08 loại đất giao cho tổ chức phát triển quỹ đất phát triển, quản lý, khai thác theo Luật đất đai 2024

Luật Đất đai năm 2024 đánh dấu một bước chuyển quan trọng trong tư duy quản lý và sử dụng đất đai ở Việt Nam, khi Nhà nước không chỉ đóng vai trò là chủ sở hữu toàn dân về đất đai mà còn chủ động thiết lập các thiết chế trung gian nhằm điều tiết, khai thác hiệu quả nguồn lực đất đai phục vụ phát triển kinh tế – xã hội. Trong bối cảnh đó, tổ chức phát triển quỹ đất được xác định là một chủ thể đặc thù, giữ vai trò trung tâm trong việc tạo lập, quản lý và khai thác quỹ đất theo quy hoạch, kế hoạch đã được phê duyệt.

Khác với các tổ chức, doanh nghiệp được Nhà nước giao đất để sử dụng trực tiếp cho mục đích sản xuất, kinh doanh hoặc đầu tư dự án, tổ chức phát triển quỹ đất không nhằm mục tiêu sử dụng đất lâu dài, mà thực hiện chức năng quản lý, chuẩn bị quỹ đất “sạch”, tổ chức khai thác quỹ đất theo định hướng của Nhà nước. Chính vì vậy, việc xác định những loại đất nào được giao cho tổ chức phát triển quỹ đất phát triển, quản lý, khai thác có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, không chỉ về mặt pháp lý mà còn về phương diện thực tiễn quản lý đất đai tại địa phương.

1. Tổng quan về Tổ chức phát triển quỹ đất

Trước đây, vai trò của Tổ chức phát triển quỹ đất (Land Fund Development Organization - LFDO) chưa được định hình rõ nét, thường bị giới hạn trong các tác nghiệp kỹ thuật đơn thuần như đo đạc hay thực hiện giải phóng mặt bằng thụ động. Tuy nhiên, với Điều 113 Luật Đất đai 2024 (Luật 2024), Nhà nước đã chính thức luật hóa một cơ chế "ngân hàng đất đai" sơ cấp, nơi LFDO đóng vai trò trung tâm trong việc tích tụ, quản lý và điều tiết quỹ đất sạch. Việc quy định cụ thể 08 loại đất giao cho tổ chức này không chỉ là một danh mục hành chính, mà là sự xác lập ranh giới pháp lý rõ ràng giữa tài sản công chờ khai thác và đất đã giao cho người sử dụng, nhằm tối ưu hóa địa tô chênh lệch và đảm bảo an ninh, an sinh xã hội.

Theo Điều 115 Luật Đất đai 2024 và được cụ thể hóa tại Điều 14 Nghị định 102/2024/NĐ-CP, Tổ chức phát triển quỹ đất được nâng tầm vị thế pháp lý đáng kể. Tổ chức này được định nghĩa là đơn vị sự nghiệp công lập do Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh thành lập (hoặc cấp huyện tùy điều kiện thực tế), có chức năng tạo lập, phát triển, quản lý, khai thác quỹ đất; tổ chức thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất để phát triển quỹ đất; tổ chức đấu giá quyền sử dụng đất và thực hiện các dịch vụ khác trong lĩnh vực đất đai.   

Sự thay đổi về chất trong Luật Đất đai 2024 so với Luật Đất đai 2013 nằm ở quyền hạn "khai thác". Nếu trước đây nhiệm vụ chủ yếu là "quản lý" (giữ đất), thì nay LFDO được trao quyền chủ động hơn trong việc lập dự án tạo quỹ đất, thậm chí tổ chức cho thuê ngắn hạn đối với các quỹ đất chưa có quyết định giao, cho thuê chính thức, nhằm tận dụng nguồn thu và chống lấn chiếm.   

2. 08 loại đất giao cho tổ chức phát triển quỹ đất

2. Loại 1: Đất đã thu hồi theo quy định tại Khoản 5 Điều 86

 Khoản 1 Điểm a Điều 113 dẫn chiếu Khoản 5 Điều 86 Luật Đất đai 2024.   

 Khoản 5 Điều 86 quy định về trách nhiệm quản lý quỹ đất đã thu hồi nhưng chưa giao hoặc chưa cho thuê. Trong thực tiễn thi hành Luật Đất đai 2013, đây là "vùng trũng" của quản lý. Nhiều diện tích đất sau khi cưỡng chế thu hồi hoặc thu hồi xong mặt bằng nhưng dự án bị dừng, giãn tiến độ, thường bị bỏ hoang, trở thành điểm nóng về tệ nạn xã hội hoặc bị tái lấn chiếm trái phép.

 Luật 2024 chuyển giao trách nhiệm này dứt khoát về cho LFDO. Không chỉ đơn thuần là cắm mốc giới bảo vệ, LFDO phải có trách nhiệm "khai thác" theo Khoản 1 Điều 113.

LFDO có thể đề xuất phương án cho thuê ngắn hạn (hàng năm) đối với quỹ đất này trong thời gian chờ thực hiện dự án hoặc đấu giá. Ví dụ: cho thuê làm bãi đỗ xe, kho bãi tạm thời, hoặc canh tác nông nghiệp ngắn ngày. Biến tài sản "chết" thành nguồn thu thường xuyên cho đơn vị sự nghiệp, giảm gánh nặng chi ngân sách cho công tác bảo vệ đất.   

2.2. Loại 2: Đất thu hồi để đấu giá quyền sử dụng đất (Khoản 26, 27 Điều 79)

Khoản 1 Điểm b Điều 113 dẫn chiếu Khoản 26 và 27 Điều 79 Luật Đất đai 2024. Đây là loại đất quan trọng nhất, đóng vai trò là động lực tài chính chủ yếu cho ngân sách địa phương.

Khoản 26 Điều 79 quy định: Thu hồi đất để thực hiện dự án nhà ở thương mại, dự án hỗn hợp nhà ở và kinh doanh thương mại, dịch vụ. Đây là sự thay đổi căn bản nhằm hạn chế cơ chế "thỏa thuận" chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp để làm dự án nhà ở thương mại vốn tiềm ẩn nhiều rủi ro và thất thoát địa tô. Nhà nước đứng ra thu hồi, tạo mặt bằng sạch và đấu giá.   

Theo Khoản 27 Điều 79: Thu hồi đất do HĐND cấp tỉnh chấp thuận để đấu giá quyền sử dụng đất, tạo nguồn thu ngân sách.

Đối với loại đất này, LFDO đóng vai trò như một "nhà phát triển dự án cấp 1" của Nhà nước:

• Lập dự án tạo quỹ đất: LFDO chủ động đề xuất khu vực đất có tiềm năng phát triển (thường là đất nông nghiệp ven đô, đất quy hoạch khu dân cư).   
• Ứng vốn và Bồi thường: Sử dụng vốn từ Quỹ phát triển đất (Điều 114) để chi trả bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, giải phóng mặt bằng (GPMB).   
• Đầu tư hạ tầng: Không chỉ bán đất nền thô, xu hướng mới theo Luật 2024 khuyến khích LFDO đầu tư hạ tầng kỹ thuật đồng bộ trước khi đấu giá để gia tăng giá trị đất (Value Capture).
• Tổ chức đấu giá: Phối hợp với tổ chức đấu giá tài sản chuyên nghiệp để đưa quỹ đất ra thị trường công khai, minh bạch.   

Nghị quyết 254/2025/QH15 (có hiệu lực 01/01/2026) bổ sung một cơ chế mang tính đột phá cho nhóm đất này: Trường hợp nhà đầu tư đang thực hiện thỏa thuận nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất nhưng chỉ đạt trên 75% diện tích, phần diện tích còn lại (dưới 25%) sẽ do Nhà nước thu hồi. Phần đất thu hồi này sẽ được giao cho LFDO quản lý để hoàn thiện thủ tục giao đất/cho thuê đất thống nhất cho dự án, tháo gỡ tình trạng dự án "da beo" kéo dài hàng thập kỷ.   

2.3. Loại 3: Đất thu hồi tại khu vực đô thị  

Căn cứ Khoản 1 Điểm c Điều 113; Điều 81, Điểm a, b, c, d Khoản 1 và Khoản 2 Điều 82 Luật Đất đai 2024 quy định nhóm đất này bao gồm các trường hợp thu hồi mang tính chất xử lý vi phạm hoặc kết thúc chu kỳ pháp lý trong đô thị:

- Thu hồi do vi phạm: Đất sử dụng không đúng mục đích, hủy hoại đất, người sử dụng đất cố ý không thực hiện nghĩa vụ tài chính, hoặc đất được giao/cho thuê để thực hiện dự án đầu tư mà không đưa vào sử dụng trong 12 tháng liên tục hoặc chậm tiến độ quá 24 tháng.   

- Thu hồi do chấm dứt việc sử dụng:

• Tổ chức giải thể, phá sản; Cá nhân chết không có người thừa kế.
• Đất thuê có thời hạn nhưng không được gia hạn.
• Tự nguyện trả lại đất.   

 Đất đô thị thường có diện tích nhỏ, hình thể phức tạp (xen kẹt). LFDO có nhiệm vụ rà soát, đề xuất quy hoạch điều chỉnh để hợp thửa các mảnh đất nhỏ này thành các lô đất lớn hơn, đủ tiêu chuẩn xây dựng công trình hoặc công viên cây xanh, tránh tình trạng nhà "siêu mỏng, siêu méo".   

2.4. Loại 4: Đất chuyển giao từ sắp xếp lại, xử lý nhà, đất tài sản công

Căn cứ Khoản 1 Điểm d Điều 113  Luật Đất đai 2024 về Pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản công, thực hiện chủ trương di dời các trụ sở bộ ngành, cơ sở gây ô nhiễm, bệnh viện, trường học ra khỏi nội đô để giảm tải áp lực hạ tầng. Quỹ đất sau khi di dời (thường là các vị trí đắc địa, đất "vàng") phải được bàn giao lại cho địa phương.

Trừ trường hợp Chính phủ quyết định điều chuyển tài sản đó cho cơ quan nhà nước khác hoặc sử dụng vào mục đích công cộng (công viên, bãi đỗ xe công cộng), quỹ đất này sẽ được giao cho LFDO. LFDO sẽ lập phương án khai thác, chủ yếu là đấu giá quyền sử dụng đất để thực hiện các dự án thương mại, dịch vụ cao cấp phù hợp với quy hoạch đô thị. Nguồn thu từ việc đấu giá này sẽ được quay vòng để đầu tư xây dựng hạ tầng tại vị trí mới cho các cơ quan đã di dời.   

2.5. Loại 5: Đất có nguồn gốc cổ phần hóa Doanh nghiệp Nhà nước (DNNN)

Căn cứ Khoản 1 Điểm đ Điều 113  Luật Đất đai 2024 quy định nhiều DNNN khi cổ phần hóa đã tính giá trị quyền sử dụng đất vào giá trị doanh nghiệp ở mức rất thấp, hoặc chuyển đổi mục đích sử dụng đất sang đất ở/thương mại mà không qua đấu giá, gây thất thoát ngàn tỷ đồng.

Theo Luật Đất đai 2024, đất thuê trả tiền hàng năm của DNNN không được tính vào giá trị doanh nghiệp khi cổ phần hóa. Nếu doanh nghiệp sau cổ phần hóa không có nhu cầu sử dụng, hoặc phương án sử dụng đất không được duyệt, Nhà nước sẽ thu hồi và giao cho LFDO. LFDO quản lý quỹ đất này để đấu giá độc lập, đảm bảo giá trị đất được xác định theo thị trường tại thời điểm đấu giá, tách bạch hoàn toàn với quy trình cổ phần hóa doanh nghiệp.

2.6. Loại 6: Đất sử dụng cho hoạt động khoáng sản được trả lại

Căn cứ pháp lý: Khoản 1 Điểm e Điều 113  Luật Đất đai 2024

Các dự án khai thác khoáng sản sau khi kết thúc phải thực hiện nghĩa vụ đóng cửa mỏ, cải tạo phục hồi môi trường. Sau khi hoàn tất và được cơ quan có thẩm quyền nghiệm thu, phần đất này được trả lại cho Nhà nước. LFDO tiếp nhận quỹ đất này (thường có địa hình đã thay đổi, hồ sâu hoặc mặt bằng lớn).

  Tùy theo quy hoạch, LFDO có thể phát triển thành các khu du lịch sinh thái (tận dụng hồ nước sau khai thác), khu công nghiệp, hoặc trồng rừng. Việc giao cho một tổ chức chuyên trách như LFDO giúp đảm bảo đất sau hoàn thổ không bị bỏ hoang hóa.   

2.7. Loại 7: Đất hình thành từ hoạt động lấn biển sử dụng vốn ngân sách

Căn cứ pháp lý: Khoản 1 Điểm g Điều 113; Điều 190 Luật Đất đai 2024.   

  Luật Đất đai 2024 lần đầu tiên quy định chi tiết về hoạt động lấn biển. Đối với các dự án lấn biển do tư nhân đầu tư, đất được giao cho nhà đầu tư. Tuy nhiên, đối với các dự án lấn biển đầu tư công (vốn ngân sách nhà nước), quỹ đất hình thành là tài sản công. Giao cho LFDO quản lý quỹ đất lấn biển này tạo ra một quỹ đất dự trữ chiến lược. LFDO sẽ thực hiện quy hoạch phân khu, đầu tư hạ tầng kết nối và tổ chức đấu giá quyền sử dụng đất cho các nhà đầu tư thứ cấp để phát triển các khu đô thị biển, cảng biển, khu du lịch nghỉ dưỡng. Đây là nguồn tài nguyên mới, có giá trị gia tăng rất cao.

2.8. Loại 8: Đất thu hồi để thực hiện chính sách hỗ trợ đất đai cho đồng bào dân tộc thiểu số

Căn cứ pháp lý: Khoản 1 Điểm h Điều 113 dẫn chiếu Khoản 29 Điều 79 Luật Đất đai 2024.   

 Đây là điểm mới nổi bật thể hiện chính sách an sinh xã hội ưu việt của Luật Đất đai 2024. Khoản 29 Điều 79 cho phép Nhà nước thu hồi đất (từ các nông lâm trường hoạt động kém hiệu quả, đất chưa sử dụng...) để tạo quỹ đất giao cho đồng bào dân tộc thiểu số thiếu đất ở, đất sản xuất.

Khác với 7 loại đất trên (thiên về mục tiêu kinh tế/ngân sách), đối với loại đất này, LFDO thực hiện nhiệm vụ chính trị:

• Tiếp nhận quỹ đất thu hồi.
• Lập dự án đầu tư hạ tầng khu tái định cư hoặc cải tạo đất sản xuất.
• Bàn giao lại cho UBND cấp huyện/xã để giao đất cho đồng bào dân tộc thiểu số theo chính sách hỗ trợ (giao đất không thu tiền sử dụng đất hoặc được miễn, giảm tiền sử dụng đất, tiền thuê đất).   
• Nguồn kinh phí thực hiện được bố trí từ ngân sách nhà nước và Quỹ phát triển đất.

3. Tác động của Nghị quyết 254/2025/QH15 đến hoạt động của Tổ chức phát triển quỹ đất

Nghị quyết số 254/2025/QH15 (Nghị quyết 254) của Quốc hội, có hiệu lực từ ngày 01/01/2026, được xem là văn bản pháp lý quan trọng nhằm "tháo gỡ khó khăn, vướng mắc" phát sinh ngay sau khi Luật Đất đai 2024 đi vào cuộc sống. Nghị quyết này tác động trực tiếp đến khả năng thực thi nhiệm vụ của LFDO đối với 08 loại đất nêu trên.

3.1. Định giá đất

Một trong những thách thức lớn nhất của LFDO khi thực hiện nhiệm vụ bồi thường, GPMB (đối với đất Loại 2 và Loại 8) là xác định giá đất cụ thể. Quy trình định giá đất cụ thể theo Luật 2024 đòi hỏi sự tham gia của tư vấn định giá, hội đồng thẩm định giá, rất phức tạp và tốn thời gian. Nghị quyết 254 cho phép áp dụng Bảng giá đất năm 2026 và Hệ số điều chỉnh giá đất (Hệ số K) để tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất.   

Tác động: Đơn giản hóa thủ tục. LFDO có thể tính toán ngay phương án bồi thường dựa trên công thức có sẵn, giúp rút ngắn thời gian GPMB từ hàng năm xuống còn vài tháng, sớm tạo ra quỹ đất sạch để đấu giá.

3.2. Trao quyền thu hồi đất "phần còn lại"

Đối với các dự án nhà đầu tư tự thỏa thuận nhưng bị tắc nghẽn ở phần diện tích cuối cùng (dưới 25%), Nghị quyết 254 cho phép Nhà nước thu hồi phần diện tích này.   

Vai trò LFDO: Phần đất này sẽ được giao về cho LFDO quản lý. LFDO sẽ đại diện Nhà nước hoàn tất thủ tục GPMB và giao đất/cho thuê đất thống nhất cho dự án, giải quyết triệt để tình trạng dự án "treo" do một vài hộ dân không đồng thuận.

3.3. Xử lý quỹ đất từ Hợp đồng BT (Xây dựng - Chuyển giao)

Nghị quyết 254 tái khởi động cơ chế thanh toán quỹ đất cho nhà đầu tư BT (vốn bị hạn chế trong giai đoạn trước). Khoản 2 Điều 3 Nghị quyết cho phép thu hồi đất để tạo quỹ đất thanh toán dự án BT.   

Vai trò LFDO: Là đơn vị trung gian tiếp nhận quỹ đất đối ứng, chuẩn bị mặt bằng sạch trước khi bàn giao cho nhà đầu tư BT. Điều này đòi hỏi LFDO phải nâng cao năng lực thẩm định và quản lý để đảm bảo nguyên tắc "ngang giá" giữa giá trị công trình BT và giá trị quỹ đất đối ứng.

3.4. Quy định về các trường hợp không được bồi thường về đất

Khoản 10 Điều 3 Nghị quyết 254 quy định rõ các trường hợp không được bồi thường về đất khi thu hồi (áp dụng cho đất nông nghiệp công ích, đất thuê trả tiền hàng năm...). Quy định này giúp LFDO giảm thiểu chi phí bồi thường đối với các loại đất công bị lấn chiếm hoặc sử dụng sai mục đích (thuộc nhóm Loại 1 và Loại 3), tăng hiệu quả tài chính của dự án tạo quỹ đất.   

Kết luận

Có thể khẳng định rằng, quy định về 08 loại đất giao cho tổ chức phát triển quỹ đất phát triển, quản lý, khai thác theo Luật Đất đai 2024 là một trong những nội dung thể hiện rõ nét tư duy quản lý đất đai hiện đại, chủ động và có tính chiến lược của Nhà nước. Thông qua việc giới hạn rõ ràng các loại đất được giao, pháp luật đã xác lập một “khung pháp lý an toàn”, vừa bảo đảm cho tổ chức phát triển quỹ đất thực hiện đúng chức năng được giao, vừa ngăn ngừa nguy cơ sử dụng đất sai mục đích, tùy tiện hoặc vượt quá thẩm quyền.

Tám loại đất này về bản chất đều là những quỹ đất mà Nhà nước cần chủ động nắm giữ, quản lý tập trung trong một giai đoạn nhất định, trước khi giao cho các chủ thể khác sử dụng thông qua các hình thức phù hợp như đấu giá quyền sử dụng đất, bố trí tái định cư, hoặc phục vụ các dự án phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Việc giao các loại đất này cho tổ chức phát triển quỹ đất không làm thay đổi chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, mà là cơ chế tổ chức thực hiện nhằm tăng tính linh hoạt, hiệu quả và minh bạch trong quản lý quỹ đất.

Xem thêm >>> Kinh phí hoạt động của Trung tâm Phát triển quỹ đất

Khi quý khách có thắc mắc về quy định pháp luật, vui lòng liên hệ đến hotline 19006162 hoặc gửi thư tư vấn đến địa chỉ email: lienhe@luatminhkhue.vn để được tư vấn.