Mục lục bài viết

 

Trên thế giới có nhiều mô hình công vụ khác nhau như: mô hình cán bộ, mô hình chức nghiệp, mô hình việc làm, mô hình hỗn hợp… Tuy nhiên, có thể phân chia thành hai mô hình công vụ cơ bản, đó là mô hình chức nghiệp và mô hình việc làm.

 

1. Nguồn gốc hình thành mô hình chức nghiệp

Chức nghiệp là chế độ công vụ xuất hiện ở giai đoạn đầu của sự phát triển nhà nước tư bản. Cách mạng tư sản thành công làm thay đổi toàn bộ đời sống xã hội, làm thay đổi cơ bản cấu trúc và chức năng của công vụ, nhất là tại một số quốc gia ở Tây Âu như Anh, Pháp, Đức. Lúc này, quyền lực tối thượng không còn nằm trong tay nhà vua mà do hiến pháp quy định, với sự ra đời của chế độ phân lập các quyền theo học thuyết của Montesquieu. Người dân có quyền tham gia bầu cử, có tiếng nói của mình trong một số công việc của nhà nước liên quan trực tiếp tới quyền lợi và cuộc sống của mình. Trong bối cảnh này, vai trò của người công chức đã thay đổi, từ chỗ chỉ thực thi ý chí của nhà vua trở thành người đại diện cho nhà nước trong việc thực thi quyền hành pháp. Việc thi hành công vụ của người công chức được nhà nước bảo hộ cả về vật chất cũng như tinh thần. Theo đó, những người làm việc trong hệ thống công vụ là công chức, đại diện cho nhà nước để thực thi quyền hành pháp. Khi đã chính thức tham gia nền công vụ, công chức được bảo đảm làm việc suốt đời và họ xác định cho mình một nghề gắn bó. Do đó, các nhà nghiên cứu gọi chế độ công vụ này là chức nghiệp (Career system) - coi hoạt động công vụ của công chức là một nghề nghiệp. 

 

2. Đặc điểm của mô hình chức nghiệp

- Người làm việc cho nhà nước được chia theo nhóm lĩnh vực;

- Công chức được tổ chức theo ngạch và ngành chuyên môn;

- Việc tăng lương căn cứ theo thâm niên công tác;

- Làm việc suốt đời nếu không bị kỷ luật buộc thôi việc;

- Cơ sở chủ yếu để tuyển dụng, đề bạt là thâm niên, kinh nghiệm công tác và bằng cấp.

Các quốc gia có chế độ chức nghiệp điển hình là Cộng hòa Pháp, Áo, Vương quốc Anh, Cộng hòa Liên bang Đức, Canada và nhiều nước châu Á.

Với các đặc điểm trên, hệ thống chức nghiệp vận hành liên tục, ổn định, không phụ thuộc vào sự thay đổi của giới cầm quyền, của các đảng phái chính trị bởi pháp luật hành chính quy định rất chặt chẽ, cụ thể các nguyên tắc và quy trình công vụ (thi tuyển, bổ nhiệm, nâng bậc, chế độ lương, thưởng, nghỉ hưu, kỷ luật công chức…). Công chức trở thành một chức nghiệp suốt đời và có thể thăng chức dần dần đến tột bậc, được đào tạo cơ bản theo các chuẩn mực chức danh, nắm được các công việc trước khi được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch công chức. Sử dụng nhân viên linh hoạt vì cùng một ngạch có thể thay thế lẫn nhau.

Tuy nhiên, mô hình này thiên về hình thức. Việc phân chia thành cấp, ngạch và bậc chỉ mang tính tượng trưng, đơn thuần về mặt học vấn (bằng cấp) chưa xét đến kỹ năng, chuyên môn cụ thể. Đây chính là những hạn chế khi phân loại công chức theo trình độ học vấn. Bằng cấp không phản ánh trung thực chất lượng đào tạo. Nếu việc đánh giá công chức thiếu khách quan, công bằng sẽ không khuyến khích công chức phát huy hết năng lực trong công tác vì chế độ chức nghiệp ít quan tâm đến công việc thực tế; muốn lên lương, thăng chức phải thể hiện qua bằng cấp và thâm niên công tác. Việc quá chú trọng đến văn bằng, chứng chỉ làm mất đi tính linh hoạt của công chức, ít tạo ra sự cạnh tranh, phấn đấu về mặt chuyên môn. Nguyên tắc “bằng lương, bằng việc” không được tôn trọng, lương không được trả theo chức vụ mà theo ngạch, bậc. Cùng ngạch, bậc như nhau khi làm việc khác nhau thì lương vẫn như nhau; cùng làm việc như nhau nhưng ngạch, bậc khác nhau thì lương khác nhau. Hiện tượng “sống lâu lên lão làng” nên công chức càng có thâm niên thì mức lương và chế độ đãi ngộ càng cao, ít quan tâm đến hiệu quả công việc. Điều này khiến công tác đánh giá công chức trở nên hình thức, không tạo được động lực cho những công chức mong muốn phấn đấu, phát triển về chuyên môn, nghiệp vụ.

 

3. Nguồn gốc hình thành mô hình việc làm

Chế độ tư sản phát triển mạnh mẽ và dần trở thành tư bản nhà nước với sự ra đời của các tập đoàn xuyên quốc gia, xuyên lục địa. Xu hướng phát triển này làm cho hệ thống công vụ theo chức nghiệp vốn rất ổn định và liên tục đã dần bộc lộ những nhược điểm nhất định. Bản thân sự liên tục và ổn định đó trở thành khởi điểm của sự trì trệ, không kịp đổi mới, làm cho nền công vụ không bắt kịp sự phát triển của nền kinh tế thị trường tư bản chủ nghĩa rất năng động. Trước áp lực do sự tăng trưởng kinh tế và đòi hỏi của người dân đặt ra, một số nước tư bản đã xây dựng một hệ thống công vụ mới, thường được biết tới là hệ thống việc làm, hay hệ thống theo vị trí công việc mà người công chức đảm nhiệm.

 

4. Đặc điểm của mô hình việc làm

- Có các vị trí việc làm được thiết kế theo những yêu cầu, tiêu chuẩn nhất định trên cơ sở mô tả công việc;

- Các vị trí được phân loại theo tính chất công việc;

- Mỗi vị trí việc làm chỉ có một mức lương;

- Không có chế độ làm việc suốt đời;

- Việc tuyển chọn người vào làm việc căn cứ vào năng lực thực tế theo yêu cầu cụ thể của vị trí công việc.

Hệ thống này biểu hiện rõ nét nhất tại Mỹ, Anh kể từ giữa thập kỷ 80 của thế kỷ XX trở lại đây, khi phong trào cải cách công vụ mang tên “Sáng kiến quản lý tài chính” và “Các bước tiếp theo” được đẩy mạnh dưới sự lãnh đạo của Thủ tướng Anh Margaret Thatcher và được một số nước áp dụng như Mỹ, Hà  Lan, Đan Mạch, Anh, Thụy  Điển…

Với quan niệm công vụ là một việc làm như tất cả những việc làm khác trong xã hội chứ không phải là một nghề nghiệp, cách tiếp cận này khiến cho việc tuyển dụng công chức tập trung vào việc làm thế nào để tuyển được những người có khả năng đáp ứng tốt nhất yêu cầu của từng vị trí công việc. Trong mô hình công vụ việc làm, nền công vụ bao gồm một hệ thống thứ bậc công việc được thiết lập dựa trên việc phân tích một cách hệ thống nội dung các công việc đó. Công việc được sắp xếp theo một trật tự thứ bậc chứ không phải bản thân công chức và trình độ học vấn của họ như trong mô hình chức nghiệp. Các vị trí công việc khác nhau được xếp vào các mức khác nhau căn cứ vào mức độ phức tạp của công việc. Vấn đề được quan tâm nhất trong mô hình này là đảm bảo việc trả lương công bằng theo các vị trí công việc. Do đó, các cơ quan nhà nước có thể thay đổi vị trí của công chức trên cơ sở yêu cầu của công việc, khả năng đáp ứng của họ đối với những yêu cầu ấy và tiền lương được nhận cũng tương đương.

Do công chức được tuyển dụng dựa trên cơ sở tiêu chí, chuẩn mực, tính chất của từng vị trí nên đã tạo điều kiện cho họ phát huy năng lực chuyên sâu trong thực thi công vụ và có khả năng thu hút được các chuyên gia về từng lĩnh vực khác nhau tương ứng với vị trí việc làm. Những người có năng lực thực sự có cơ hội trở thành công chức hơn là những người có quá trình đào tạo, có nhiều văn bằng, chứng chỉ. Chế độ này cho phép khai thác tối đa khả năng của người làm việc, kích thích công chức làm việc hiệu quả hơn do mỗi công việc đều có những tiêu chí rõ ràng trên cơ sở yêu cầu công việc. Mặt khác, nguyên tắc hưởng lương theo việc làm được thực hiện nghiêm túc. Việc đánh giá công chức rất rõ ràng, chỉ căn cứ vào kết quả và mức độ hoàn thành công việc. Tuy nhiên, việc xếp hạng công việc hết sức phức tạp; thực hiện hệ thống này đòi hỏi phải xây dựng được hệ thống tiêu chuẩn, thiết kế được yêu cầu của tất cả các vị trí công việc trong nền công vụ.

Quản lý công chức được thực hiện trên cơ sở xây dựng một hệ thống các tiêu chuẩn, yêu cầu của tất cả các vị trí trong nền công vụ. Các yêu cầu, tiêu chuẩn này được thực hiện thông qua phân tích công việc. Đó là quá trình nghiên cứu nội dung công việc nhằm xác định điều kiện tiến hành, các nhiệm vụ, trách nhiệm, quyền hạn khi thực hiện công việc và các phẩm chất, kỹ năng nhân viên cần phải có để thực hiện tốt công việc. Phân tích công việc cho biết đặc điểm của một công việc cụ thể, là cơ sở xây dựng bản mô tả công việc và bản tiêu chuẩn công việc nhằm thực hiện tuyển dụng, đánh giá dựa vào những tiêu chí, yêu cầu mà các ứng viên phải đáp ứng đối với từng vị trí nhất định. Mô hình công vụ việc làm thường được coi là một mô hình “mở”, vì nó tạo điều kiện cho tất cả những ai quan tâm đều có thể tiếp cận đến các vị trí công việc và cho phép dự tuyển vào công vụ bất cứ khi nào có vị trí công việc trống. Trong nền công vụ việc làm, vấn đề được quan tâm là chọn được người phù hợp nhất cho mỗi vị trí, không quan tâm đến việc người đó được chọn thông qua tuyển chọn nội bộ hay từ bên ngoài. Khi có nhu cầu và cơ hội, người lao động thường chuyển đổi công việc từ khu vực tư sang khu vực công và ngược lại. Muốn đảm nhận các vị trí công việc ở mức cao hơn, công chức phải thực thi tốt công việc hiện tại để chứng minh mình có thể hoàn thành các công việc phức tạp hơn. Trong mô hình công vụ việc làm, các nhà quản lý có nhiều quyền hơn trong việc tuyển chọn hay thuê người vào làm việc, thậm chí được phép trả lương theo cơ chế thị trường và cho phép ký các hợp đồng ngắn hạn để lựa chọn được người giỏi.

Hai mô hình công vụ trên đều có những thế mạnh và hạn chế riêng khi áp dụng ở từng nước và cũng ít có quốc gia nào áp dụng triệt để một mô hình. Bởi vậy, xu hướng trên thế giới hiện nay là áp dụng kết hợp hai mô hình tùy thuộc vào điều kiện của từng nước trong tiến trình cải cách.

 

5. Những ưu việt, hạn chế của chế độ công vụ việc làm và chế độ công vụ chức nghiệp

Những kết quả nghiên cứu gần đây đã đưa ra sự so sánh về tính ưu việt của hai mô hình chế độ công vụ chức nghiệp và chế độ công vụ việc làm và dường như phần lớn đều ghi nhận những ưu điểm nổi trội của chế độ công vụ việc làm. Trong mô hình công vụ việc làm, việc tuyển người vào bộ máy nhà nước được căn cứ vào nhu cầu thực của một công việc nhất định. Một người chỉ có thể trở thành công chức sau khi chứng minh được khả năng đảm đương được công việc có nhu cầu tuyển dụng đó. Việc tuyển dụng được thông báo công khai và chỉ có giá trị đối với những nhân sự có năng lực tương ứng và không chỉ đối với vị trí tuyển dụng, họ còn sẵn sàng chứng minh khả năng ở các vị trí cao hơn khi có nhu cầu bổ nhiệm, thăng tiến trong việc làm. Chế độ công vụ việc làm mang tính cạnh tranh cao, cơ hội được tuyển dụng vào một vị trí cao hơn được mở rộng (không chỉ trong nền công vụ mà ở các doanh nghiệp và khu vực tư). Chế độ công vụ việc làm cũng cho phép các cơ quan nhà nước dễ dàng thay đổi vị trí công tác của công chức theo yêu cầu công việc dựa theo thành tích và năng lực thực tế của họ. Tuy nhiên, với mô hình chế độ công vụ việc làm điểm yếu lớn nhất đó là tính ổn định không cao, dễ gây biến động cho nền công vụ.

Mô hình công vụ chức nghiệp mặc dù tạo được con đường phát triển chức nghiệp cho công chức trong nền công vụ từ bậc thấp lên bậc cao, từ ngạch thấp lên ngạch cao hay bổ nhiệm vào các vị trí quản lý, nhưng hiệu quả, tính linh hoạt và khả năng thích ứng với thị trường lao động của mô hình này lại rất thấp. Việc công chức được chia theo các lĩnh vực và các nhóm công việc gắn liền với các ngạch, bậc căn cứ vào trình độ đào tạo dễ làm cho công chức thụ động, khó thích ứng với những thay đổi trong môi trường công tác mới. Bên cạnh đó, khi nền công vụ quá chú trọng đến văn bằng, chứng chỉ và thâm niên công tác của công chức sẽ mất đi tính năng động, hiệu quả. Khi công chức đã có thâm niên cao và có ngạch, bậc, sự “lười nhác” sẽ xuất hiện, việc tự học hay tham gia vào quá trình đào đạo, bồi dưỡng của công chức trở nên thụ động, chiếu lệ hoặc chỉ đơn thuần là có “văn bằng, chứng chỉ” để đáp ứng được quy định chuẩn bị cho thăng tiến. Chế độ công vụ chức nghiệp dễ tạo nên tâm lý “an phận” trong đội ngũ công chức.

Một trong những hạn chế của chế độ công vụ chức nghiệp đó là tính cạnh tranh thấp do việc thăng tiến hay bổ nhiệm chỉ diễn ra bên trong nền công vụ và dựa theo các tiêu chí bằng cấp, ngạch, bậc. Với mô hình “đóng” như vậy, việc tìm kiếm những công chức giỏi, trình độ và kỹ năng cao là rất khó, đặc biệt là không phát huy được năng lực của đội ngũ các công chức trẻ.

Bài viết tham khảo:

1. Các mô hình công vụ điển hình trên thế giới; ThS. Đào Thị Thanh Thủy - Học viện Hành chính quốc gia.

2. Tuyển dụng công chức ở một số quốc gia và kinh nghiệm đối với Việt Nam; TS Hồ Xuân Quang, ThS Đào Bích Hạnh - Trường Đại học Quy Nhơn.

Tác giả bài viết: ThS. Đào Thị Thanh Thủy - Học viện Hành chính quốc gia (Nguồn: TCNN.VN)