Khách hàng: Kính thưa Luật sư Minh Khuê. Luật sư cho tôi hỏi những vướng mắc của việc khiếu nại hành chính và giải quyết khiếu nại hành chính ở nước ta.

Cảm ơn!

Trả lời:

 

1. Quyết định giải quyết khiếu nại hành chính

Quyết định giải quyết khiếu nại hành chính có hiệu lực pháp luật là văn bản giải quyết khiếu nại đã thỏa mãn các yêu cầu về nội dung và hình thức theo quy định pháp luật, do người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành mà trong thời hiệu do pháp luật quy định người khiếu nại không khiếu nại tiếp, không khởi kiện vụ án hành chính tại toà án.

Thi hành quyết định giải quyết khiếu nại hành chính có hiệu lực pháp luật là hoạt động của các chủ thể có liên quan nhằm bảo đảm nội dung quyết định đó được thực hiện trên thực tế. Xét ở góc độ thủ tục, từ khi cơ quan hành chính nhà nước tiến hành thụ lý, xác minh, kết luận, ra quyết định giải quyết khiếu nại hành chính thì thi hành quyết định đó được coi là giai đoạn kết thúc thủ tục. Về nguyên tắc, quyết định giải quyết khiếu nại hành chính là quyết định hành chính nên nó mang tính chất mệnh lệnh hành chính, thể hiện tính quyền lực nhà nước và có tính chất bắt buộc thực hiện. Thi hành quyết định giải quyết khiếu nại hành chính có hiệu lực pháp luật là một khâu quan trọng trong quá trình giải quyết khiếu nại hành chính. Việc thi hành quyết định giải quyết khiếu nại hành chính đánh dấu kết thúc quá trình giải quyết nhằm bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân; bảo đảm việc giải quyết khiếu nại được thực hiện triệt để, khắc phục tình trạng khiếu nại tồn đọng, phức tạp, kéo dài…

Thực tiễn thời gian qua cho thấy, việc tổ chức thi hành quyết định giải quyết khiếu nại hành chính có hiệu lực pháp luật tại một số nơi mặc dù đã được quan tâm lãnh đạo, chỉ đạo và triển khai nghiêm túc nhưng nhiều nơi vẫn còn hiện tượng thi hành chậm, thiếu quyết liệt; nhiều vụ việc phức tạp, tồn đọng, kéo dài từ 2-3 năm, có vụ việc chục năm mới thực hiện xong; có trường hợp quyết định giải quyết khiếu nại hành chính đã có hiệu lực pháp luật nhưng bị xem xét lại nên gặp nhiều khó khăn trong quá trình thực hiện...

Với ý nghĩa quan trọng là khâu cuối của quá trình giải quyết và trước thực trạng thi hành còn một số hạn chế như trên, để quyết định giải quyết khiếu nại hành chính có hiệu lực pháp luật được thực hiện nghiêm túc, đạt hiệu quả cao thì ngoài cơ sở pháp lý về vấn đề này phải đầy đủ, rõ ràng còn phải đảm bảo các yếu tố về nhận thức, về sự phối hợp giữa các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan; về thanh tra, kiểm tra, giám sát việc thi hành và các yếu tố khác...

Thực tiễn khiếu nại hành chính và giải quyết khiếu nại hành chính ở Việt Nam những năm qua cho thấy việc xác định đối tượng khiếu nại hành chính ở Việt Nam đang gặp phải một số vấn đề sau:

 

2. Không được khiếu nại đối với quyết định hành chính quy phạm

Quy định của pháp luật hiện hành không cho phép khiếu nại đối với quyết định hành chính quy phạm. Quy định này là do điều kiện kinh tế - xã hội và năng lực của thiết chế thực thi tại Việt Nam chưa cho phép. Tuy nhiên, việc không quy định văn bản quy phạm là đối tượng của khiếu nại đang ngày càng trở thành một vướng mắc rất lớn trong thực tiễn giải quyết khiếu nại hành chính ở Việt Nam hiện nay. Các quyết định hành chính quy phạm tác động trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân ngày càng được phát hiện nhiều hơn và nhiều quy định đã trở thành căn nguyên bùng phát các vụ việc khiếu nại đông người, bức xúc.

Văn bản quy định khung giá đất là một ví dụ điển hình về đối tượng khiếu nại hành chính là văn bản quy phạm trong lĩnh vực đất đai. Nhiều quyết định quy phạm khác đã được phát hiện là hạn chế quyền tự do của cá nhân, tổ chức như: quy định của Bộ Y tế về chiều cao, cân nặng của người đi xe máy, quy định về cấm đăng ký từ hai xe máy trở lên đối với người có hộ khẩu trong các quận nội thành Hà Nội...

Hiện nay, nhiệm vụ kiểm soát các văn bản quy phạm pháp luật đã được giao cho bộ phận chuyên trách thuộc Bộ Tư pháp. Tuy nhiên, hoạt động của Bộ phận này trên thực tế không thể rà soát và loại bỏ được hết nguy cơ văn bản quy phạm gây thiệt hại đến quyền và lợi ích của cơ quan, tổ chức cá nhân. Do đó, việc quy định quyền khiếu nại đối với văn bản quy phạm chắc chắn sẽ là một kênh kiểm soát hiệu quả đối với cơ quan hành chính, giúp hạn chế kịp thời mọi nguy cơ xâm phạm tới quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân.

Quy định văn bản quy phạm là đối tượng của khiếu nại hành chính đòi hỏi phải có những điều kiện về mặt pháp lý về thẩm quyền giải quyết khiếu nại đặc biệt là thẩm quyền phán quyết của Toà án khi vụ việc khiếu nại được đưa ra giải quyết tại Toà án. Lúc này, để đưa ra phán quyết đối với một văn bản quy phạm bị kiện, Toà án phải được trao quyền giải thích Hiến pháp và luật.

 

3. Bàn về sự thống nhất trong quy định của pháp luật về quyết định hành chính cá biệt

Ta có thể thấy, hiện nay chưa có sự thống nhất trong quy định của pháp luật về quyết định hành chính cá biệt - cụ thể là đối tượng của khiếu nại hành chính. Hiện nay vẫn chưa có sự thống nhất hoàn toàn trong quy định của pháp luật về quyết định hành chính cá biệt - cụ thể là đối tượng của khiếu nại hành chính. Luật Khiếu nại năm 2011 và Luật Tố tụng hành chính năm 2015 cùng đưa ra định nghĩa về quyết định hành chính là đối tượng của khiếu nại. Luật Khiếu nại quy định quyết định hành chính được là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành. Trong khi đó, Luật Tố tụng hành chính lại xác định quyết định hành chính được ban hành không chỉ bởi cơ quan hành chính nhà nước mà còn bởi các cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước và cá nhân có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức này. Như vậy, phạm vi quyết định hành chính theo Luật Tố tụng hành chính đã được xác định rộng hơn.

Bên cạnh đó, pháp luật cũng chưa có sự thống nhất khi quy định về trường hợp quyết định hành chính bị khiếu nại là quyết định giải quyết khiếu nại lần hai. Về nguyên tắc thì quyết định giải quyết khiếu nại lần hai là quyết định cuối cùng bằng con đường hành chính. Nếu không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần hai, cá nhân, tổ chức có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật Tố tụng hành chính. Tuy nhiên, nhiều quan điểm cho rằng quyết định giải quyết khiếu nại có đầy đủ tiêu chí của một quyết định hành chính và như vậy nó phải là đối tượng của khiếu nại. Cần phải trở lại vấn đề bản chất của khiếu nại là phản đối quyết định mà người khiếu nại cho là đã xâm phạm đến lợi ích của họ. Vì vậy, những quyết định hành chính hay quyết định giải quyết khiếu nại (hoặc một phần của quyết định này) có đụng chạm đến quyền và lợi ích của người khiếu nại thì phải được coi là đối tượng của khiếu nại. Chẳng hạn quyết định giải quyết khiếu nại lần hai bác yêu cầu của người khiếu nại, giữ nguyên quyết định của cấp dưới thì quyết định của cấp dưới vẫn là đối tượng của khiếu nại. Tuy nhiên, nếu quyết định giải quyết khiếu nại lần hai làm thay đổi quyền, nghĩa vụ của người khiếu nại thì quyết định này sẽ trở thành đối tượng của khiếu nại.

 

4. Trường hợp không được khiếu nại quyết định hành chính của một số chủ thể

Cụ thể, không được khiếu nại các quyết định hành chính ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp khác của cán bộ, công chức, viên chức mà không phải là quyết định kỷ luật

Pháp luật nước ta không cho phép khiếu nại các quyết định hành chính ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp khác của cán bộ, công chức, viên chức mà không phải là quyết định kỷ luật. Đây cũng là một vướng mắc khá lớn trong thực tiễn giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức. Việc quy định quyền khiếu nại đối với quyết định kỷ luật cán bộ, công chức bắt nguồn từ việc bảo đảm quyền có việc làm của cán bộ, công chức trong mối quan hệ với Nhà nước. Tuy nhiên, bên cạnh quyết định kỷ luật, còn có rất nhiều loại quyết định hành chính khác cũng ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích của cán bộ, công chức như quyết định tăng lương, hạ lương, cho hưởng hoặc cắt chế độ, chính sách, quyết định cho thôi việc...

Việc không cho phép khiếu nại các quyết định này khiến chưa thể giải quyết được triệt để mối quan hệ giữa cán bộ, công chức với tư cách là công dân trong quan hệ với Nhà nước về vấn đề việc làm. Trên thực tế, cán bộ, công chức vẫn phải tìm những cách thức khác nhau để thể hiện sự phản ứng hoặc không đồng tình của mình. Điều này sẽ làm nảy sinh sự lộn xộn, thiếu minh bạch trong quản lý nhà nước.

 

5. Chưa có quy định rõ ràng về hành vi hành chính là đối tượng của khiếu nại hành chính

Pháp luật hiện hành chưa có quy định rõ ràng về hành vi hành chính là đối tượng của khiếu nại hành chính. Cả Luật Khiếu nại và Luật Tố tụng hành chính đều đưa ra định nghĩa về hành vi hành chính, cụ thể:

Khoản 9, Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011 quy định: “hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật”.

Khoản 3, Điều 3 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định: “hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật”.

Nhận thấy pháp luật cần phải phân biệt các trường hơp cụ thể: hành vi hành chính của người có thẩm quyền với tư cách là một công chức khi thực hiện công vụ và hành vi của cơ quan hành chính nhà nước mà hành vi đó chỉ xảy ra trong tình huống cơ quan này với việc không hành động đã từ chối thực hiện các trách nhiệm mà pháp luật buộc họ phải thực hiện. Từ đó, quy ước hành vi không hành động của cơ quan nhà nước theo những căn cứ nhất định để dựa vào đó cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện quyền khiếu nại của mình.

Nghị định số 16/2005/NĐ-CP về quản lý các dự án đầu tư xây dựng là một trường hợp hiếm hoi pháp luật quy định rõ hệ quả pháp lý của hành vi im lặng của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Điều 22 Nghị định này quy định: “cơ quan có thẩm quyền cấp giấy phép xây dựng trong trường hợp cần thiết có thể tham khảo ý kiến của các cơ quan có liên quan, nếu cơ quan này im lặng thì có nghĩa là đồng ý”.

 

Trân trọng!