Vướng mắc về thời hạn khiếu nại, thời hiệu khởi kiện theo Pháp lệnh số 29/2006/PL-UBTVQH11 và vấn đề đó theo quy định pháp luật hiện hành

Khách hàng: Kính thưa Luật sư Minh Khuê, về thời hạn khiếu nại, thời hiệu khởi kiện của Pháp lệnh số 29/2006/PL-UBTVQH11 về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính còn gặp những vấn đề vướng mắc nào? Hiện nay thời hạn khiếu nại, thời hiệu khởi kiện được quy định như thế nào?

Cảm ơn!

Trả lời:

1. Thời hạn khiếu nại, thời hiệu khởi kiện theo Pháp lệnh số 29/2006/PL-UBTVQH11

- Cơ sở pháp lý: Điều 2 và Điều 30, Pháp lệnh số 29/2006/PL-UBTVQH11 về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính.

- Thời hiệu khởi kiện là thời hạn mà chủ thể được quyền khởi kiện để yêu cầu Toà án giải quyết vụ án hành chính bảo vệ quyền; lợi ích hợp pháp bị xâm phạm; nếu thời hạn đó kết thúc thì mất quyền khởi kiện, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác.

- Trong trường hơp pháp luật không có quy định khác thì thời hiệu khởi kiện được quy định như sau:

+ Đối với trường hợp quy định tại các điểm a, b và c khoản 1 Điều 2 của Pháp lệnh này là ba mươi ngày, kể từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần giải quyết khiếu nại lần đầu, nhưng không đồng ý với quyết định giải quyết đó;

+ Đối với trường hợp quy định tại điểm d khoản 1 Điều 2 của Pháp lệnh này là ba mươi ngày, kể từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần hai mà khiếu nại không được giải quyết hoặc kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần hai, nhưng không đồng ý với quyết định giải quyết đó;

+ Đối với trường hợp quy định tại khoản 2 Điều 2 của Pháp lệnh này là bốn mươi lăm ngày, kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu, nhưng không đồng ý với quyết định giải quyết đó;

+ Đối với trường hợp quy định tại khoản 3 Điều 2 của Pháp lệnh này chậm nhất là năm ngày, trước ngày bầu cử, nhưng không đồng ý về cách giải quyết của cơ quan lập danh sách cử tri;

+ Đối với trường hợp quy định tại khoản 4 Điều 2 của Pháp lệnh này là ba mươi ngày, kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu, nhưng không đồng ý với quyết định giải quyết đó;

+ Đối với trường hợp quy định tại khoản 5 Điều 2 của Pháp lệnh này là ba mươi ngày, kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, nhưng không đồng ý với quyết định giải quyết đó;

+ Đối với trường hợp quy định tại khoản 6 Điều 2 của Pháp lệnh này là ba mươi ngày, kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại của Hội đồng cạnh tranh hoặc của Bộ trưởng Bộ Thương mại, nhưng không đồng ý với quyết định giải quyết đó;

+ Đối với trường hợp quy định tại khoản 7 Điều 2 của Pháp lệnh này thì thời hiệu khởi kiện theo quy định của pháp luật Việt Nam và điều ước quốc tế mà Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên về trường hợp đó; nếu pháp luật Việt Nam và điều ước quốc tế không có quy định thời hiệu khởi kiện thì thời hiệu khởi kiện là ba mươi ngày, kể từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc lần hai hay kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc lần hai.

- Đối với vùng, sâu, vùng xa đi lại khó khăn thì thời hạn khởi kiện quy định tại các điểm a, b và đ khoản 2 Điều này là bốn mươi lăm ngày.

- Trong trường hợp vì ốm đau, thiên tai, địch hoạ, đi công tác, học tập ở nơi xa hoặc vì trở ngại khách quan khác mà người khởi kiện không khởi kiện được trong thời hạn quy định tại khoản 2 và khoản 3 Điều này thì thời gian có trở ngại đó không tính vào thời hiệu khởi kiện.

Dưới đây là những hạn chế còn tồn tại về thời hạn khiếu nại, thời hiệu khởi kiện của pháp lệnh.

2. Quy định pháp luật gây nhiều khó khăn khi xác định thời hạn khiếu nại, thời hiệu khởi kiện

Thời hạn khiếu nại, thời hiệu khởi kiện là những quy định đặc biệt quan trong của pháp luật tố tụng nói chung và pháp luật tố tụng hành chính nói riêng trong việc bảo đảm quyền của người dân. Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chínhquy định về thời hạn khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính tại Điều 2 và thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính tại Điều 30. Tuy nhiên, thực tiễn áp dụng các quy định này đã nảy sinh nhiều vướng mắc, bất cập.

Theo quy định của pháp luật tố tụng hành chính thì thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính được xác định căn cứ vào thời hạn và kết quả giải quyết khiếu nại của cơ quan nhà nước. Tuy nhiên, một số trường hợp do cơ quan nhà nước không giải quyết khiếu nại nên không có kết quả giải quyết khiếu nại lần đầu và nếu thời hạn khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo đã hết thì không thể xác định được thời hiệu khởi kiện và do đó đương sự khởi kiện vụ án hành chính.

Việc xác định thời hiệu khởi kiện trong trường hợp đương sự khiếu kiện nhiều quyết định hành chính, hành vi hành chính trong cùng một vụ án cũng gây nhiều lúng túng cho Tòa án địa phương.

Ví dụ: Quyết định giao đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, uỷ ban nhân dân cấp huyện thường quyết định luôn việc thu tiền sử dụng đất. Đương sự có thể khiếu nại và khởi kiện đối với việc giao đất (cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất) hoặc đối với việc thu tiền sử dụng đất hoặc đối với cả hai nội dung giao đất (cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất) và thu tiền sử dụng đất. về nguyên tắc thì việc xác định thời hiệu khiếu nại và khởi kiện trong trường hợp này được xác định theo nguyên tắc khiếu kiện đối với loại việc nào thì áp dụng thời hiệu khiếu nại, khởi kiện và thẩm quyền thụ lý giải quyết đối với loại việc đó. Tuy nhiên, chúng tôi cho rằng việc quy định thời hiệu khởi kiện đối với từng loại vụ án hành chính khác nhau nên được hạn chế và chỉ nên áp dụng đối vối những loại vụ án hành chính đặc thù như: khiếu kiện về danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, Hội đồng nhân dân; khiếu kiện về quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh thì nên áp dụng thời hiệu khởi kiện riêng; các tranh chấp còn lại nên quy định cùng một thời hiệu khởi kiện.

3. Thời hạn khiếu nại và thời hiệu khởi kiện theo quy định của pháp lệnh với thời gian ngắn

Thời hạn khiếu nại và thời hiệu khởi kiện theo quy định của pháp lệnh là quá ngắn, không đủ thời gian cần thiết để người dân khởi kiện, cơ quan nhà nưốc, ngưồi có thẩm quyền giải quyết khiếu nại.

Thời hiệu khởi kiện quy định tại Điều 30 của Pháp lệnh hiện hành là quá ngắn (30 ngày hoặc 45 ngày tuỳ theo từng trường hợp), người dân không có đủ thời gian để chuẩn bị chứng cứ, lựa chọn, nhờ tư vấn trước khi khởi kiện. Bên cạnh đó việc quy định thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính như thời hiệu khởi kiện vụ án dân sự sẽ đảm bảo sự công bằng khi xem xét, giải quyết hai loại quan hệ: quan hệ giữa cá nhân, tổ chức với nhau và quan hệ giữa cá nhân, tổ chức vối cơ quan hành chính nhà nước. Tuy nhiên, nếu quy định như thời hiệu khởi kiện vụ án dân sự thì lại quá dài, thì không phù hợp với tính chất đặc thù của việc giải quyết các khiếu kiện hành chính.

Nếu là khiếu kiện hành chính cần được giải quyết trong thời gian ngắn để tránh những hậu quả khó khắc phục có thể xảy ra. Ngoại trừ trường hợp khiếu kiện về danh sách cử tri, thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính cần được tăng thêm; tuy nhiên, tăng thêm bao nhiêu thì cũng cần phải cân nhắc để tránh tình trạng vụ việc hành chính bị kéo dài dẫn đến những hậu quả khó khắc phục; đồng thời việc quy định thời hiệu cũng cần cân nhắc đối với từng loại khiếu kiện; cụ thể là những khiếu kiện ra Toà án mà không qua thủ tục khiếu nại thì nên quy định thời hiệu dài hơn vì đương sự cần có thời gian để thu thập chứng cứ, nhờ tư vấn, trợ giúp pháp lý...; những khiếu kiện đã qua thủ tục giải quyết khiếu nại lần thứ nhất hoặc lần thứ hai thì thời hiệu khởi kiện phải ngắn hơn để tránh tình trạng vụ việc bị kéo dài và cũng là hợp lý vì các đương sự đã có thời gian chuẩn bị chứng cứ, lý lẽ bảo vệ quyền lợi hợp pháp của mình trong quá trình giải quyết khiếu nại.

4. Chưa quy định không áp dụng thời hạn khiếu nại, thời hiệu khởi kiện khi có trở ngại khách quan

Pháp luật tố tụng hành chính chưa có quy định cụ thể về các trường hợp không áp dụng thời hạn khiếu nại, thời hiệu khởi kiện trong trường hợp có trở ngại khách quan.

Nếu có trường hợp các khiếu kiện yêu cầu huỷ giấy chứng nhận quyền sử dụng đất phát sinh tương đối nhiều trong các vụ án hành chính. Theo quy định của pháp luật thì các quyết định về giải quyết tranh chấp đất đai không phải là đối tượng khởi kiện của các vụ án hành chính. Tuy nhiên, trong trường hợp người dân đang quản lý sử dụng đất hợp pháp nhưng cơ quan nhà nước lại cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho người khác từ các năm trước mà người đang sử dụng không biết, nay người đang sử dụng đất mới biết thì thời hiệu khởi kiện được xem xét như thế nào? Trường hợp này Tòa án có được áp dụng quy định về trở ngại khách quan để không áp dụng thời hạn khiếu nại, thời hiệu khởi kiện để thụ lý, giải quyết vụ án theo thẩm quyền hay không hiện cũng chưa được quy định và hưống dẫn cụ thể.

5. Pháp luật quy định về thời hạn khiếu nại và thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính là chưa thống nhất

Theo quy định tại các điều 39, 46 của Luật Khiếu nại, tố cáo thì thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính là 30 ngày, đối với vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn thì thời hạn là 45 ngày kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu, quyết định giải quyết khiếu nại lần hai mà không đồng ý quyết định giải quyết đó hoặc kể từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu, lần hai mà không được giải quyết, thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại To à án đối vối các quyết định hành chính, hành vi hành chính.

Trong khi đó tại Điều 138 Luật Đất đai lại quy định thời hiệu khởi kiện tại Toà án là 45 ngày kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu, là chưa thông nhất với Luật khiếu nại, tố cáo; theo Khoản 2 Điều 2 Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính và Luật Đất đai không quy định sau khi nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần hai về quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai mà không đồng ý, thì có quyền khởi kiện tại Toà án, có nghĩa là sau khi giải quyết khiếu nại lần hai thì không có quyền khởi kiện tại Toà án, còn Luật Khiếu nại, tố cáo lại quy định các khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính nói chung, trong đó bao gồm cả quyết định về lĩnh vực đất đai sau khi giải quyết lần hai vẫn có quyền khởi kiện tại Toà án là chưa phù hợp với Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính và Luật Đất đai. Loại việc này, người dân khởi kiện theo Luật Khiếu nại, tố cáo rất nhiều, nhưng bị Toà án trả lại do không thuộc thẩm quyền. Do việc quy định thủ tục tiền tố tụng phức tạp như vậy, nên thực tế không tránh khỏi vi phạm về việc thụ lý, giải quyết vụ án.

Đối với loại việc quy định tại Khoản 17 Điều 11 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính. Theo quy định tại Điều 138 Luật Đất đai của năm 2003 thì thời hiệu khiếu nại là 30 ngày kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hoặc biết được có hành vi hành chính. Nhưng tại Khoản 1 Điều 63 Nghị định 84/2007/NĐ-CP ngày 25-5-2007, quy định bổ sung về việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai, quy định thời hiệu khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch uỷ ban nhân dân cấp huyện là không quá 90 ngày kể từ ngày Chủ tịch uỷ ban nhân dân cấp huyện có quyết định hành chính, hành vĩ hành chính. Như vậy, trong trường hợp khiếu kiện quyết định của Chủ tịch uỷ ban nhân dân cấp huyện thì việc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật nào để xem xét thủ tục khiếu nại và khởi kiện đang là vấn đề có có nhiều ý kiến trái ngược nhau.

6. Thời hạn khiếu nại, thời hiệu khởi kiện theo pháp luật hiện hành

Khi có căn cứ cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính là trái pháp luật, xâm phạm trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình thì người khiếu nại khiếu nại lần đầu đến người đã ra quyết định hành chính hoặc cơ quan có người có hành vi hành chính hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính.

Về thời hiệu khởi kiện được quy định tại điều 116 Luật tố tụng hành chính năm 2015.

- Thời hiệu khởi kiện là thời hạn mà cơ quan, tổ chức, cá nhân được quyền khởi kiện để yêu cầu Tòa án giải quyết vụ án hành chính bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp bị xâm phạm; nếu thời hạn đó kết thúc thì mất quyền khởi kiện.

- Thời hiệu khởi kiện đối với từng trường hợp được quy định như sau:

+ 01 năm kể từ ngày nhận được hoặc biết được quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc;

+ 30 ngày kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh;

+ Từ ngày nhận được thông báo kết quả giải quyết khiếu nại của cơ quan lập danh sách cử tri hoặc kết thúc thời hạn giải quyết khiếu nại mà không nhận được thông báo kết quả giải quyết khiếu nại của cơ quan lập danh sách cử tri đến trước ngày bầu cử 05 ngày.

- Trường hợp đương sự khiếu nại theo đúng quy định của pháp luật đến cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thì thời hiệu khởi kiện được quy định như sau:

+ 01 năm kể từ ngày nhận được hoặc biết được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc quyết định giải quyết khiếu nại lần hai;

+ 01 năm kể từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại theo quy định của pháp luật mà cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền không giải quyết và không có văn bản trả lời cho người khiếu nại.

- Trường hợp vì sự kiện bất khả kháng hoặc trở ngại khách quan khác làm cho người khởi kiện không khởi kiện được trong thời hạn quy định tại điểm a và điểm b khoản 2 Điều này thì thời gian có sự kiện bất khả kháng hoặc trở ngại khách quan khác không tính vào thời hiệu khởi kiện.

- Các quy định của Bộ luật dân sự về cách xác định thời hạn, thời hiệu được áp dụng trong tố tụng hành chính.

Trên đây là nội dung Luật Minh Khuê sưu tầm và biên soạn. Nếu còn vướng mắc, chưa rõ hoặc cần hỗ trợ pháp lý khác bạn vui lòng liên hệ bộ phận tư vấn pháp luật trực tuyến qua tổng đài điện thoại số: 1900.6162 để được giải đáp.

Rất mong nhận được sự hợp tác!

Trân trọng./.

Luật Minh Khuê (Sưu tầm và Biên soạn).