Các vấn đề pháp lý và thực tiễn về việc sử dụng các biện pháp trừng phạt phi vũ trang của hội đồng bảo an Liên Hợp Quốc

1. KHÁI QUÁT CHUNG VỀ HỘI ĐỒNG BẢO AN LIÊN HỢP QUỐC VÀ BIỆN PHÁP TRỪNG PHẠT CỦA HĐBALHQ.

1.1. Chức năng, nhiệm vụ của Hội đồng bảo an Liên hợp quốc

Chức năng, nhiệm vụ của Liên Hợp Quốc trong nền an ninh chung của quốc tế được được nêu ở Hiến chương Liên Hợp Quốc bao gồm như sau:

- Điều tra bất cứ tình huống nào đe dọa hòa bình quốc tế;

- Đề xuất những thủ tục nhằm giải quyết các tranh chấp cách hoà bình;

- Kêu gọi các quốc gia thành viên gián đoạn hoàn toàn hoặc một phần quan hệ kinh tế cũng như các tiếp xúc viễn thông, bưu chính, hàng không, hàng hải, hoặc cắt đứt quan hệ ngoại giao; và

- Thi hành nghị quyết của Hội đồng bằng các biện pháp quân sự, nếu xét thấy cần thiết.

1.2. Các biện pháp trừng phạt của Hội đồng bảo an Liên Hợp quốc

1.2.1. Biện pháp trừng phạt bằng vũ lực

Tại Điều 42 của Hiến chương Liên hợp quốc với quy định miêu tả về nội hàm của thuật ngữ “trừng phạt bằng vũ lực”, cụ thể như sau: “Nếu Hội đồng bảo an nhận thấy những biện pháp nói ở điều 41 là không thích hợp, hoặc tỏ ra là không thích hợp, thì Hội đồng bảo an có quyền áp dụng mọi hành động của hải, lục, không quân mà Hội đồng bảo an xét thấy cần thiết cho việc duy trì hoặc khôi phục hoà bình và an ninh quốc tế”. Những hành động này có thể là những cuộc biểu dương lực lượng, phong tỏa và những cuộc hành quân khác, do các lực lượng hải, lục, không quân của các quốc gia thành viên Liên hợp quốc thực hiện. Theo Điều 2 và Điều 4 Hiến chương Liên hợp quốc năm 1945 “Các thành viên của Liên hợp quốc từ bỏ đe dọa bằng vũ lực hoặc sử dụng vũ lực trong quan hệ quốc tế nhằm chống lại sự bất khả xâm phạm về lãnh thổ hay nền độc lập chính trị của bất kỳ quốc gia nào, cũng như sử dụng bất kỳ cách thức nào khác, trái với các mục tiêu của Liên hợp quốc”. 

Nhằm duy trì và bảo vệ hòa bình và an ninh quốc tế, biện pháp “trừng phạt bằng vũ lực” đã được Hội đồng Bảo an áp dụng trong nhiều trường hợp chẳng hạn như trường hợp của Iraq năm 1990; Somalia năm 1992; Nam Tư cũ năm 1993; Ruvanda năm 1994, Cộng Hòa Trung Phi năm 1997… 

1.2.2. Biện pháp trừng phạt phi vũ trang

Tại điều 41 Hiến chương Liên hợp quốc đã ghi nhận: Hội đồng bảo an có thẩm quyền quyết định những biện pháp nào phải được áp dụng mà không liên quan tới việc sử dụng vũ lực để thực hiện các nghị quyết của Hội đồng và có thể yêu cầu các thành viên Liên hợp quốc áp dụng những biện pháp ấy. Các biện pháp này có thể là cắt đứt toàn bộ hay từng phần quan hệ kinh tế, đường sắt, đường hàng hải, hàng không, bưu chính, điện tín, vô tuyến điện và các phương tiện liên lạc khác, kể cả cắt đứt quan hệ ngoại giao”. Như vậy, các biện pháp trừng phạt phi vũ trang có thể là các biện pháp về kinh tế, tài chính, ngoại giao… Từ đây, có thể đưa ra định nghĩa tương đối khái quát về các biện pháp trừng phạt phi vũ trang của Hội đồng bảo an như sau: “Trừng phạt phi vũ trang là việc Hội đồng bảo an sử dụng các biện pháp kinh tế, tài chính, ngoại giao hay các biện pháp khác không sử dụng tới lực lượng vũ trang nhằm tác động một cách gián tiếp hay trực tiếp tới chủ thể bị trừng phạt theo các quy định hiện hành của luật pháp quốc tế”.  Các biện pháp trừng phạt phi vũ trang phổ biến bao gồm:

- Cấm xuất khẩu, nhập khẩu những hàng hóa nhất định; 

- Phong tỏa tài sản của các ngân hàng, cá nhân, tổ chức của quốc gia đó tại nước ngoài mà có liên quan tới các hoạt động đe dọa hòa bình và an ninh thế giới; 

- Cấm mọi giao dịch kinh tế, thương mại của quốc gia đó với các quốc gia khác; 

- Cấm, hạn chế việc đi lại của công dân quốc gia đó; 

- Cấm, hạn chế thực hiện các hoạt động giao thông với bên ngoài bằng những phương tiện nhất định; 

- Yêu cầu các nước thành viên Liên hợp quốc không được mua bán, chuyển giao một cách trực tiếp hay gián tiếp bất kỳ loại hàng hóa, công nghệ nào liên quan tới các hoạt động đe dọa hòa bình và an ninh thế giới của quốc gia vi phạm cũng như các loại hàng hóa xác định khác, ngoại trừ các nhu yếu phẩm thiết yếu cho đời sống; phong hóa, đóng băng các quỹ, các trợ giúp về mặt tài chính.

2. CƠ SỞ PHÁP LÝ VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG CÁC BIỆN PHÁP TRỪNG PHẠT PHI VŨ TRANG CỦA HĐBALHQ.

2.1. Cơ sở pháp lý áp dụng các biện pháp trừng phạt phi vũ trang của HĐBALHQ. 

Căn cứ điều 44 Hiến chương liên hợp quốc có quy định như sau: “ Hội đồng bảo an có thẩm quyền quyết định những biện pháp nào phải được áp dụng vũ lực để thực hiện các nghị quyết của hội đồng, và có thể yêu cầu các thành viên của liên hợp quốc áp dụng những biện pháp ấy. Các biện pháp này có thể là cắt đứt toàn bộ hay từng phần quan hệ kinh tế, đường sắt, đường biển, hàng không, bưu chính, điện tín, vô tuyến điện và các phương tiện thông tin khác, kể cả việc cắt đứt quan hệ  ngoại giao”

  Như vậy biện pháp trừng phạt phi vũ trang là những biện pháp về kinh tế, tài chính, ngoại giao,…và các biện pháp khác mà không sử dụng tới lực lượng vũ trang gây tác động một cách trực tiếp tới chủ thể bị trừng phạt. Biện pháp trừng phạt phi vũ trang được HĐBA sử dụng nhằm thực hiện mục tiêu gìn giữ hòa bình và an ninh thế giới, tăng cường sự phát triển mạnh mẽ và ổn định của cộng đồng quốc tế, ta có thể thấy rằng biện pháp trừng phạt phi vũ trang có phạm vi rất rộng. Căn cứ vào điều 44 Hiến chương liên hợp quốc và dựa trên thực tế ta có thể thấy các biện pháp thường áp dụng như: cấm, hạn chế việc đi lại của công dân quốc gia đó, cấm xuất khẩu, nhập khẩu những hàng hóa nhất định,… và việc áp dụng các biện pháp phi vũ trang phải tuân thủ theo những quy định của hiến chương. 

  Cơ sở để HĐBA áp dụng các biện pháp trừng phạt phi vũ trang là mức độ phạm vi của hành vi cũng như nguy cơ đe dọa của hành vi đó đối với hòa bình và an ninh thế  giới. Việc không tuân thủ và nghiêm túc các quy định của HĐBA khiến cho  nguy cơ và mức độ phá hoại hòa bình, an toàn thế giới gia tăng, đây là cơ sở để HĐBA bạn hành những quy định trừng phạt buộc các chủ thể phải thay đổi thái độ và cách hành xử sao cho phù hợp với các quy định chung của pháp luật quốc tế.

2.2.Thực tiễn hoạt động áp dụng các biện pháp trừng phạt phi vũ trang của HĐBALHQ.

2.2.1.Những mặt ưu điểm 

Là một trong những biện pháp để HĐBA LHQ nhằm giữ gìn hòa bình và ANTG, các biện pháp phi vũ trang có những ưu điểm nổi bật hơn những biện pháp khác. Với mục tiêu không sử dụng đến lực lượng vũ trang, các biện pháp phi vũ trang được đánh giá là không tạo ra những thương vong hay thiệt hại lớn ngay tức thì. Bên cạnh đó với phạm vi rộng bao gồm các biện pháp kinh tế, tài chính, ngoại giao & các lĩnh vực, các biện pháp phi vũ trang đem lại nhiều sự lựa chọn hơn khi áp dụng và giải quyết các tình huống cụ thể. Hơn thế nữa, các biện pháp phi vũ  trang cũng được đánh giá là ít tốn kém hơn so với chi phí cho quân sự.

Cụ thể, quyết định đình hoạt động hàng không đối với Libya đã có ý nghĩa quan trọng trong việc mang lại công lý cho các nạn nhân trong vụ đánh bom máy bay của hãng hàng không Pan Am trên bầu trời Libya.  21/12/1988, chiếc máy bay Boeing 747 chuyến Pan Am 103 nổ tung trên bầu trời Lockerbie, Scotland, làm 270 người thiệt mạng. Trước tình thế đó, 15/4/1992, HĐBA áp dụng các biện pháp trừng phạt đối với Libya về lĩnh vực buôn bán vũ khí và hàng không và đòi hỏi giao nộp phải giao nộp 2 kẻ tình nghi trong vụ Lockerbie. Các biện pháp trừng phạt của HĐBA LHQ đã khiến cho Lybia bị cô lập về kinh tế và chính trị cũng như gặp phải rất nhiều khó khăn khác. Trước sức ép của các biện pháp trừng phạt, 14/4/1999, Libya chấp nhận giao nộp 2 kẻ tình nghi của vụ Lockerbie. Ghi nhận thái độ tích cực này, LHQ quyết định tạm ngừng các biện pháp trừng phạt. Sau đó hơn 2 năm, vào 15/8/2003, Libya gửi thư lên HĐBA chính thức thừa nhận trách nhiệm trong vụ Lockerbie, đồng ý trả cho gia đình mỗi nạn nhân ít nhất 5 triệu USD. 12/9/2003. LHQ bỏ phiếu chính thức dỡ bỏ các lệnh trừng phạt đối với Libya

Về trường hợp của Irắc, sau khi Irắc xâm lược Cô oét năm 1990, hàng lọat các NQ của HĐBA đã được thông qua nhằm chấm dứt hành động xâm lược này. Trong số các NQ được ban hành, NQ 661 là NQ đầu tiên chính thức áp đặt các biện pháp trừng phạt kinh tế đối với QG này. Sau khi hàng loạt các biện pháp trừng phạt phi vũ trang khác được ban hành, Chính phủ nước này đã phải hợp tác khi cho phép các thanh tra vũ khí của LHQ giám sát phá hủy vũ khí của QG này. Thực tế cũng đã chứng minh trong rất nhiều trường hợp, các lệnh trừng phạt của HĐBA đã tạo điều kiện cho quá trình đi tới 1 giải pháp hòa bình như trường hợp của Angola & Nam Tư cũ. Các biện pháp trừng phạt đã góp phần kết thúc thời kì chiến tranh lâu dài giữa chính phủ Angola & nhóm UNITA do Jonas Savimbi lãnh đạo. Trong 6 năm đầu tiên, các biện pháp trừng phạt gần như bị phớt lờ hoàn toàn. Tuy nhiên, khi các biện pháp được mở rộng & đầy mạnh, chúng đã có tác động đáng kể tới tình hình tại QG này. Cấm vận kim cương, trừng phạt về tài chính cũng như các biện pháp khác đã làm suy giảm các nguồn lực hiện có của UNITA & khiến cho Savimbi rơi vào tình trạng khó khăn trong việc thực hiện các hoạt động kích động & vũ trang. Điều này đóng góp quan trọng vào chiến thắng trên chiến trường của liên minh chính phủ Angola trước đội quân của Savimbi vào 2/2002, kết thúc cuộc chiến tranh suốt thời gian dài trước đó giữa 2 bên. Tại Nam Tư cũ, các biện pháp cấm vận vũ trang, đình chỉ hoàn toàn các hoạt động thương mại, hàng không đã làm các bên trong cuộc chiến không có vũ khí, phương tiện cũng như nguồn tài chính để tiếp tục tiến hành chiến tranh & cuối cùng 1 giải pháp hòa bình đã đạt được khi hợp ước lập lại hòa bình trong khu vực, hiệp ước Dayton được ký kết. Sự thành công quan trọng nhất là ở Nam Phi, nơi mà những NQ đã buộc chính quyền Apacthai phải chấp nhận những nguyên tắc quan trọng (Coovadia, 1999). 

2.2.2. Những mặt hạn chế 

Thứ nhất, Đối với các quốc gia bị áp dụng các biện pháp trừng phạt phi vũ trang

- Việc thi hành các biện pháp trừng phạt này một cách nhanh chóng, kịp thời sẽ khiến cho các quốc gia không đủ thời gian có thể tổ chức các nguồn tài chính phục vụ cho các mục tiêu tài trợ cấp bách. Hơn thế nữa có những trường hợp các quốc gia bị áp đặt các biện pháp này là quốc gia có nền kinh tế kém phát triển với nền nông nghiệp chiếm phần lớn, quy mô nghèo nàn,lạc hậu dẫn đến sự ứng phó của các quốc gia này càng trở nên khó khăn hơn. 

- Đối với nền kinh tế vĩ mô: Sự hạn chế gay gắt nhập khẩu làm giảm mạnh các hoạt động sản xuất trong ngành công nghiệp và nông nghiệp; Lương ngoại tệ nhận được cũng giảm bớt, khả năng thanh toán các khoản nợ cũng giảm xuống đáng kể; Giảm sút các nguồn thu nhập từ thuế dẫn tới sự giảm sút của đầu tư tài chính vào nâng cấp và bảo dưỡng cơ sở hạ tầng. 

- Đối với tình hình nhân đạo: 

+ Các biện pháp trừng phạt đã gây ra sự tổn thương cho những người dân vô tội. Năm 1995 trong phần phụ lục “chương trình nghị sự cho hòa bình”, hội đồng ban thư ký của LHQ về Boutros đã đặt tên cho các biện pháp trừng phạt phi vũ trang này là “công cụ thẳng tay”. 

+ Trường hợp miễn trừ từ NQ của HĐBA đối với các nhu cầu thiết yếu như thức ăn, thuốc men nhằm giảm bớt sự ảnh hưởng của các biện pháp nhưng có những quy định không nhất quán đã dẫn đến sự giảm sút trong nhập khẩu các hàng hóa thiết yếu dẫn đến tình trạng khan hiếm hàng hóa trầm trọng. 

Ví dụ: Tình trạng khan hiếm thuốc men và các trang thiết bị cần thiết khiến cho dịch vụ chăm sóc sức khỏe tại quốc gia trở nên tồi tệ, cụ thể đó là tỉ lệ tử vong của các bà mẹ ở Haiti và IRắc đều gia tăng đáng kể trong suốt thời gian bị cấm vận.  

Thứ hai, sự ảnh hưởng tiêu cực đến các quốc gia khác.

   Điều 50 chương VII của Hiến chương LHQ đã quy định thì điển hình là trường hợp liên quan đến IRắc. Đó là có một số lượng lớn quốc gia(21 quốc gia) bao gồm Việt Nam, Ba Lan, Philipin, Ấn Độ, Bulgari,…đã đệ trình báo cáo lên HĐBA trình bày về những thiệt hại xuất phát từ việc cấm vận kinh tế đối với IRắc. 

Thực tế đã có những điều khoản quy định về việc bồi thường thiệt hại cho quốc gia thứ 3 nhưng chủ yếu là các trường hợp có gắn kết với lợi ích của các cường quốc.  

=> QG bị ảnh hưởng tiếp tục duy trì lén lút các quan hệ thương mại truyền thống với các QG mục tiêu mặt khác còn có QG thể hiện rất công khai.

Ví dụ: 1998 tổ chức thống nhất châu Phi quyết định chấm dứt việc tuân thủ NQ trừng phạt của HĐBA trực tiếp chống tại Libya. 

Thứ ba, sự ảnh hưởng tiêu cực của các biện pháp trừng phạt phi vũ trang của HĐBA LHQ bị các cường quốc lợi dụng để thực hiện các mục tiêu riêng. 

Các biện pháp trừng phạt phi vũ trang là cách thức mà các nền kinh tế phát triển dùng để chống lại  kinh tế của các quốc gia yếu kém và phụ thuộc hơn. Mặt khác, trong nhiều trường hợp chúng được coi là cuộc tấn công chung lên các QG kháng cự lại sự xâm nhập về văn hóa, chính trị hoặc kinh tế của Mỹ 

Ví dụ: lệnh trừng phạt đối với Haiti xuất phát từ lợi ích riêng của Mỹ nhằm ngăn chặn dòng người tị nạn từ nước này sang Mỹ hơn là vì mục đích hòa bình, an ninh thế giới 

3. ĐÁNH GIÁ CHUNG Về CÁC BIệN PHÁP TRỪNG PHẠT PHI VŨ TRANG CỦA HỘI ĐỒNG BẢO AN LIÊN HỢP QUỐC.

3.1.Ưu điểm của các biện pháp phi vũ trang của HĐBALHQ 

Thứ nhất, các biện pháp trừng phạt phi vũ trang thể hiện sự lên án, phản đối mạnh mẽ của cộng đồng quốc tế đối với hành vi của quốc gia vi phạm, trước những hành vi đe dọa tới hòa bình và an ninh thế giới. Như vậy, biện pháp trừng phạt phi vũ trang của hộ đồng bảo an liên hợp quốc đã tạo ra những tác dụng không nhỏ trong việc giữ gìn hòa bình, an ninh thế giới.

  Thứ hai, biện pháp trừng phạt phi vũ trang hướng tới việc thực hiện mục tiêu và ý nghĩa cao cả của liên hợp quốc trong việc góp phần duy trì hòa bình, an ninh thế giới. Biện pháp này là công cụ để điều chỉnh các mối quan hệ giữa các quốc gia, là cơ sở để đảm bảo cho các mục tiêu ổn định, hòa bình thế giới.

  Thứ ba, biện pháp phi vũ trang là biện pháp không tạo ra thương vong hay thiệt hại to lớn ngay tức thì. Hơn nữa, trên thực tế, nó ít tốn kém hơn so với việc chi phí cho những biện pháp quân sự.

3.2. Hạn chế của các biện pháp phi vũ trang của HĐBALHQ 

Thứ nhất, về những hạn chế trong xây dựng và giám sát việc triển khai trên thực tế các biện pháp trừng phạt phi vũ trang của HĐBALHQ. Sau khi chiến tranh lạnh kết thúc, các biện pháp trừng phạt phi vũ trang được LHQ sử dụng phổ biến hơn và nó được đánh giá là một biện pháp cưỡng chế tập thể mang ít tính bạo lực hơn là các biện pháp quân sự. Tuy nhiên, việc sử dụng gia tăng biện pháp này của LHQ đã tạo ra rất nhiều khó khăn đặc biệt đối với những đối tượng bị áp dụng cũng như việc giám sát quá trình áp dụng, ảnh hưởng và tác động không đúng mục đích của chúng. Những hạn chế này trước hết xuất phát từ thực tế là mục đích của việc áp đặt biện pháp trừng phạt thường không được xác định một cách rõ ràng. Thực vậy, trong nhiều trường hợp chúng dường như thay đổi nhiều lần. Sự kết hợp giữa tính hay thay đổi và không rõ ràng tạo ra những khó khăn cho HĐBA trong việc xác định liệu mục đích của các biện pháp trừng phạt đã đạt được hay chưa và thời điểm nào là hợp lý để bãi bỏ các biện pháp trừng phạt. Trong khi đó, HĐBA thường được xem xét như một cơ quan mang tính chính trị hơn là một cơ quan tài phán, do đó khi quyết định áp đặt một NQ trừng phạt đối với một quốc gia, điều quan trọng là HĐBA thường được xác định những tiêu chí để có thể xác định được khi nào thì mục đích của những biện pháp trừng phạt được coi là đạt được

 Thứ hai, mặc dù là các biện pháp trừng phạt nhưng mục đích quan trọng nhất mà các biện pháp này hướng tới là làm thay đổi thái độ chính trị của các chính phủ mục tiêu, buộc họ phải tuân thủ các NQ đã được ban hành. Chính vì thế cần rất thận trọng khi quyết định mục tiêu của các biện pháp trừng phạt, vì nếu không nó sẽ tạo ra tâm lý chống đối của chính phủ mục tiêu và dân cư của quốc gia đó. Việc giám sát và đánh giá hiệu quả của quá trình triển khai áp dụng các biện pháp trừng phạt phi vũ trang của HĐBA cũng gặp phải rất nhiều khó khăn, trở ngại. Nhiệm vụ này trở nên phức tạp do miễn cưỡng chấp nhận việc triển khai những chương trình giám sát hay điều tra quốc tế của các chính phủ vì những lý do chủ quyền hay lợi ích kinh tế. Hay trong nhiều trường hợp, chính quyền của quốc gia mục tiêu đã lợi dụng vai trò chính trị của mình nhằm đưa ra những thông tin sai lệch về việc áp dụng các biện pháp trừng phạt của HĐBA, điều này tạo ra những cách hiểu sai lầm về mục tiêu của việc trừng phạt, cũng như tâm lý chống đối, bất hợp tác của các cộng đồng dân cư.

3.3. Một số kiến nghị nâng cao hiệu quả của việc trừng phạt phi vũ lực của HĐBALHQ 

Thứ nhất, HĐBA cầm đánh giá một cách khách quan tình hình thực tế, chính xác, mức độ đe dọa của tình hình đối với hòa bình và an ninh quốc tế mức độ cần thiết phải áp dụng các biện pháp phi vũ trang nào. Điều này rất quan trọng bởi nếu không xác định được chính xác thời điểm áp dụng, mức độ áp dụng, biện pháp trừng phạt không những không phát huy được hiệu quả của mình mà còn gây ra các tác động tiêu cực khó lường.

Thứ hai, bất kì khi nào những biện pháp trừng phạt phi vũ trang được ban hành, những phương án dự phòng phải được thiết kế đi kèm theo nhằm tạo thuận lợi cho các quốc gia bị ảnh hưởng bởi những biện pháp này. Cụ thể, ngay trong quá trình thảo luận việc áp dụng các biện pháp trừng phạt thì các vấn đề liên quan tới đảm bảo ảnh hưởng đến các nước liên quan ở mức thấp nhất cũng đồng thời được đưa ra, thảo luận và quy định cần thiết phải có những chính sách cụ thể ưu tiên, hỗ trợ đối với các quốc gia này. Hơn nữa, các bảo đảm này cũng cần phải quy định một các rõ ràng, cụ thể, chính xác dễ dàng thực hiện tránh tình trạng chỉ quy định cho có lệ không thể thực thi hoặc thực thi không hiệu quả trong thực tế. Đối với các nước đối tác hoặc các nước láng giềng của nước bị thực thi biện pháp trừng trị có vai trò quan trọng quyết định rất nhiều đến việc thực hiện biện pháp này của HĐBA cho nên nếu không đảm bảo lợi ích của các nước bị ảnh hưởng một cách nhỏ nhất thì rất khó để các nước này không thực hiện các hoạt động hợp tác ngầm với nước bị trừng phạt. Vì vậy, biện pháp dự phòng phải được đưa ra để làm cơ sở chắc chắn cho việc áp dụng thành công các  biện pháp trừng phạt được đưa ra thi hành.

Thứ ba, HĐBA nên giám sát chặt chẽ hơn quá trình thi hành các biện pháp trừng phạt qua đó điều chỉnh phù hợp với tình hình thực tế, đặc biệt phải quan tâm đến nhóm quốc gia liên quan, quốc gia láng giềng bị ảnh hưởng và cách quyền kinh tế, văn hóa, xã hội và những nhu cầu pháp lý của các quốc gia láng giềng…. Chỉ có giám sát chặt chẽ không bỏ sót bất cứ trường hợp này thì mới có thể đảm bảo các biện pháp này được thực hiện đúng mục đích của nó và đạt hiệu quả cao nhất.