thuộc lĩnh vực được phân công. Đối với cơ quan làm việc theo chế độ tập thể, thủ trưởng cơ quan ký thay mặt vào văn bản áp dụng pháp luật và cũng có thể ủy quyền cho cấp phó thay mặt tập thể ký thay thủ trưởng cơ quan. Người đứng đầu cơ quan có thể giao cho Chánh án văn phòng, trưởng phòng hành chính, trưởng một số đơn vị kí thừa lệnh với những văn bản áp dụng ít quan trọng.

3.4. Công bố và truyền đạt quyết định đến người thi hành

Sau khi chủ thể có thẩm quyền ký vào văn bản, văn thư vào sổ, đánh số, đóng dấu vào văn bản và sao gửi tới các đối tượng có liên quan. Việc ban hành văn bản áp dụng pháp luật thường được thực hiện bằng cách giao trực tiếp cho đối tượng tiếp nhận hoăc có thể gửi qua con đường công văn tới từng đối tượng tiếp nhận.

Như vậy, quy trình xây dựng văn bản áp dụng pháp luật nhìn chung là thế, tuy nhiên, các công đoạn này không thường xuyên hiện diện ở tất cả mọi loại văn bản áp dụng pháp luật. Tùy từng loại, có thể thấy bao gồm đầy đủ các thủ tục nói trên cà có loại không nhất thiết cần có đầy đủ tất cả các trình tự đó. Cũng như vậy trên thực thế, không phả trường hợp nào bên tham gia cũng tham gia đầy đủ trong các giai đoạn trên. Nhưng với chủ thể ban hành văn bản áp dụng pháp luật thì nếu pháp luật đã quy định các trình tự, thủ tục đó thì việc thực hiện đầy đủ quy trình sẽ trở thành nghĩa vụ bắt buộc.

Trên đây là nội dung tư vấn của chúng tôi.  Nếu còn vướng mắc, chưa rõ hoặc cần hỗ trợ pháp lý khác bạn vui lòng liên hệ bộ phận tư vấn pháp luật trực tuyến qua tổng đài điện thoại số: 1900.6162 để được giải đáp.

Rất mong nhận được sự hợp tác!

Trân trọng./.